黑龙江省对广东省发展“飞地经济”的相关研究

孙鑫予 于善波

摘 要：改革开放以来，“飞地经济”作为区域开放合作与协调发展的重要模式，在我国南方沿海城市已取得了显著成效。在中国经济发展进入新时代的当下，各地区的成功案例激励了黑龙江省对广东省飞地合作的进一步推广和完善。本文主要对黑龙江省发展“飞地经济”的背景条件和治理困境以及发展模式作出了简要介绍。

关键词：龙粤合作;飞地经济;黑龙江省

一、背景条件

1.产业优势

黑龙江省产业结构多样，在很多方面具有先天优势。其工业基础雄厚，作为中国最早的工业基地，在发展基础和经验方面具有很大优势。但在省内的38个产业总分类中，最具优势的产业比重较低。如农业、旅游业、石油开采业等，只占全省产业部门总数的很小部分。针对省内产业结构优势不平衡的情况，要在重点发展优势产业的同时，发展新兴产业。从省内情况看，作为传统产业的农业，最具发展优势，黑龙江省也是国内商品粮的主要生产区。近几年，黑龙江省在不断地引进新技术和资金，加快推进农业产业的现代化进程。所以黑龙江省在食品产业方面，发展“飞地经济”具有较大的机会。在旅游业方面，黑龙江省充分发挥历史文化及冰雪、地域等优势，打造出了集文化体验、冰雪观光、避暑度假等于一体的国际化旅游中心。

相对于传统产业，黑龙江省内新兴产业的发展势头也不容小觑。这也是黑龙江省未来的产业发展方向，符合“飞地经济”的可持续发展要求。在生物产业方面，黑龙江省已经具备了一定的发展基础，形成了产业优势。在加快推进生物产业、生物制造业和生物医药发展的前提下，争取早日形成规模化、高端化、国际化的特色生物产业集群。在新材料产业方面，黑龙江省具有丰富的石墨资源。依托科技人才优势，重点发展高性能金属材料、化工新材料、高性能纤维及复合材料等新型材料，打造出了国内一流的新材料产业发展基地。总结黑龙江省内的产业结构，优势产业的比重虽低，但其发展势头强劲，且新兴产业的发展速度极快，丰富了黑龙江省的产业结构。

2.人才与科技优势

黑龙江省科技实力雄厚，不断涌现出大量人才。近年来，形成了以科技研发、文化创意、科技服务业为代表的产业体系。同时新兴产业也不断涌现。截至2017年，黑龙江省拥有80所高等院校、154个国家工程实验室、226家科研院所、1098家国家认定企业技术中心，年均专利申請数量突破3.2万件。这些科研机构每年为黑龙江省输送数以万计的高端科技人才，科技创新带动产业发展。高端人才越多，就有越多的科研成果转化为生产力，促进省内科技产业的发展，从而提升黑龙江省的经济实力。目前，黑龙江省内已建成了科技管理信息系统平台，通过这个平台，企业和科研单位能够提交项目申请、查看项目进度等。为黑龙江省科研事业的发展提供了规范的管理系统，实现了科研信息高效互联。同时黑龙江省内的信息网络也日益完善，形成了统一的平台，使得信息能够在第一时间传输，加速了科研水平的提升，促进了信息资源的交流。黑龙江省把振兴发展的基点放在创新上，为老工业基地的重振奠定了基础。当前黑龙江省产业结构多样化，科技产业的迅速发展功不可没。

