从国家制度的优势看我国国有企业改革

曾宪奎

摘要：经过4轮的改革，我国国有企业绩效有了显著提升，可以说，我国的国有企业改革模式在社会主义国家中是最成功的。我国国有企业改革的成功，与我国国家制度优势息息相关。与苏联的一系列国有企业改革和南斯拉夫的企业自治改革相比，我国国有企业改革的成功集中体现了我国国家制度的优势，即改革是在社会主义市场经济框架内进行的、是在公有制为主体多种所有制共同发展的环境下推进的、是在清晰的改革主线下以自我不断探索的方式进行的、是在稳妥的方式下推动的。同时，国有企业改革和国家制度优势提升形成了相互强化的格局，这最终也有利于国有企业改革的成功。当前，我国正在进行以混合所有制和国有资产管理体制新改革为内容的第5轮国有企业改革，通过这一系列的改革措施，有望从根本上解决国有企业生产效率低的固有难题，而这对我国未来国家制度优势将产生积极影响，并有可能对未来全球国有企业改革模式产生深远影响。

关键词：国家制度优势;国有企业改革;企业自治;社会主义市场经济体制;混合所有制

党的十九届四中全会提出，“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系”[1]，正是在中国特色社会主义制度和国家治理体系的推动下，我们才能在建国70年的时间里取得举世瞩目的成就。我国的国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，这些优势也体现在我国建设的方方面面，同时各方面的建设，也在无形中加强了我国国家制度优势。其中，最为典型的便是国有企业改革。尽管我国国有企业改革尚未完全完成，但是正是在国有企业不断发展和改革的支撑下，我国的经济建设才创造了令世界震惊的奇迹。可以说，我国国有企业改革取得了世界上其他国家都无法取得的成就。这是因为，纵观全球经济发展史，无论资本主义国家还是社会主义国家，都有规模不一、数量不等的国有企业，但是资本主义国家的国有企业在经济体系中不占优势地位，且在经济出问题、需要对国有企业改革时，往往倾向于采取简单化的私有化措施，因此，资本主义国家国有企业改革对其经济发展的意义较低，不具备可比性。而苏联东欧等国家，均在不同阶段进行了国有企业改革，其中有两种基本模式，一是以南斯拉夫为代表的社会所有制改革，二是以苏联—俄罗斯进行的一系列国有企业改革，这些改革均以失败而告终。我国国有企业之所以能够取得成功，是因为我国独特的国家制度优势，保证了国有企业改革按照预定方向不断发展，实现了国有资本不断保值增值能力，促进竞争力持续提升，进而体现出国有企业作为“壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量”[2]，另一方面，国有企业改革有效促进了社会主义市场经济的完善，促进了我国国家制度优势的提升。本文将在比较研究的基础上，从国家制度优势的角度对我国国有企业改革进行研究。

一、我国国有企业改革的进程回顾

改革开放之前，国有（营）企业一直在我国经济体系中居于主导地位，以工业为例，1978年我国工业总产值4237亿元，而国有及国有控股企业的产值达到3289亿元，占工业总产值的76.6%[3]。但是，在长期的经济计划体制环境下，国有企业产生了机构臃肿、社会负担沉重、职工工作积极性不足等一系列问题，导致企业经营效率低下甚至亏损。因此，国有企业改革一直是我国经济体制改革的核心内容之一。从改革開放至我国经济步入新常态，国有企业改革大致经历了如下4个阶段：

一是放权让利阶段（1978～1984年）。国有企业在这一阶段的改革方向主要体现为“放权让利”。1979年初，国家选取北京、天津、上海等地区的8家企业作为扩大自主经营权即“放权让利”的试点企业。这一改革激发了试点企业的积极性，取得了良好效果，因此政府在1980年迅速将试点企业扩大到6000余家。1983年则实行了明确国家和企业之间利益关系的“利改税”政策。[4]这一时期国有企业的改革，主要是在计划经济体制的框架之内，通过扩大经营自主权、提高利润留成等经营体制的改革，激发国有企业的自主性和发展积极性，而企业所有制关系、隶属关系等均未发生变革。[5]

二是承包制改革阶段（1985～1992年）。在中共中央十二届六中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》中，提出国有企业应实行政企分开，并向市场主体转变。从1987年开始，承包制在工业企业内展开，经过两轮承包制之后，到1992年，98%左右的企业实行了承包制改革。[6]同时，中共十三大报告中肯定了股份制的组织形式，股份制改造在国有企业内开始试点，到1988年，全国3800家股份制企业中，大约有800家是由国有企业改造而来。[7]可以看出，这一阶段内股份制改造在国有企业影响范围较小，改革的主导方向是承包制而非股份制。

