不完全契约条件下村干部激励机制研究

王 萍

（河海大学公共管理学院，南京211100）

村干部是中国根据自身农业大国的现实条件以及城乡发展不平衡的实际情况，结合中国乡绅阶层在基层治理中发挥作用的传统，通过上级政府政策的执行与落实，从而推动城乡发展一体化、完善基层治理而在广大农村地区所设置的职务。政府希望村干部通过管理农村公共事务，解决农村社会问题，维护农民利益，实现农村社会的公共福利。自村民自治制度建立以来，村干部在农村经济社会发展方面发挥了巨大的作用，村民的参政意识与民主意识也得到了不断提高，农村社会发展迅速。村干部是政府与广大村民衔接的纽带，是公共政策在农村地区的执行者。然而，在政策的实际执行过程中，却出现政策执行结果与上级政府政策目标存在偏差、扭曲甚至大相径庭的情况。目前中国对村干部实行非职业化管理，也就是说村干部这一角色只是村干部个人的副业，其主业还是从事农业生产，这也就意味着村干部待遇低，工作积极性不够。因此对村干部激励机制进行研究，是破解“歪嘴和尚”难题的重要路径。

目前，中国公共管理学界对村干部激励机制的研究较多。学者们从村干部职能、角色等各个角度切入，对村干部激励系统进行分析，并根据当前基层治理的需要，给出相应的建议。例如基于主体因素在领导特质理论和菲德勒权变模型基础上的激励机制研究，基于制度因素的激励机制研究，基于委托-代理理论基础上的激励机制研究。然而通过对现有研究成果进行梳理发现，目前研究实则差强人意，存在着大量的重复性研究。因此构建解决村干部消极桎梏的统一的研究框架就显得尤为重要。本研究就是通过厘清既往研究成果，尝试建立一个系统的研究框架，从而为激励系统的构建提供可行的思路。

1 不完全契约理论引入村干部激励机制研究的可行性分析

1.1 不完全契约与委托代理理论

委托代理关系就其表现形式和内在实质而言，实际上是一种契约关系。契约关系又可分为完全契约与不完全契约。上级政府通过确认政策问题、设定政策议程从而制定公共政策，并推动公共政策的执行、评估，因此被视为委托人。基层组织的任务是根据上级政府的政策目标执行公共政策，因此被视为代理人。如果委托人与代理人在契约期内均可完整预见政策执行过程中可能发生的重要事件，那么这种契约关系称为完全契约。

不完全契约是与完全契约相反的情况，由于政策执行的社会经济环境往往是不确定的，这就意味着委托人与代理人之间的信息是不对称的，因此不完全契约是委托代理关系的常态。不完全契约主要有3种表现形式：逆向选择、道德风险以及代理人更能预见政策执行效果。逆向选择是指代理人具有委托人无法掌握的信息。比如村干部具有乡镇政府无法比拟的信息优势和社会资本：精准扶贫前期，村干部能够对贫困户进行靶向识别；新冠肺炎疫情防控过程中，村干部能够及时锁定村民出行动向。道德风险是信息经济学术语，它是指代理人基于自身利益的诉求，在政策执行过程中隐藏相关信息和行为，导致二者之间的交易过程与结果背离委托人设想。道德风险产生的根本原因在于委托人与代理人在契约兑现过程中，选择了有利于自身利益方向发展的博弈策略。代理人更能预见政策执行效果是指由于代理人更贴近政策执行对象、与政策环境联系更为紧密，从而在契约兑现后能够了解政策的最终结果。如村干部要比上级政府更能了解某项政策是否惠及农民以及在多大程度上惠及农民。

余秀江［1］认为契约的不完全性是由契约本身的内容以及契约执行的过程决定的。由于社会问题的不确定性、执行环境的复杂性、执行主体的变通性等诸多因素，使得契约不完全性呈现不同的程度（图1）。在理想情况下存在2种极端情况，即绝对不完全契约与绝对完全契约，实际生活中的契约通常处于二者之中。

图1 契约不完全性程度示意

如图1所示，如果契约的不完全程度是自左到右逐步递增的，A、B则分别代表2种极端情况，这2种极端情况往往是不存在的。C、D、E、F依次在A与B之间。影响这4个契约不完全性程度的，除了所处位置，还包括各自的宽度。换言之，衡量契约完全性程度包括2个指标，即位置和宽度。C可以视为相对不完全契约，F则被视为相对完全契约。影响位置的因素主要是契约双方层级组织所处的位置，影响宽度的因素主要是契约主体的认知差异以及外部环境，包括契约主体的道德和法律意识、个人能力、风俗习惯、法律制度、监督力度等。不同层级政府之间构成了委托代理关系，较高级别的政府往往靠近C、D的位置，基层政府往往靠近E、F的位置。这是因为较高级别的政府权责高于基层政府，基层政府的工作更为具体，工作结果更易监测。