二、制约因素

1.合作缺乏统一的顶层设计

客观来说，在两地区域经济合作的过程中，上级政府的协调统筹至关重要。合作双方面对区域合作中的问题时，大多通过召开行政首长联席合作交流会议来解决。但在具体实践中，则明显缺乏针对性和强制力。在实践中，黑龙江省与广东省城市之间的差距太大。在经济发展水平存在较大差距的前提下，两省之间的对口合作还有很大的空间。同时，两省之间的工作进展也存在不平衡的情况。有的地区已进入深入合作阶段，而有的地区还处于互相探索的初期阶段。这说明顶层设计是两地进行飞地合作的基础条件，应实现合作的统筹规划。尽管国家针对黑龙江省和广东省做出了相关实施方案和规定，但这些实施方案还不够具体，缺乏对合作区统一的顶层设计。虽然出台了部分指导意见，但合作缺乏统筹规划和具体措施。比如合作双方的责任分配不够标准、利益分配不够清晰、组织协调规定不够详细等。这些问题的存在容易引起合作双方在认知上的偏差，对于在飞地建设中潜在的风险，也难以有效地进行规避。难以纠偏合作双方认知上的偏差，这都是飞入地与飞出地进行合作亟待解决的问题。“飞地经济”合作区作为一种新型的区域合作模式，涉及到两个或多个不同的行政区划主体。两地在经济发展水平、文化背景等方面难免存在差异。基于利益诉求水平上的差异，容易导致双方在认知水平上的偏差，进而影响飞地园区的顺利推进。针对这一问题，应形成明确的指导意见，吸收外省合作成功的经验，推进协调机制的建立，合理统筹规划黑龙江省“飞地经济”的发展。

2.管理机构权能定位不清晰

“飞地经济”中的经济开发事务在理论上来说，是由飞入地政府让渡给飞出地政府来负责的。而对于包括社会管理在内的其他事物，还是需遵循属地化管理的原则，由飞入地政府负责。但在实际运作中，管理权力的转移相对于经济建设发展速度来说，往往是稍缓的。这就导致了管理机构的权限模糊化。如“飞地经济”管理机构过多地承担了与经济管理事务不相关的职能，则对合作区经济事务管理与开发的实施产生一定影响，易导致各级管理机构在事务统筹等方面产生协调不力的情况，使得审批权限不够，导致管理机构无法在合作区的经济建设方面发挥其应有的决策作用。而“飞地经济”合作区管理者在日常工作中，需要对接多种层次和环节的部门，权能定位不清晰使得管理效率低下。如合作区各级主管机构无法统一工作流程，造成沟通不畅，则容易出现管理工作推诿扯皮的情况。如果权能定位不清晰的问题不解决，即便是不断改进合作区的管理制度，也无法解决管理实践中的弊病。

3.市场化运作特征不明显

“飞地经济”进行经济合作应以市场化为前提。黑龙江省与广东省的对口合作，应遵循市场规律，充分发挥市场的资源配置作用，尊重企业在市场中的主导地位。注重合作区政策的引导落实，改善投资环境，规范投资行为。但实际上，合作区的政策选择和方案执行主要是由地方政府来进行主导，企业无权选择方案的推进方式，其主导作用无法得到充分发挥。尽管“飞地经济”合作区由行政区经济演化而来，也突破了行政区经济的部分局限。但在具体政策方案的执行上，仍难以摆脱原有行政体制的束缚。结合相关成功案例，其经验规律皆是建立由开发公司、合作区管委会、政府机构组成的管理体制，实行市场化运作。在“飞地经济”合作模式下，地方政府如过多地介入，反而易导致一系列问题。如在进行两地合作会谈时，两方的地方政府往往要求同级，否则会议很难如常进行。这在一定程度上增加了合作的难度，也浪费了时间成本。同时还要考虑地方政府负责人的因素，负责人一旦变化则合作的稳定性就会受到影响，进而在一定程度上影响到“飞地经济”的可持续发展。受制于省级行政区划的限制，合作区很难实现跨省的合作，这都限制了两地的协调发展。相关调查研究显示，在广东省实施的“双转移”战略有效地促进了省内产业转移，但同时使得其向黑龙江省产业转移节奏的放缓。

