美国社区风险评估指南解析及启示

文/吴大明 许冲

美国发布的《威胁和危害识别与风险评估和利益相关者准备审查-综合准备指南201（第三版）》为美国各州、地方政府及社区开展风险评估和预先处置等工作提供了指导，本文对其内容和特点进行介绍，并结合我国实情，提出借鉴。

2018 年5 月，美国国土安全部发布了《威胁和危害识别与风险评估和利益相关者准备审查—综合准备指南201（第三版）》（以下简称“CPG201”），用以指导各州、地方政府及社区开展风险评估和预先处置等工作，进而做好应急准备工作。

CPG201 最 早 发 布 于2012 年，是美国联邦新一轮应急预案体系改革完善工作的重要组成部分。新版CPG201 将威胁和危害识别与风险评估和利益相关者准备审查等两项工作纳入统一文件之中，方便了基层社区的使用。同时，还对具体工作开展的内容、流程和细节等方面作了进一步的优化，如使用标准化语言描述应急准备能力建设情况，以便于各州、地方政府及社区等不同层面的数据对比和分析。

CPG201的主要内容

表1 某社区威胁和危害对应急准备核心能力影响示例

CPG201 分为6 个部分，其内容主要为：

第一，前言。主要介绍了颁布实施的背景及使用群体，并对新版本变化作了说明。

第二，概况。从4 个方面介绍了CPG201 与联邦应急管理体系的关系及应用目的。例如，在与《国家准备体系》的关系方面，指出CPG201 是落实“风险识别和评估”和“能力需求评估”工作的主要工具，并提出社区要每3 年完成1 次威胁和危害识别与风险评估，每年完成1 次利益相关者准备审查，以便找出社区应急准备能力的短板并及时改进。

第三，威胁和危害识别与风险评估程序，介绍了开展威胁和危害识别与风险评估工作的3 个步骤。其中，第一步是确定威胁和危害，找出各类事件可能涉及的应急准备核心能力（见表1），并评估其发生的可能性及后果。第二步是为找出的威胁和危害设定场景，构建发生背景条件，进而评估影响大小（见图1）。第三步是制定标准化的应急准备核心能力目标（见图2），并对其进行标准化描述。

第四，利益相关者准备审查程序。在得出社区应急准备核心能力目标的基础上，通过能力评估、找出差距和确定防灾投入影响3 个步骤，完成社区应急准备核心能力目标。其中，评估方面，通过掌握社区应急准备的能力水平来确定社区所具有的应急准备核心能力大小，理清其变化情况（见图3），对于过去一年中与之变化有关的影响因素，从POETE（即计划、组织、设备、培训、演习）的5 个方面找出问题，并给出评估结果可靠性的置信水平。同时，采用李克特五点量表（属评分加总式量表最常用的一种，由美国社会心理学家李克特于1932 年在原有的总加量表基础上改进而成，因而得名）对评估的置信度进行评分，1 分为较低置信度，5 分为较高置信度，为国家层面的战略信息研判提供支持。在找出差距方面，通过能力目标对比得出存在的差距，同时找出优先解决差距的目标，明确从POETE 方面改进的内容（见图4）。在防灾投入影响方面，评估资金投入对社区防灾减灾的作用，以便更好地制定资金使用策略。

第五，结论。总结该项工作开展的意义，以及其对国家应急准备工作的重要性。

图1 影响标准化描述示例

图2 标准化能力目标组成示例

图3 能力京华及描述

图4 社区制定POETE差距的文本描述示例

第六，专业术语。对CPG201中涉及的名词概念作了说明解释。

CPG201的意义及特点

CPG201 对落实美国应急准备工作具有重要意义，它与《国家准备目标（2012）》有关的32 项应急管理核心能力，共同作为社区开展威胁和危害识别与风险评估的主要对象，以此完成《国家准备体系》中的风险和能力评估工作。总得来说，其意义及特点有以下4 个方面：

一是强化了全民参与应急准备工作的理念，将国家层面的应急准备工作下沉到基层一线，通过风险与能力评估，使各州、地方政府及社区能够把握其应急准备情况，实现与国家层面应急准备工作的对接，为提升国家整体应急准备水平打下基础。

二是为基层开展应急准备工作提供了科学的工具和方法。应用CPG201，社区可首先找出其存在的威胁危害种类，以及与之相关的应急准备核心能力，并以各方情报信息作为参考，评估得出能力目标。随后，基于能力目标和当前能力水平，查找差距，并从POETE 方面找出不足，制定解决办法。

三是为社区应急准备工作开展的重点方向和优先次序提供参考。将社区应急准备核心能力影响最大的因素作为工作突破口，加快夯实社区应急准备基础；通过找出与能力目标差距最大的核心能力，加大投入以有效地弥补社区应急短板。

四是为社区防灾减灾投入提供参考，优化社区防灾减灾结构。在利益相关者准备审查过程中，通过评估资金投入对建立和维持应急准备核心能力的影响程度，合理分配利于社区的投入资源。同时，通过收集各基层社区的防灾减灾投入数据，还利于国家防灾减灾投入政策的制定。

启示与借鉴

从促进地方社区做好应急准备工作的角度出发，借鉴CPG201 并结合我国应急发展需求，笔者建议，从以下4 个方面开展相关工作，以推动我国社区应急准备工作的发展。

一是加快建立健全全社会应急准备标准化体系。多年以来，我国政府及社会各界做了大量务实的防灾减灾工作，有效地推动了我国应急准备工作的开展。但从整体上看，不同灾种的应急准备工作之间的沟通协调较少，容易形成应急准备工作盲区，或造成资源浪费。借鉴CPG201 相关内容，可将应急准备工作细化成具体的核心能力，以各项核心能力的组合来构建各领域应急准备的重点工作内容，并以此开展评估和改进，构建“从中央到地方、从部门到行业领域”的应急准备工作标准化体系。

二是完善应急准备工作评估制度。可从2 个方面开展：一方面，明确应急准备工作评估的内容，基于应急准备标准化体系，对于各类灾害相关的应急准备能力变化情况进行评估，找出差距，并从POETE的方面找出造成差距的原因，进而提出整改完善的对策措施；另一方面，细化应急准备工作评估开展的时间进度，在定期循环开展的基础上，明确各项工作开展的具体时间及持续时间，确保工作开展的时效性和及时性。

三是优化防灾减灾投入科学化体系。目前，社会对于防灾减灾投入的依据主要来自灾害发生概率及影响后果的综合评估。以此开展防灾减灾工作，虽然具有一定的科学性，但在资源条件有限的前提下，寻找优先配置投入的方法尤为重要。因此，在以往的经验基础上，通过标准化的应急准备工作体系构建及评估制度的实施，可以发现应急准备工作的差距和重点方向，进而将资源投入到亟需的地方，更加做好应急准备工作。

四是强化防灾减灾科普宣传。加强灾害风险防控、应急应对、自救互救、避险逃生等科学知识传播，合理运用、有效发挥各类科技创新平台的功能作用，建设多层级、多功能、多形式、全媒体、开放式的防灾减灾救灾科学知识传播体系。充分利用全国科技宣传周、防灾减灾日、安全生产月、消防日等加强科普宣传，共同推动安全宣传进社区。积极营造社区安全氛围，提升社区抵御灾害风险的能力。