1.2 利益博弈与村干部行为

1）乡镇政府与村委会之间的委托代理关系。由于不对称信息的存在，乡镇政府与村委会必然面临相互的抵抗与博弈。这种抵抗和博弈包含2种约束条件：个人理性约束与激励相容约束。个人理性约束是指代理人接受契约所获得的效用要高于不接受契约所获得的效用。激励相容约束是指由于委托人对代理人自然状态和行为选择的监控盲区的存在，在委托人所接受的所有行为中，代理人必然采纳符合自身收益最大化的最佳选择。当以上2种约束条件不成立时，作为经济人的代理人更倾向于自身利益，势必损害委托人利益，同样具有经济人属性的委托人也会采取相应策略。委托人与代理人通过选择最有助于获得自身最大利益的策略而进行利益博弈，二者之间的博弈策略组合被称为纳什均衡［2］。

由于公共权威是以包括国家政权在内的暴力工具做支撑的，上级政府的职责和权力高于下级政府。对公共政策目标的阐述、政策过程的解释以及政策结果的评价都是由上级政府所做出的，换言之，上级政府掌握着公共权威的控制权。一方面，这有利于及时纠正不合时宜的政策，但在某种程度上又会给代理人执行政策带来阻碍。同时，如果代理人预感委托人会干预政策结果，他们就不会按照最优路径执行政策，从而造成激励无效［3］。

公共权威的设置使得公共政策具有强制性，在这种情况下个人理性约束的条件无法得到满足，因为村干部必须要执行上级政府所做出的决定，即代理人必须接受与委托人之间的合约；另外上级政府制定政策时是站在全局的角度综合考察做出决定，考虑的是整个社会的利益，从而会出现与某些利益相冲突的结果，造成激励不相容。例如新冠肺炎给国家带来重大损失，湖北省已出台全面禁止食用野生动物的决定，包括人工繁育饲养的陆生野生动物，而一些地区的支柱性产业就是鳖类养殖。烟草的限制也使烟草种植户利益受损。在这些情况下，村干部的行为就值得仔细研究。

双重代理人的身份使村干部常常陷入“夹心层”的尴尬状态，然而又为他们提供转圜与逃避的余地。作为国家权力的代理人，他们可以提前获取政策信息，并且更为准确地预知政策执行结果，存在村干部按照自己的管理需求和利益倾向对政策进行变通或歪曲的风险；作为村民的代理人，由于不处于国家行政系统范围内，他们与乡镇政府并不构成层级上的隶属关系，从而易于躲避上级政府的监督与问责。因此，他们能够在这种第三领域游离，从一定程度上脱离国家权力与乡村力量的控制，角逐自身利益［4］。

2）乡镇政府与村委会之间的智猪博弈模型。乡村政治中村干部的行为是与乡镇政府以及村民利益博弈的结果。由于村干部产生于熟人社会，自身极具乡土特质，在博弈过程中他们会天然地向村民代理人的角色倾斜，因此下面主要对乡镇政府与村干部之间的利益博弈过程进行分析。

税费改革后，国家与村民的关系由汲取型转向悬浮型。村“两委”执行上级政府决定，在相当程度上成为乡镇政府在农村地区的派出机构。村干部职业化也更为凸显，这种附属行政化模式造成村委会官僚化的倾向得到呈现，因此乡镇政府与村“两委”在执行政策时的博弈行为基本上符合智猪博弈模型的特征。所谓智猪博弈是指一只大猪和一只小猪同时存在于一个猪圈中。大猪和小猪要获得食物，必须按动按钮，每按1下可以获得10个单位的收益，但同时也要付出2个单位的成本。按钮与食槽之间存在一段距离。如果由小猪按动按钮，大猪就会率先抵达，而在小猪按动按钮与到达食槽的时间差内，大猪就会吃完全部的食物，即使二者同一时间抵达食槽，小猪也没有大猪吃得多。对大猪和小猪而言，为避免挨饿，最优的博弈策略就是由大猪按动按钮。在智猪博弈过程中，乡镇政府相当于大猪，村委会相当于小猪。二者都有2种选择，每种选择所组合的博弈策略如表1所示。