三是股份制改造和建立现代企业制度阶段（1993～2002年）。中共十五大报告提出，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度是国有企业的发展方向，并指出“股份制是现代企业的一种资本组织形式”，以及要求国有企业改革还应包括以“抓大放小”为方向的资产重组、技术改造、创新机制、领导体制等等改革内容。这一阶段，国有企业改革多方举措齐头并进。各级政府选取了大约1000家国有企业作为建立现代企业制度的试点单位，形成一批股份有限公司、有限责任公司及国有独资公司，并通过兼并重组组建了一批大型企业集团[8]。同时，还有一批国有企业进行了出售、管理层收购（即MBO）等的股权改革形式，引起了国有资产流失现象，最终导致了2004年关于国企改革的讨论。[9]整体来看，这段时间的国有企业改革，让大量竞争性领域的国有小企业退出了市场，这为非公有制企业在这些领域的发展创造了条件。

四是国有资产管理体制改革阶段（2003～2012年）。中共十六大提出建立“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制，要求“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。国资委也正式于2003年3月成立。国资委的成立解决了国有企业归口管理问题，实现了政府公共管理职能和出资人角色的分离问题，在较短时间内解决了国有企业管理体制混乱的问题。在国资委的管理之下，国有企业迅速向重点行业发展，规模迅速扩张，在相关行业的影响力不断提高[10]。

整体来看，经过这4轮改革，我国国有企业的经营状况发生了根本性变化。首先，国有企业基本从竞争性领域退出，企业数量大幅减少，但是企业整体财务状况和竞争力实现了质的提升。在这里，我们以1998年为基准，对相关指标进行比较。因为1998年前后我国正式启动三年国有企业脱困计划并正式开启建立现代化企业制度的相关改革，从这一时期开始，国有企业数量呈现锐减趋势。从工业领域的情况看，1998年我国国有控股企业数量为64737个，到2018年减少至18670个，但是其它财务指标却呈现快速上升趋势。例如，资产总计由74916.27亿元，提高至439908.8亿元;主营业务收入由33566.11亿元，提高到284730.4亿元;利润总额由525.14亿元，提高到18583.1亿元;平均用工人数由3747.78万人，下降至1418.1万人。[11]其次，国有企业的规模和竞争力大幅提升，其中最为突出的便是国资委直属的中央企业。据统计，2000年我国进入《财富》500强的企业只有9家，其中排名最高的中石化为58名[12]。而到2018年，我国进入《财富》500强的企业达到120家，其中中央企业达到48家，排名最高的国家电网公司排名第2，而中石化和中石油分列第3和第4名。[13]尽管《财富》500强的排名主要侧重于企业规模指标，但是也能在一定程度上反映竞争力情况，特别是纵向比较看，我国国有企业进入其中的数量不断增多，整体排名不断上升，足以反映我国国有企业竞争力的提升。

二、历史上社会主义国家两种典型国有企业改革模式分析

历史上，在社会主义国家出现的国有企业改革主要包括两种模式，一是苏联—俄罗斯的一系列国有企业改革;二是南斯拉夫在上世纪50年代开始逐步探索的企业自治模式。这两种模式均以失败而告终。

（一）苏联—俄罗斯的国有企业改革

整体来看，苏联—俄罗斯的国有企业改革，其实是由按照时间顺序进行的一系列改革，并不存在一个单一的模式。在苏联时代，国有企业相关改革均是按照放权的思路推进的，其措施的主要着眼点是不断降低计划体制对企业的束缚;在俄罗斯成立后，国有企业改革则突出地体现为激进的“休克疗法”，即采取简单的极端私有化措施，最终彻底破坏了苏联建立的国有企业体系。

苏联的国有企业改革最早出现在上世纪60年代，勃列日涅夫上台后推行的经济体制改革试验便包含了国有企业的改革。具体来说，改革内容主要包括：一是通过减少对企业经营的干涉、拨给企业发展所必须的各项基金、在法律层面确保企业扩大权力等手段，增加企业经营的独立性和主动性;二是通过价格、利润、奖金等手段，激发企业员工工作积极性;三是大力组建联合企业，包括生产联合公司和科研—生产联合企业，以便通过规模优势促进专业化分工和协作，增加企业技术创新和生产的效率。尽管这一次改革也取得了一定效果，但是整体来看，勃列日涅夫的改革并没有从根本上消除传统的弊端，因此改革整体成效十分有限。同时，在新政策推行中又产生了新的问题，如增加了自主权的企业并没有将精力集中于生产经营，而是花很大精力和上级部门在计划指标上博弈，以便获得更多奖金;联合企业组建方面也存在突出的“拉郎配”现象，并没有发挥出改革的真正潜力。[14]之后，尽管安德罗波夫上台后，也对国有企业改革提出了一些措施，如扩大企业（包括联合公司）的经营自主权，但是并没有得到很好的实施。[15]

