城乡统筹视域下相对贫困治理研究

王 卓 杨 帆

一、引言

贫困问题一直是困扰人类发展进程的顽疾。与发达国家和地区一样，在绝对贫困得到整体消除后，我国必将进一步聚焦相对贫困治理〔1-2〕。党的十九届四中全会要求建立解决相对贫困长效机制，进一步明确了我国相对贫困治理的未来方向，长效机制的构建则正是其战略思路的重要体现。

在实践工作步入节点、顶层设计方向明确的基础上，学界针对我国2020年后的相对贫困治理已展开一系列探索性研究。大致包括三个方面：第一，相对贫困的概念辨析和特征分析。国内外学术界对相对贫困的研究由来已久，相对贫困是将贫困赋予社会性的一种界定方式，与绝对贫困仅仅关注个体或家庭基本生存必需品的缺乏与否不同，相对贫困更多从整个社会的平均水平出发，比较个人或家庭是否在政治、经济、文化和社会活动等方面达到了一个社会的中等水平〔3〕，其本质是一种相对剥夺〔4〕。相对贫困的特征主要有：一是相对性，是一种比较之下的劣势状态〔5〕；二是多维性，个体需求和社会生活的多样性，要求对相对贫困的考察必须挣脱单一维度的束缚，从多维度综合评判〔6〕；三是动态性，相对贫困的临界标准应该随着社会整体生活水平的提高而相应地提高〔7〕；四是长期性，不管经济社会发展达到何种繁荣程度，只要社会还存在着较为明显的地区、群体和个体发展不平衡和收入分配差距，相对贫困问题就会存在〔8〕；五是融合客观性与主观性，相对贫困不仅指在与他人的比较中所处的客观剥夺状态，而且包括由此产生的主观剥夺感〔9〕。

第二，相对贫困的标准划分。学者们或借鉴国际经验，或立足我国国情，提出了各种不同的相对贫困划分标准。例如，程蹊等(2019)借鉴世界银行等研究成果提出，按人均可支配收入中位数的40%划定相对贫困线〔10〕；孙久文等(2019)基于基尼系数区域化的设想提出相对贫困线设定应采取两区域、两阶段方法，两区域是指非沿海地区和沿海地区，两阶段是指相对贫困识别按照从绝对贫困线相对化到以居民可支配收入为标准渐进推进〔11〕；王小林等(2020)则提出了由经济条件、社会发展和生态环境组成的多维相对贫困标准〔12〕。

第三，相对贫困治理路径选择。学者们从不同的视角对相对贫困治理进行了路径设计。包括建立制度性的治理体系，实施正式制度和非正式制度双轮驱动〔13〕；发挥市场机制的作用，激发贫困者的内生动力〔14〕；强调社会力量参与〔15〕；从“扶贫”向“防贫”转变等〔16〕。综上所述，现有相对贫困治理研究主要从相对贫困的概念、特征、标准以及治理路径选择等方面展开了较为深入的探讨。然而，一个不容忽视的问题是，非均质的城乡二元结构诱致扶贫的二元体制，虽有其特定历史发展阶段的合理性，但却导致了扶贫资源配置效率损失等问题，也不符合相对贫困治理理论概念属性，同时有违城乡融合发展的客观趋势。为此，有必要在农村绝对贫困整体消除后，构建新的统筹城乡的帮扶体制，弥补当前城乡分割扶贫体制的缺陷，以应对相对贫困治理面临的新挑战。本文首先厘清城乡统筹相对贫困治理的内在逻辑，回答为什么要城乡统筹治理相对贫困；然后锚定城乡统筹相对贫困治理的驱动机制，预设其实现路径、步骤和内容，回答如何推进城乡统筹治理相对贫困。以期为我国相对贫困治理提供一定的理论启示、政策借鉴和实践参考。

二、城乡分割扶贫面临的困境与挑战

1.城乡分割扶贫易造成贫困对象识别漏出

精准扶贫就是要瞄准全部贫困群体，既包括农村和城镇的贫困群体，也包括城乡一体化中的流动贫困人口。随着我国工业化、城镇化的不断发展，农村居民赴城镇打工成为常态。但一个客观事实是，我国目前的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，这意味着存在一部分常住城镇人口因户籍在农村而难以享受城市教育、医疗等基本公共服务，主要包括农民工、流动儿童、流动老人等。受到能力错位、资本不足、制度掣肘、社会排斥等因素的综合影响〔17-18〕，加上城市就业、居住、医疗、教育、社会交往等成本更高，农民工等流动人口较城市市民更易陷入相对贫困，并表现在多个维度上。但是，受户籍制度和城乡分割扶贫体制的限制，他们很难从原籍地农村扶贫开发中直接受益，也不能享受城市最低生活保障，事实上处于了城乡分割扶贫体制的“真空地带”〔19〕。因此，要规避城乡分割扶贫因贫困乡城转移而产生的盯住目标偏误，必须打破现存的城乡二元扶贫体制，实行城乡统筹治理，把所有相对贫困者全部纳入识别帮扶治理范畴。