4.缺乏较为稳定的利益分配机制

黑龙江省与广东省目前飞地合作中存在的一个主要问题，就是没有设定固定的利益分配机制，仅在个别项目中存在明确的利益分配方案。这对于双方都没有足够的激励效果。促进经济增长、提高省内财政收入是进行“飞地经济”合作的主要目的，利益分配不应该成为双方合作的阻力。由于在合作中的经济生产总值和税收收入，是按照属地化原则来进行划分统计的，这就导致合作双方首先考虑的问题就是，这是否会导致省内经济生产总值和税收收入减少。如有明确的利益分配机制，则可以有效解决合作双方的分成问题。结合深圳市与汕尾市合作的经验来看，虽在合作之初就确定了分成，但因缺乏明确的分配机制，所以在实际中，依然还是属地管理。财权与事权不对等，导致深圳仍对合作区的投入持保留态度，也存在一些地区因此而对“飞地经济”望而却步。

两省之间合作的主要动因即利益驱动。为本地区带来经济利益、促进产业升级、增加省内的财政收入是地方政府进行“飞地经济”合作的主导动因，而明确的激励与分配机制是推进项目顺利进行的关键。相关调查研究发现，在138份政府间合作的协议中，有76份在其中约定了双方应遵守的原则。在这些原则中，居于首位的是互惠互利原则，其次是互补原则。可见，政府间进行飞地合作的首要前提即为互利共赢，能否实现互惠、互利、共赢的合作目標是两地政府考虑的首要前提。这就对利益的合理划分提出了较高的要求，同时这也决定了合作能否顺利进行。但是实际情况中，黑龙江省与广东省之间并没有形成稳定明确的利益分配机制。对于合作过程中遇到的问题，通常是采取一事一议的解决方式。尚未形成明确的权责划分，收益分配也没有明确的机制，经常因此而产生利益冲突，合作双方也常因争执而被迫中断，最终无法持续性地发展下去。为实现合作方各主体团结协作的目标，就要建立一个稳定完整的治理机制，包括权责划分、利益分配和问题协商流程等。对未来可能发生的利益冲突和矛盾做好预防措施，使得飞入地、企业、飞出地实现可持续发展，从而增加地区政府收入，推动经济的迅速发展，避免利益分配成为“飞地经济”合作的阻力。结合近年来“飞地经济”发展的成功经验，要建立完整的利益分配机制，首先要在双方签订的协议中制定详尽的分配方案，为可能发生的利益纠纷做好预案。其次要明确合作园区的项目营收，对于创造的利益进行明确的分解，这可以为下一步的利益分配提供较为准确的参考。最后应在合作区建立一个公正合理的裁决机构，为双方解决不了的问题来进行公平公正的裁决。

5.“硬环境”与“软环境”未能有效对接

“飞地经济”合作的顺利开展需要多方面的基础条件。除了在产业结构、经济基础、劳动力等方面的优势互补，还需要双方在“软环境”与“硬环境”之间进行有效对接。在黑龙江省与广东省的“飞地经济”合作中，存在着飞出距离较远的硬环境问题。飞地合作区域之间发展水平的不同，使其之间形成不同的梯度。两省之间的远距离合作不符合梯度原则，存在转移成本高、产业互补性低、文化差异大等缺点，易导致飞出地产业与原有市场剥离的情况，也存在两地文化背景不相容的问题。所以对于黑龙江省发展“飞地经济”的产业要求较高，同时对于合作双方的管理水平也提出了更高的要求。对于飞出地广东省来说，其经济发展水平高、基础设施完善、法治意识强，相对于黑龙江省具有明显的发展优势。而黑龙江省的基础设施还有待完善，如交通方面，省内的铁路运输网络不发达，所以资源的运转也不够便捷。同时，黑龙江省内有些城市规模较小，无法接受大规模的产业转移。在软环境方面，黑龙江省与广东省的经济水平差距较大，双方经济总量差距有五倍之多。“飞地经济”的合作目的是互利共赢，如双方经济水平差距过大，飞入地不能满足飞出地的收益要求和产业转移的实现，则无法吸引飞出地的合作，飞入地也就无法获得相关资金及技术的支持，相关企业也不敢轻易地进行投资。对于黑龙江省与广东省的“飞地经济”合作，广东省的营商条件要优于黑龙江省，所以双方在硬环境与软环境之间的问题在所难免。