戈尔巴乔夫上台后，开始实施激进式改革。1987年6月，苏共通过的《根本改变改革经济管理的基本原则》对企业改革提出了一系列方案，主要包括：转变对企业的领导方法，即由行政式领导向经济管理式领导转变;扩大企业自主权，使计划工作向生产资料批发贸易工作转变;积极发展自治组织，向民主管理体制转变。[16]同年6月30日通过的《企业法》，对此有更详细规定，其中最突出的两条，一是企业逐步过渡到实行经济核算制和自筹资金，二是强化企业自治，规定成立劳动集体委员会作为企业决策决定者、企业所有领导人均通过选举产生等。[17]整体来看，戈尔巴乔夫的经济改革比之前的改革力度更大，但是却因为一系列主客观因素而失败。在客观方面，内部领导层认识不统一、存在既得利益者阻力等因素对改革产生阻碍;主观方面包括战略设计、改革内容体系安排、改革贯彻执行的技巧等方面都存在一系列问题。[18]戈尔巴乔夫改革的失败为苏东剧变埋下伏笔。

在苏联剧变后，继承了苏联大部分资源和国土的俄罗斯，逐步转变为资本主义体制。作为苏联最重要遗产的国有企业，对资本主义化的俄罗斯而言，便是一个巨大包袱。受到西方自由主义思潮影响的俄罗斯改革者，在1992年開启的“休克疗法”极端改革中，大规模推行私有化。这场改革尽管从1990年就开始酝酿，但是直到1992年才开始真正启动[19]。整个改革进程分为三个阶段，即1992年秋到1994年6月为第一阶段，其特征是无偿私有化，每人发1万卢布的私有化证券用于私有化进程，到1994年6月，大约70%的工业企业（包括2个大中企业）完成股份化改造[20];1994年7月开始到1997年为第二阶段，其特征则是有偿私有化，这一阶段更加注重经济效益;1997年开始，由于多数企业已经完成私有化，大规模私有化阶段停止，进入个案私有化阶段。[21]事实上，这场改革并没有取得提升企业效率、通过改革促进经济发展的预期成效，反而演变为少数人大肆侵吞国有资产、短期内便成为巨富的闹剧，完全偏离了改革的初衷。一方面，这一私有化改革的进程便是“大甩卖”的过程，许多职工人数达到上万人的工厂售价只有200到300万美元，最终结果是不仅没有真正改善企业的经营效率，反而造成亏损面和亏损率迅速上升的局面[22]。与之相随，少数人在这场改革中迅速获益，财富数量直线上升，导致贫富差距拉大，据统计，俄罗斯20%最富有阶层所占据的社会财富由1992年的38.3%上升至1997年的46.7%[23]。另一方面，改革的快速推行，扰乱了原有的经济秩序，经济发展迅速陷入混乱，使得改革没有机会发挥出其正面效应。另外，新生的金融资本和工业资本相互渗透的金融工业集团成为经济发展的主导力量[24]，在很短时间内便形成了寡头垄断局面，而大多数领域并没有形成有效竞争结构，这也意味着“休克疗法”试图建立理想状态的市场经济体制的目标彻底破产。

（二）南斯拉夫的国有企业改革：企业自治模式

从上世纪50年代开始，南斯拉夫便逐步放弃了传统意义的公有制，转而探索社会公有制。在该制度下，生产资料归全社会所有，劳动者通过联合劳动获得使用生产资料的权利，从而取得劳动、劳动成果等方面的一系列权利，并承担相应的责任。这种生产资料所有制方式其实便是实现了劳动者和生产资料直接结合，[25]在企业改革的探索方面则体现为企业自治。