2.城乡分割扶贫易导致扶贫资源配置效率损失

自由流动是资源优化配置的必要条件。城乡扶贫资源优化配置的前提是扶贫资源能够在城乡之间统筹调配。目前，城乡分割的扶贫体制阻碍了这种统筹调配，无疑加大了扶贫资源配置效率损失的可能性，这不仅造成公共扶贫资源使用上的浪费，而且延缓了我国贫困治理体系和治理能力现代化进程。在扶贫工作实践中，扶贫资源错配是影响扶贫成效的重要因素，资源错配既有贫困识别不精准的原因，更是由扶贫资源不能在城乡之间统筹配置所造成的积弊。另一个与扶贫资源配置有关的问题是扶贫资源供需不对等，一些区域和领域出现供大于求，一些区域和领域则出现供小于求，同样存在城乡分割扶贫不能统筹调配全社会扶贫资源弊端的问题。由此可见，无论是理论推演还是实践均表明，城乡分割扶贫不利于扶贫资源的统筹调配，容易造成资源浪费、效率损失。

3.城乡分割扶贫阻碍城乡融合发展步伐

为进一步缩小城乡发展差距，党的十九大提出城乡融合发展，为城乡统筹治理相对贫困提供了契机。一方面，城乡融合发展为城乡之间的土地、劳动力、资本、信息和企业家精神等生产要素自由流动提供了制度和政策保障，为城乡居民增收注入了新动能，提供了政策红利。另一方面，城乡统筹扶贫又能在扶贫领域推动城乡融合发展步伐，进而推动城乡全面深度融合发展。城乡统筹治理相对贫困在治理主体、治理资源、治理对象上实现城乡一体，这不仅消除了城乡居民不平等的国民地位，而且推动了扶贫主体城乡整合、扶贫资源统筹调配、扶贫对象统一识别，这也是城乡融合发展在贫困治理领域的集中体现。而扶贫体制分割化、扶贫政策“碎片化”显然已不符合城乡融合发展的要求。在教育、医疗、养老、基础设施建设、基本公共服务供给等领域城乡融合发展的大背景下，相对贫困治理工作也必然需要适应这一发展趋势，加大扶贫制度、机构、政策、资源的城乡统筹发展力度。

三、城乡统筹相对贫困治理的内在逻辑

1.城乡统筹相对贫困治理是我国进入新发展阶段后的客观要求

首先，人类社会历史发展的客观规律要求我国整体消除绝对贫困后推进城乡统筹相对贫困治理。从历史呈现的客观规律看，人类社会发展历史进入阶级社会后整体发展趋势大体遵循了由不平等到平等的演变过程。从历史的演进方向看，从奴隶社会迄今，纵有波澜，但人类社会的平等程度总体上在逐渐上升。根据马克思的科学社会主义理论，共产主义社会是一个物质极大充足、精神极端富有、人人全面发展的平等社会，是人类社会形态的最高级阶段。由此，在绝对贫困得到整体消除之后和共产主义社会尚未到来之前，人类社会均须面对不平等以及由此带来的相对贫困挑战。

其次，我国的国情演进历史节点和发展阶段要求推进城乡统筹相对贫困治理。总体而言，新中国成立后，根据国情和现实需要，我国发展经历了先城市、后农村的两个阶段。党的十八大以来，国家以千钧之力开展农村脱贫攻坚工作，推动农村实现跨越式发展。目前，决战脱贫攻坚取得全面胜利，绝对贫困和区域性整体贫困问题得到了历史性解决。然而，从贫困理论的发展规律和发达国家与地区反贫困实践来看，相对贫困仍将长期存在。这意味着绝对贫困问题得到历史性解决后，相对贫困将成为我国贫困治理的重点。