实现两省之间硬环境与软环境的有效对接是双方进行合作的前提。这就要求黑龙江省加强基础设施的建设和维护，积极迎接飞出地的合作企业，做好充分的准备工作。同时在两省发展实力悬殊的前提下，需要国家相关政策的支持，以及地区政府的有效管理。以国家发展战略为背景，进行整体的规划安排。许多国内其他省市为了促进飞地经济的蓬勃发展，早已出台支持飞地园区发展的实施办法，而黑龙江省在促进飞地经济发展方面的政策措施还不够完善。省内飞地园区存在支持政策少、融资压力大、发展无保障等问题，制约了飞地园区的发展。并且园区在招商引资方面也存在制约因素，如飞入地吸引力不足、飞出地企业不愿转移等问题。广东省内优势产业的项目输出动力不足，使得合作区内以装备制造业为主导的项目招商存在难度。飞地经济要获得持续性地发展就要以市场经济为基础，真正实现优势互补。这样在政策支持消失后也能够继续发展，达到互利共赢的目标。而如果合作双方在软环境与硬环境上不能实现有效对接，则会增加合作双方的交易成本。存在的差距越大，“飞地经济”合作的难度越高。

三、模式选择

1.集约用地型

集约用地型“飞地经济”模式，作为出现较早的一种模式，可以较为有效地破除传统的土地占用面积较大、产业散乱分布的现象，一定程度上有利于产业集群的形成，继而达到节约土地成本，提高利用效率的目的。

2.资源整合型

资源整合型“飞地经济”模式通常情况下针对的是同质性区域，即拥有相似的区位条件和资源禀赋的区域。在资源要素的整合过程中由一方或是双方共同谋划，对辖区内资源和产业部门有效协调和有机整合。对于资源相似性的情况，减少区域内部之间的盲目竞争，提高资源利用率和经济效益。

3.优势互补型

与其他“飞地经济”模式相比，优势互补型更加注重“扬长避短”，这种模式通常并不局限于飞出地和飞入地经济发展水平的差距，即两地经济水平的差距无论大小，都不应成为两地发生经济联系的阻碍。双方更多关注于自身拥有的比较优势和比较劣势，以及如何与对方建立经济联系，将优势转化为经济效益。由于只要各自的资源禀赋能够形成优劣互补，达到成本最小化，或是利益最大化，便可通过“飞地经济”的发展达到双赢。

4.产业转移型

产业的梯度转移和“飞地经济”理论相结合而形成的产业转移型“飞地经济”成为适用范围最广的一种模式，具有以下特点：飞入地与飞出地之间一般存在一定的梯度，在经济方面或者产业方面，飞出地作为经济相对发达的地区，具有资金、人才、管理等优势;飞入地作为经济发展较落后地区，飞入的产业能够为其带来较高的经济收益，或是新兴产业。产业转移型飞地模式进一步还可划分为：“腾笼换鸟”型和“筑巢引凤”型。

5.旅游飞地型

旅游飞地型模式作为一种特殊的“飞地经济”发展模式，拥有资金、人才、开发经验等优势的飞出地向旅游资源丰富的欠发达的飞入地输出管理模式、建设理念、管理人才等，与飞入地共同开发其旅游资源，从而达到飞入地旅游资源深度开发的效果。而同时，飞出地可以共享其开发成果。

参考文献：

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[3]柴雪晴，曹邦英.飞地经济：文献综述与研究展望[J].商业经济，2020 （01）：145-147.

作者简介：孙鑫予（1995.01- ），女，汉族，籍贯：山东省泰安市，佳木斯大学经济与管理学院，硕士研究生