与苏联相比，南斯拉夫的国有企业改革自始至终就是围绕着下放权利、提高企业自主权进行的，这就是企业自治模式。企业自治模式是南斯拉夫力图打破国有企业中官僚主义所导致的低效率而建立的社会直接经营管理制度。从改革进程上看，这次改革先后经历了1950年、1965年和1974年三次大规模改革。上世纪50年代改革的主要内容是调整价格体系，下放企业管理权，建立工人参与管理制度;1965年开始的改革则主要是放开国家对价格的直接控制，下放投资权限，80%的投资由企业直接负责;上世纪70年代的改革则放弃了固定资产付息制度，承认企业的自主权。[26]南斯拉夫的企业自治模式具有鲜明的特点，第一，与苏联等国家的国有企业隶属于政府不同，南斯拉夫的企业在实质上独立于政府，其企业管理人员只对企业自身负责，工人委员会和管理委员会成为主要的权力机关;第二，企业每个劳动者一人一票，不是根据股份的多少的进行投票。[27]

南斯拉夫的企业自治改革，并没有真正取得成功。从企业自治制度改革本身存在的问题看，通过改革，企业拥有相对于苏联和东欧的企业获得了大得多的自主权，但是在责任和义务方面却承担得较少。权力和责任的不对等影响了企业经营，即企业在享受权利时，倾向于将生产资料视为自身所有，而在面对责任和义务时，则将生产资料视为社会所有。这就造成企业的发展缺少有效约束，既不受市场又不受计划控制;在投资方面倾向于盲目投资，在分配方面倾向于优先消费。企业自治模式的内在弊端产生了严重的负面效果，突出体现在企业积累率很低（在上世纪70年代末期只有8%）、企业职工的收入增幅明显偏高（1976-1979年达到13.2%）流动资金比重明显偏高，最终导致企业债台高筑，并在宏观上引发了高企的通货膨胀。[28]另外，在该制度下，企业在投资结构上明显偏于投资少、见效快、效益高的加工工业项目，而对基础工业项目兴趣不足，导致这个工业发展出现结构失衡。[29]总之，企业自治所依托的所有制形式即社会所有制，明显超出了经济发展所处的阶段，同时这一改革的目标具有相当程度的理想化色彩，不能真正解决当时计划经济体制下国有企业发展的问题。

三、我国国有企业改革成功与国家制度优势的关系

支撑改革的国家制度优势不足，是苏联和南斯拉夫两种国有企业改革模式失败的关键原因。国家制度优势其实是一组制度优势的有机结合，例如，十九届四中全会将我国国家制度优势归结为13个方面。[30]因此，尽管苏联和南斯拉夫和我国一样是社会主义国家，在基本社会制度方面具有相同点，但是在具体制度方面却存在显著不同，因而它们的发展趋势和我国截然不同。这些国家在推动国有企业改革方面，缺乏足够国家制度优势支撑，才导致它们的国有企业改革最终失败。与之相比，我国国有企业改革的成功，则集中体现了我国国家制度优势。同时，我国的国有企业改革，强化了国家制度优势，从而形成二者相互强化的趋势，这最终也有利于国有企业改革的成功。总结起来，主要包括如下几个方面：

（一）我国国有企业改革是在社会主义市场经济框架内进行的

苏联和前南斯拉夫的国有企业改革的大多数环节是在计划经济或者变相计划经济的环境下进行的，整体的经济环境缺乏市场经济因素。苏联的各项经济改革，尽管也注重企业内部放权，但是改革并没有触及计划经济体制，在苏东剧变之前，经济改革在很长时间围绕着产业结构的调整（如对工业内不同类型产业予以鼓励或者限制）、企业组织和规模的改革等进行。南斯拉夫的国有企业改革是在社会所有制改革的基础上推动的，尽管各企业具有很强的自主权，但是这种自治权很大程度上是相对于中央政府而言的，企业实际上在很大程度上依然受到各共和国（即地方政府）的控制，同时企业的自主权并不是完整的权利—责任安排，这就导致企业既和市场经济意义的企业，又和传统计划经济体制的企业存在很大不同，而建立在这种微观机制上的经济制度其实是变相计划经济体制。事实证明，在这种体制环境下，以放权为主要责任的国有企业改革，尽管在短期内和有限范围内能够提高企业的积极性和生产效率，但是很快便会产生各种问题，使得其效果大打折扣，并且随着时间的推移，弊端越发显著，因而改革更容易失败。同时，在资本主义框架内进行的俄罗斯国有企业改革存在简单的私有化倾向，不计改革的成本、风险和代价，最终对经济体系造成灾难性破坏。