2.城乡统筹相对贫困治理是扶贫理论和实践发展的客观需要

贫困是人类社会为追求基本平等价值理念而设置的一个建构性概念，贫困概念的演进经历了一个内涵逐步丰富的发展过程。Rowntree(1901)将贫困界定为家庭总收入不足以购买仅仅维持家庭成员身体正常功能所需的最低生活必需品〔20〕，这被称为绝对贫困〔21〕。绝对贫困是针对生存能力而言的，是对一种绝对匮乏、绝对剥夺、绝对不平等的表达，这种匮乏、剥夺和不平等足以让个体失去维持生命的能力〔22〕。随着反贫困工作的深入推进，人们意识到，仅仅消除绝对贫困并不能满足社会成员对反贫困的心理需要，因为不平等导致一部分社会成员未能达到一个社会公认的或平均的生活水平，处于一种相对劣势的状态，造成了一种相对匮乏、相对剥夺和相对不平等。这种贫困被界定为相对贫困〔23〕。

从价值理性看，相对贫困违背了基本平等理念；从工具理性看，相对贫困是社会不稳定的引致因子。当前，众多发展中国家仍处于主要解决绝对贫困问题的历史发展阶段，而欧美等发达国家已经从主要解决绝对贫困问题过渡到主要解决相对贫困问题的历史发展阶段，但资本主义的本质属性让这一过程举步维艰。随着决战脱贫攻坚取得全面胜利，我国进入了治理相对贫困的历史发展阶段。这是由我国贫困治理发展、社会发展和国情发展规律和客观现实决定的。

3.城乡统筹相对贫困治理是拉动经济社会发展的内在引擎

国际形势风云变幻，孤立主义、狭隘民族主义、贸易保护主义以及逆全球化势力抬头明显，加上受新冠肺炎疫情影响国际贸易不畅，我国经济运行面临诸多不确定性。在外销受阻的情况下，亟需挖潜内涵、拉动内需，培育新的消费和投资增长点，确保经济平稳健康发展。根据边际效用递减规律，相对贫困者的大众消费效用一般大于富裕人口。因此，收入增长对低收入者更有动力进行消费。由此，城乡统筹治理相对贫困帮助相对贫困群体提高可行能力和增加收入，有利于激励他们投入到对更好生活、发展和享受的消费行为中，拉动社会消费和投资增长，实现社会消费转型、投资转型和经济转型，推动经济社会全面发展。

四、城乡统筹相对贫困治理的驱动机制

1.党的领导是城乡统筹相对贫困治理的政治驱动力

中国共产党来自人民，是中国特色社会主义事业的领导核心，始终坚持以人民为中心的发展理念，其最高理想和最终目标是实现共产主义。党的十九大报告对我国社会当前主要矛盾的深刻揭示，是中国共产党对中国社会发展现实的深刻把握，也是中国共产党带领人民吹响消除发展不平衡不充分矛盾、实现共同富裕的冲锋号。共同富裕意味着城乡整体全面富裕，城乡社会人的全面发展，不平衡不充分发展则是与城乡整体全面富裕背道而驰的。因此，城乡整体消除相对贫困是实现共同富裕的必然要求、必然选择和必经之路。由此，城乡统筹相对贫困治理理应成为中国共产党带领中国人民为实现共同富裕砥砺前行的集体意志，这是我国应对相对贫困治理最强大的政治驱动力。

2.社会主义是城乡统筹相对贫困治理的制度驱动力

我国实行的是中国特色社会主义制度，这一制度在消除贫困中具有优越性。一是人民代表大会制度决定了我国的战略举措能够充分体现广大人民群众的意志。人民代表大会制度通过各级人大代表收集民意、集中讨论、民主决议，能够把人民的心声落地落实。随着绝对贫困整体消除，相对贫困治理的民意已经抵达决策层。二是中国特色社会主义市场经济坚持发挥有效市场和有为政府的优势与作用，既能鼓励效率又能保证公平，为城乡统筹相对贫困治理提供了经济基础。三是中国特色社会主义制度具备强大的战略规划能力。

马克思主义认为，社会存在和社会意识相互作用，人类应在客观认识规律的基础上，主动谋划，积极改造客观世界〔24〕。党的十九届四中全会提出建立解决相对贫困的长效机制，就是在客观认识贫困和反贫困演进规律基础上进行的重大战略，是中国特色社会主义制度具备强大战略规划能力的又一体现。长效机制构建的本质含义正是从制度层面谋划解决相对贫困的治本之策，其题中之义就包括了在整体性治理思路下的城乡统筹。四是中国特色社会主义制度能够集中力量办大事。这是在我国现代化建设实践中反复得到印证的，而精准扶贫、乡村振兴、城乡统筹相对贫困治理等正是这一制度优势的不断彰显。