表1 乡镇政府与村委会之间的智猪博弈模型

当上级政府所制定的公共政策与本乡镇的利益存在冲突时，乡镇政府有2种选择：倡导与等待。倡导是指采取变通策略，对政策进行虚假执行；等待是指等待村委会提出变通策略。同样的，村委会也有2种选择。对村委会而言，倡导就是自行提出变通策略，等待意即观望乡镇政府或其他村委会的行为。当乡镇政府和村委会都采取消极的行为策略即等待时，二者的收益均为0；由于主动采取变通策略需要付出2个单位的成本，当二者都采取倡导策略时，乡镇政府获得5个单位的收益，村委会获得1个单位的收益；当村委会率先采取倡导，而乡镇政府采取等待态度时，村委会的收益为负1个单位，乡镇政府将获得9个单位的收益；当乡镇政府倡导而村委会等待时，二者都将获得4个单位的收益，这不仅符合乡镇政府的要求，也符合村委会对自身利益的一般期望。风险分担机制也在这种策略组合中发挥了巨大作用。一方面，乡镇政府分担了村委会的责任，因为村委会是在观望乡镇政府的变通方案后，在政策执行中发挥自由裁量权，相机行事；另一方面，村委会也分担了乡镇政府的责任，因为乡镇政府可以凭借村委会不属于其下辖组织因而监管困难为由，逃避上级问责。此时乡镇政府与村委会的博弈达到纳什均衡。村委会的特殊地位致使其职能内涵更为宽泛，契约的不完全性程度相当突出，为了实现纳什均衡，保证契约顺利进行，委托人必须设置让代理人感到满足的激励相容条件［5］。

1.3 村干部激励

目前学术界在村干部激励方面的研究主要运用的是西方建立在雇佣状态基础上的激励理论，主要包括保健-激励理论、需要层次理论、期望理论、X-Y理论等。这些理论为村干部激励机制的发展做出了有益贡献，但村干部不处于国家行政系统范围之内，相较于公务员行列，他们更为独立，与公务员有以下几个显著的区别。①来源不同。公务员是通过面向全社会考试选拔出来的，离职后生存空间比较大；村干部来源于熟人社会，活动范围相对狭小。②管理对象不同。公务员所管理的基本上都是与自身没有关系的人，管理手段和方式多样；村干部所管理的都是熟人甚至是亲戚、朋友，因而很难采取制度化的管理手段和方法。③发展渠道不同。公务员可以凭借工作成绩和资历得以晋升，然而制度天花板的存在基本上阻塞了村干部的晋升发展路径。④性质不同。公务员都是全职，而村干部是兼职的，他们还要扮演农民的角色，除了处理村庄公共事务外，他们还需要从事农业生产。

村干部的这些特点既是他们在执行乡镇政府决策过程中进行利益博弈从而存在道德风险的原因，也造成村干部激励约束不足的结果。目前已有的关于村干部激励的研究集中在报酬和声誉激励方面。王征兵［6］通过运用主成分分析法和因子分析法指出，工资是影响村干部工作积极性的主要因素之一，确保村干部工资兑现率的同时适度提高其工资水平是村干部激励的有效手段；王习明［7］认为当前村干部获得荣誉和提升的难度大，因而通过调整村干部的薪酬结构能够显著提高积极性；贺雪峰［8］指出村干部一职能够为担任者带来社会性收益，包括面子、名望等心理上的满足，并构成了村干部动力机制的重要部分。对村干部而言，他们与乡镇政府的委托代理关系更倾向于比较不完全契约，即图1左侧靠近A点的位置。

2 村干部激励机制分析

村干部激励机制是村干部激励主体通过利用各种激励诱导因素，形成村干部动力机制，从而对村干部行为施加积极影响，实现激励目标。良好的激励机制可以使委托人与代理人的利益一致，从而实现激励相容。对村干部的激励可以分为物质激励与非物质激励，这2个部分又可以进行细分，具体如表2所示。

表2 村干部激励机制构成

传统激励属于物质激励系统范围，是村干部履行职责后的合法所得。由于村干部不是传统意义上的行政管理者，他们的报酬严格来说只能称作误工补贴而不是工资；福利保障主要是指村干部获得的医疗和养老保险，其中福利也包括灰色激励系统，即在职消费与灰色收入。精神激励是由乡土社会的特质所赋予的，来源于乡土社会的价值系统。在传统激励相对匮乏的情况下，精神激励对保证村干部工作动力发挥了极为重要的作用；个人发展主要包括学习培训、晋升。目前来看，村干部的晋升并不是可持续的。工作本身是在当前村委会附属行政化、村干部职业化背景下，村干部作为一项工作所带来的满意度以及由于工作本身所拓展的社会关系网。