与之相比，我国国有企业改革是在社会主义市场机制的框架進行的，其目标始终在于提高国有资本的运营效率，而不是削弱国有资本的力量。社会主义市场经济的好处便在于，一方面由于存在市场经济体制，国有企业的发展环境相对苏联和南斯拉夫，市场竞争更为充分，相应的发展环境更为完善。这就使得国有企业的优势和劣势均较为明显，因而可以根据环境的演变（在我国突出体现在社会主义市场经济体制逐步建立和完善），围绕着企业生产效率提高这个核心目标进行改革。换句话说，这种环境使得国有企业改革的依据更科学、可预期性更强。另一方面，国有企业改革始终是在社会主义框架内进行，即它是在中国共产党的领导下，在保证公有制经济对经济发展的主导作用基础上进行的，因此国有企业改革不能以削弱国有企业为目的，而是要在保证其保值增值基础上，不断提升其内部生产效率和外部竞争力，不断为满足人们日益增长的美好生活需要服务。这就可以有效防止国有企业改革“变味”。尽管从生产效率的角度看，部分国有企业确实低于其它类型的企业，但是国有企业在经济发展中起到了非公有制经济无法承担的职能，在确保我国经济的可持续发展、有效对抗外部环境的冲击等方面起着不可替代的作用，因此国有企业改革不能以弱化国有经济为方向，这样会因小失大。从实践角度看，我国从放权让利到建立现代化企业制度和国有资产管理体制改革，各项改革探索始终围绕着企业效率提升这一关键环节，尽管在改革过程中，国有资本逐渐从竞争性领域退出，但是在关系到国民经济发展的关键领域和重要环节，国有资本始终占据主导力量。虽然在改革时，我们也尝试过管理层收购等方式，但是在发现这一方式会导致国有资产流失、其改革并不能真正提升企业的竞争力而有可能仅仅是“一分了之”的情况下，便果断叫停了相应的改革。在这一点上，我国和苏联及俄罗斯和南斯拉夫具有显著的区别。

（二）我国国有企业改革是在公有制为主体多种所有制共同发展的环境下推进的

南斯拉夫的企业自治模式，实质上便是一种小范围集体所有制和国有制的混合制度。过于单一的所有制形式，造成的主要问题便是，改革过程中缺乏其它所有制形式的配合，如果改革进程出现问题就会对宏观经济稳定增长造成显著负面影响。这种状况便造成国有企业改革面临许多掣肘，无法推行那些短期内需要付出显著代价但是长期内对企业效率提升具有好处的改革举措，同时如果改革在若干年内无法取得预期效果，便很容易半途而廢。苏联进行的几次国有企业最终结果均是不了了之，部分原因便缘于此。

而我国的国有企业改革是在公有制为主体，多种所有制共同发展的国家制度优势下推动的。这样的好处非常显著，一是不同所有制共同发展，有利于在短期内催生经济发展的活力，推动市场内形成充分竞争关系，有效促进经济可持续增长。这会产生有利于国有企业改革的环境：一方面能够增加国有企业改革的外部压力，促使相关各方在改革方面达成共识，增加改革动力。任何改革活动都需要相关各方就改革达成一致，否则就会产生各种扯皮和阻碍，降低改革的正面效果而增加改革成本，在严重时甚至导致改革失败。在各种所有制充分发展的环境下，国有企业的利益相关方便会产生强烈的改革共识，坚定改革的信心。同时，在与其它所有制共同发展过程中，国有企业所存在的一些不足便会显现，例如生产效率不足、管理体制不灵活，这会增加改革的针对性，从而提高改革成功的可能性。另一方面，经济持续发展，增加政府了财政实力，使得经济体系对改革可能引发的各种风险承受力增强，并使得政府能够有更多资源推动改革，从而增加了政府推动改革的信心和改革成功的可能性。二是国有企业在改革过程中产生的各种问题，能够通过其它所有制企业得到一定程度的缓冲，减小国有企业改革对经济可能形成的负面冲击。这是因为多种所有制的共同发展，对国有企业不仅会形成竞争关系，在国有企业发展面临问题时，能够产生取代效应，从而有效弥补国有企业改革遇到问题对经济发展所产生的损失;同时在很大程度上还会形成“做大蛋糕”效应，即推动经济规模的扩大，在经济发展程度不高、供给效率很低的时候，这一效应更为突出。例如，我国在国有企业改革过程中，曾经出现大量国有企业转型或者倒闭、大量国有企业职工下岗的问题，而这些对经济会产生明显冲击的负面问题最终被其它所有制企业所缓解，如大量失业的人口就逐渐为其它所有制企业所吸收，有效减缓了短期大量失业人口对经济发展、社会稳定的影响;而国有企业倒闭所造成的供给数量的减少（主要在竞争性领域）所造成的空缺，也由以民营企业为主的其它所有制企业所填补。另外，多种所有制发展的前提是公有制为主体，这就保证了国有企业改革的进程，不会被其他所有制所取代，不会出现“国有企业改革便是为了取消国有企业”的现象。

（三）我国国有企业改革是在清晰的改革主线下以自我不断探索的方式进行的

国有企业改革是一项涉及内容众多、难以立即取得成效的改革，因此必须要以渐进的方式推进。渐进式改革需要处理好随机应变式的具体改革措施和清晰的改革主线的关系，如果无法坚持清晰的改革主线，则改革不能形成环环相扣的推进效果，使得改革呈现出“东一榔头，西一棒槌”的状况或者陷入某些改革措施细枝末节的制约，而无法进行下去。同时，全球尚没有哪个社会主义国家具有系统性的国有企业改革成功经验，因此相应的改革必须要勇于自我探索。一方面，需要积极吸取其它国家相应改革在某些方面或者具体措施的经验，以便尽量减少自我探索可能产生的各种成本;另一方面，又要立足自身的特殊性，积极探索别人不曾做过或者使用过的各种措施，这就需要大胆创新，不断尝试。而我国的国有企业改革便是在清晰的改革主线下以自我不断探索方式的方式进行的，而能够支撑这一改革方式的制度基础，便是我国的国家制度和治理体系。

比较而言，苏联—俄罗斯的国有企业改革属于压力应激性，国有企业改革尽管在思路上大致统一（即放权），但是整个改革并缺乏前后的连贯性，缺乏一条清晰地改革逻辑主线。同时，政府执行力差，许多措施根本无法得到全面、彻底地实施。这就导致整个改革无法形成每一环节在前一环节基础上逐步推进的局面，难以实现由浅至深、由易到难的持续改革进程，最终通过极端的私有化手段解决。另外，与南斯拉夫相比，苏联在国有企业改革方面也没有真正的“特色”，在借鉴国外改革过程中，缺乏根据自身现实对相应政策甄别的能力，例如戈尔巴乔夫时代提出的企业自治方式，其实便是由南斯拉夫最先提出并付诸实施的，当时在实施这一政策时，苏联并没有深入研究企业自治在南斯拉夫的经验和教训，以及本国实施这一政策能否取得成功的问题。而南斯拉夫尽管国有企业改革的逻辑始终较为清晰，即其目标便是不断增加企业自治，但是在相应的改革效果不显著的情况下，却过于固守这一方式，不能用于探索其它的改革方式，最终导致改革失败。

而我国企业的成功经验恰恰是很好地结合了改革逻辑清晰与勇于不断尝试探索。一方面，我国的改革始终围绕着生产效率上升这个目标进行。从改革开放伊始，国家领导人便意识到国有企业的主要问题，即体制僵化等因素导致的生产效率低下，无法达到其它所有制企业在相同条件下的效率。围绕着这个主题，国有企业改革便由易到难进行各种尝试，从不动深层次矛盾的承包制，到涉及层次越来越深、难度越来越大的各种尝试，尽管改革的内容变化很大，但是却始终未偏离改革的逻辑主线。另一方面，在缺乏有效的借鉴的情况下，我国国有企业改革不断尝试新的改革方式，探索出了独特的改革模式。我国国有企业改革的环境既和苏联及南斯拉夫等社会主义国家不同，又和英国等也有过国有企业改革的资本主义国家不同，这就决定了我国国有企业改革必须走自己的道路。从改革的实践看，尽管早期的国有企业改革，在部分内容上受国外经验影响，但是在具体改革内容上，均是自我探索，即根据自身的特点制定相应的改革措施，最终取得了良好的成效。