3 实证研究与结论

本研究选取安徽省六安市苏埠镇下辖的28个村，并随机抽取20名村干部进行调查，其中男性占65%，女性占35%，平均年龄为40岁。此项调查按照李克特五点量表法设计调查问卷，并对收集的问卷进行数据分析。根据调查结果和SPSS 25.0软件进行分析，可以得出以下几点主要结论。①随着市场经济的发展和国家政策对农村地区的扶持，村干部在其中发挥了重要作用，村干部工作量的增加也伴随着社会声誉和地位的有所提升；②在经济欠发达的中部农村地区，经济因素是驱动村干部行为的最主要因素，因此村干部激励机制应当把重点放在提高经济待遇、改善工资结构上来；③目前中国村干部与上级政府之间的委托代理关系是高度不完全的，这主要是由于村干部工作范围广泛、工作内容繁杂且工作结果难以度量。

4 建议

4.1 理念层面：以人为本，利益整合

奥斯特罗姆［9］指出牧羊人之间能够达成一个有约束力的合约，能够按照他们所承诺的条件履行各项约定，是因为他们之间存在着共同的利益。村干部在执行公共政策和上级要求的过程中，与乡镇政府和村民之间存在利益冲突，但这不代表三者之间的利益是完全矛盾、不可调和的。利益间的博弈是一个长期的连续的过程，乡镇政府、村委会以及村民作为理性的个体，必然能够清楚地认识到非合作的博弈只会造成利益的损失，只有抛弃短视的机会主义行为，胸怀包容和同理之心，实现利益整合，才能实现共赢。乡镇政府要考虑各地实际情况，不搞“一刀切”，把自身的利益诉求与各项政策、决定的目标有机结合起来，政府的利益应当符合公共行政精神的要求，同时构建积极的村干部激励系统；村委会要端正自身认知，树立服务意识，稳住农村“钟摆”角色；村民要培养大局意识和长远目光，能区分私利与公利。三方合作才能实现共同利益最大化，进而推动社会可持续发展。

4.2 机制层面：制度创新

乡镇政府和村干部委托代理的不完全性程度给予了村干部寻利的空间，只有忠实执行政策的收益超过虚假执行政策的收益，才能降低契约不完全性的程度，实现激励相容与合作博弈［10］。

1）给予村委会一定的空间和自主性。对基层权力自上而下的不断限制，造成对村镇控制力度的不断加大，同时财权从基层的收回，造成村委会日益成为行政体系的一部分。乡镇政府要明确自身与村委会之间的智猪博弈是增量合作的过程，在制度上厘清与村委会的利益边界，允许村委会按照自己的实际情况，因地制宜执行政策与决定；在政策目标能够实现的情况下，照顾村委会的利益，给予村委会一定的利益空间，降低和减少村干部的道德风险行为。

2）建立完善绩效考评和监督机制。为了实现激励相容，减少乡镇政府与村委会之间的博弈成本，当村委会忠实执行政策和决定时，乡镇政府应当给予其适当的奖励，并对村委会造成的损失进行一定的补偿。要建立行之有效的绩效考评机制。首先，要考虑到政策目标群体即村民的满意度，同时将社会公平、环境保护指数等因素纳入考评体系，做到考评标准多样化、科学化和合理化；其次，要遵循科学的考评程序，采取适当的考评方法和工具，对政策和决定结果进行全面系统的评定；最后，要将绩效考评的结果落到实处，实现绩效考评成绩与奖惩相结合，优化村干部工资结构。权力失衡以及社会民众监督的匮乏，容易造成村委会权力的失序乃至脱轨，因此在绩效考评机制之外还应建立完善的监督机制。谭秋成［5］认为政策执行结果难以度量是针对乡镇及以上政府而言的，作为最终的目标群体，村民是能从实际中感受到自己是否受益的，因此村民应当参与到对村委会的监督过程中来。为此，在目前公共事务不断增多的背景下，应当进一步完善村民代表大会制度。

3）坚持物质激励与非物质激励相结合。当前农村发展速度日益加快，农村公共事务和公益事业日益增多，然而就现实逻辑来看，村干部职业化缺乏成熟的条件，短时间内难以实现。乡村社会的散沙化和村民的原子化，导致村庄共同体精神逐步淡化，村干部的公共身份和权威地位逐渐动摇，因此要坚持物质激励，如适当增加村干部工资，优化工资结构，试行购买商业、医疗、养老保险，完善退休村干部福利制度等；同时增强非物质激励，如对工作成绩卓越的村干部授予荣誉称号，并进行通报表扬，增强其工作积极性，从而避免行政资源的浪费。