（四）我国国有企业改革采取了稳妥的方式

与其它社会主义国家相比，我国的社会主义市场经济的建立和完善过程，是以逐步推进的方式进行的，而国有企业改革也相应地采取比较稳妥的方式。这体现在两个方面：

一是不追求整齐划一的改革方式，而是注重不同领域的特点，采取了部分领域退出而部分领域加强的方式。苏联及南斯拉夫的国有企业改革，均没有明确分领域进行改革，大多数改革都是整齐划一地涉及所有企业。这种改革方式的缺点在于没有充分针对不同产业的特点，对不同的国有企业采取不同的方式。其实，国有企业涵盖的领域众多，既有具有自然垄断特性的特殊行业，又有適合充分竞争的行业，不同行业对国有企业改革的要求是不同的。一刀切式的改革方式，产生的后果便是对于某些领域改革的力度不足，但是在其它领域便可能过于激进。事实上，我国国有企业在改革过程中，便高度注重不同领域的不同改革方式，即逐渐从竞争性领域退出，而在适合自然垄断的部分行业，如电力电网、自来水等公共服务部门，以及部分属于国民经济命脉的关键部门，如自然资源、能源、通讯等行业，则逐步加强了国有企业的行业影响力。这恰恰是我国国有企业在数量上不断减少的同时，各项财务数据不断改善、企业竞争力不断提升的关键。

二是从改革的进程看，我国的国有企业改革采取了渐进的改革方式，不追求一步到位。国有企业改革涉及因素众多、对宏观经济发展具有较强影响，因此改革的过程必然较为漫长，不可能通过快速的改革措施一步到位。事实上，从各国国有企业改革的经验看，那些追求一步到位的国有企业改革案例，往往是受到西方自由主义经济思想影响，即认为国有企业必然是低效率的，要提高效率只能将其私有化，其改革措施也便是强行私有化，而不管这些改革措施是不是真的在宏观上有利于经济长期发展和社会稳定，也不管这些改革措施是不是会造成部分人侵吞公共财产成为巨富而大多数人的利益因此受损。俄罗斯在1992年施行的国有企业改革便是其中最为突出的例子。而我国在改革进程中，则注重渐进改革方式，步步为营，一方面在每一阶段改革都取得了较好的效果，另一方面又不断坚持改革，不断提升国有企业的竞争力、生产效率和对国民经济发展的推动力。这是我国国有企业改革取得突出成效的重要原因之一。

（五）我国国有企业改革与国家制度优势之间是相互强化的

其实，国有企业改革和国家制度优势之间的关系存在相互性，即国家制度优势支撑我国国有企业改革取得成功，而国有企业不断改革本身也是增强我国国家制度优势的一个重要途径。从苏联和南斯拉夫国有企业改革的经验教训看，最重要的问题便是这两个国家没有形成国有企业改革和国家制度优势之间相互强化的良性循环机制，最终导致改革以失败告终。

而纵观我国国有企业改革的进程，它始终和国家制度优势的提升结合在一起。一方面，正如前文刚刚叙述的，我国国有企业改革的成功，高度依赖于系统化的国家制度优势，这是确保改革成功的关键性因素。另一方面，持续的国有企业改革，逐渐增强了国有企业的保值增值能力、国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力等，为做强做优做大国有资本奠定了基础。同时，国有企业持续改革，为社会主义市场经济体制的建立和完善打好了良好的基础。因为后者体现了政府和市场关系的动态演变过程，而国有企业改革的整体趋势契合这一进程。总之，国有企业改革有力地促进了我国国家制度优势的提升，特别是体现在“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力”这一显著优势方面更为突出。另外，国有企业持续改革对“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势”、“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会始终充满生机活力的显著优势”等几个国家制度优势也紧密相关。[31]

四、我国新一轮国有企业改革的展望

新一轮的国有企业改革便要实现这个目标。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善社会主义基本经济制度，探索公有制多种实现形式，发展混合所有制经济，“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”。可以说，这也体现了对我国新一轮国有企业改革的要求。

其实，自2013年11月党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出发展混合所有制经济以及促进国有企业管理体制由管企业向管资产改变，我国开始了以混合所有制和管理体制改革为主要特征的新一轮改革。而随着2015年8月24日中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年11月4日国务院公布的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》以及2018年7月30日国务院颁布的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》三份文件出台，我国新一轮国有企业改革的轮廓逐渐清晰，内容逐步充实完善。

这一轮国有企业改革的改革思路与之前的4轮改革具有较大不同。一方面，强调混合所有制改革，即通过现有国有企业吸收其它所有制经济的股份，或者国有资本注入其它所有制形式的企业，形成混合所有制企业，以便通过这种方式达到促进国有资本保值增值、扩大国有资本控制力、吸收不同所有制优点以提升国有资本竞争力的目标。整体来看，混合所有制改革的形式较为灵活，根据国有企业的不同类型，即商业类（又分为竞争性商业类企业和特殊商业类企业）和公益类两种企业，制定不同的改革的方式，其中竞争性商业类国有企业的混合所有制改革最为灵活。另一方面，国有资产管理体制发生重大变革，即在国有资产的监管部门和国有资本的实际运营企业之间设立了国有资本投资和运营公司，通过这一中间层的巧妙设计，实现了加强政府对国有资本监管和促进政企分开、保证国有资本独立运营的“一箭双雕”式目标。一直以来，国有企业改革高度强调政企分开，但是在实践中，难以真正理顺政企分开和政府监管两个问题的关系，政企较难实质性分开。然而，新一轮国有企业改革设置了国有资产投资和运营公司，对上它们直接和国有资产监管部门和政府部门对接，接受这些部门的监管、考核事项;对下即出资的公司，则以股东的方式、沿用企业一般治理结构对企业进行管理。从职能上看，国有资产投资和运营公司承担着国有企业保值增值的职责，但是却不直接从事实体经营，只是从事资产的运作。因此，国有资产投资和运营公司实际上作为政府监管部门或者政府部门与实体企业之间的中介，既保证了政府对国有资产的有效监管，又有效地推动了政企分开，使得政府部门无法直接和从事实体经营企业发生关系。

可以看出，“混合所有制+国有资产投资和运营公司”的模式，在很大程度上解决了一直萦绕在国有企业身上的生产效率不高的问题，通过这一方式，国有股份投资（包括控股、参股）的企业，在本质上等同于一般的股份制企业，其生产效率完全可以等同于其它所有制企业。事实上，如何提高国有企业的生产效率，使其能够达到市场化条件下一般企业的效率水平，一直是全球国有企业改革的难题，而解决这个问题西方资本主义国家除了私有化外没有其它办法，而社会主义国家的几次探索，也均未取得实质性效果。而我国在之前的4轮改革进程中，尽管取得了国有企业财务数据明显好转、保值增值能力大幅提升、竞争力明显提高、产业影响力稳步提高的效果，但是整体来看，这些成就的取得，高度依赖于国有企业的垄断性。而垄断性造成的最突出问题便是国有企业所生产的产品或者提供的服务，具有价格高、性能低的特点，其中最为典型的便是我国的通讯服务业。作为互联网产业发展基础的网络服务，在很长时间里存在着网速低、收费高的问题，2014年相关的报告表明，我国第三季度平均网速为3.4Mbps，没有达到全球平均水平（4.5Mbps），不仅远远低于多数发达国家，甚至也低于马来西亚这样的发展中国家。这一状况甚至引起李克强总理的重视，在2015年5月13日的国务院常务会议上曾经专门提到过此问题。尽管最近几年，这一问题有所缓解，但是在依然存在垄断、企业治理结构不合理的情况下，很难真正完全解决这个问题。国有企业生产的低效率，不仅直接降低了消费者剩余，影响了人们生活质量的提高，而且导致相关产业的国际竞争力低下，影响了整个供给体系质量的提升。

而新一轮的国有企业改革措施，从根本上解决了制约国有企业生产效率的体制性因素，真正做到了政企分开，兼顾到了国有资本监管和发挥企业自身积极性两个问题，有望真正解决国有企业生产效率不高这一根本性问题。而这必然有力地推动我国未来国有资本的影响力的提高、产业竞争力的全面提升，对全面发挥国有企业对经济发展的积极作用进而推动我国新时代社会主义经济建设具有显著作用。从国家制度优势看，这一轮国有企业改革如果能够达到预期效果，将进一步增强我国国家制度优势。例如，通过改革可以提高国有企业运营效率，促进构建公有制的多种实现形式和推进国有经济布局优化和结构调整，从而有利于坚持和完善社会主义基本经济制度;有利于厘清政府和市场的关系，有力支撑职责明确、依法行政的政府治理体系的构建。[32]另外，这也将形成社会主义国家国有企业改革的新模式，有可能对其它国家特别是社会主义国家的改革产生深远的影响。

当然，我国新一轮的国有企业改革要取得预期效果，在很大程度上要依赖于新的国家制度优势的支撑，即需要推进国家治理体系和治理能力现代化。例如，混合所有制改革的具体改革形式是多样化的，不同行业、不同规模的国有企业适宜的改革方式不一，这就要求相关的配套制度和政策要适宜;混合所有制改革要求更加强化国有企业的企业属性，这就要求在政府的职能要转变，在坚持和强化相关部门对国有资本必要监管的基础上，要更多地转变为其企业发展提供更全面的服务，而减少对企业具体经营事務的直接干预;混合所有制改革要求处理好国有股份和非国有股份的关系，这方面也需要相应的配套制度逐步完善。

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责任编辑：步 岩