3.共享发展是城乡统筹相对贫困治理的民意驱动力

中华文明历来崇尚平等。平等意味着共创财富、共担风险、共享发展，平等拥有发展的权利。然而，由于财富分配体系不健全，导致社会收入差距扩大，弱势群体处境堪忧，相对贫困问题日益凸显，严重阻碍了我国经济社会持续、健康、稳定发展。清华大学中国平衡发展指数显示，2017年我国基尼系数为0.467(1)基尼系数是衡量社会公平的重要指标，国际上通常将0.4作为该系数的警戒线。，处于警戒线之上；城乡居民收入的绝对差值在增大〔25〕。为此，党的十九大对我国社会主要矛盾进行了重新表述，这是对人民群众重大关切的有力回应，而相对贫困治理则是对这种关切的积极实践。

4.激励相容是城乡统筹相对贫困治理的实践驱动力

城乡统筹相对贫困治理是一场涉及财富再分配的社会整体性改革行动，只有设计出一套激励相容的制度，才能实现关涉该领域的实践行动具体推进。激励相容是机制设计理论的一项重要原则，它是指己方在实现自身利益最大化的同时，也确保他方利益最大化〔26〕。在城乡统筹治理相对贫困的过程中，需要处理好几方面的关系，从而确保激励相容原则得到具体落实。一是城市与农村的关系。就目前城乡发展水平看，表面上，城乡统筹治理相对贫困是把城市资源向农村倾斜，属于此消彼长的零和博弈。但实际上，一方面，城市反哺农村是对历史上“农业支持工业”的回馈；另一方面，农村相对贫困缓解带来的资源增长、消费拉动，将为城市进一步发展提供原材料基地和消费市场，这是一个互利共赢的博弈。二是政府与市场的关系。市场的首要动机是逐利。因此，把公益项目完全放手市场可能会遭受极大的系统性风险。由此，反贫困必须由政府主导。当然，在相对贫困治理的具体实践上，市场是有效的，比如在产业选择、资源配置等方面。因此，城乡统筹相对贫困治理应坚持政府主导、市场运作的基本原则，让政府和市场优势互补。三是财政资金与非财政资金的关系。众所周知，国家的财政收入是有限的，财政资金的分配涉及国家的各项事业发展，反贫困只是其中之一。尤其在我国经济社会转型升级之际，财政压力不容小觑。而反贫困不仅是政府的责任，也是社会的义务。财政资金在其中应该而且也只应该发挥杠杆作用，更重要的资金来源应是在财政资金撬动之下的社会资金。社会资金参与治理相对贫困，不仅能够缓解财政资金的压力，而且可以激发自身的活力，实现政府与社会道义责任共担、收益回报共赢。四是相对贫困者和非贫困者的关系。在相对贫困治理过程中，富有者的财富通过税收转移支付等财富再分配方式向相对贫困者转移，一方面实现了能者对社会承担的道义责任，另一方面在更趋平衡的社会结构中，社会更加和谐，对富有者同样是一种保护。

五、城乡统筹相对贫困治理的阶段重点与实现路径

相对贫困治理不可能一蹴而就，是一个漫长的过程。在我国目前城乡反贫困分而治之的背景下，城乡统筹相对贫困治理需要分阶段、有步骤地推进。具体而言，我国城乡统筹相对贫困治理大致需要分三个阶段。第一阶段，将相对贫困人口全部纳入治理范畴，实现全覆盖，系统性治理相对贫困；第二阶段，按照相同的标准识别相对贫困对象，人人平等，标准化治理相对贫困；第三阶段，构建完善的社会保障体系，法制化治理相对贫困。

1.第一阶段：贫困人口全覆盖，系统性治理相对贫困

新中国成立以来，我国反贫困工作大致经历了两个阶段。第一个阶段是首先满足城市发展的阶段，第二个阶段是主要解决农村绝对贫困的阶段。前一个阶段农村贫困人口被相对忽视了；后一个阶段城市贫困人口(包括从农村流动到城市的农民工)被相对忽视了。这是与国家当时所处发展阶段的国力和国情紧密相关的相对忽视与牺牲，是为了整个国家的向好发展而必须做出的艰难抉择。2020年后，绝对贫困被整体消除，城乡统筹治理相对贫困将被提上议事日程，从而实现城乡贫困人口全覆盖。尤其随着乡村振兴战略的大力实施，城乡间的劳动力、资本、信息等生产要素流动将更加频繁。在此情势下，反贫困工作也应坚持城乡统筹，把农村、城市和在城乡之间往返流动的相对贫困者全部纳入治理范畴。这一阶段大致需要持续到2035年，即基本实现社会主义现代化之时。这一阶段的重点工作应包括组建统筹城乡的政府扶贫机构，搭建统筹城乡、覆盖全民的贫困识别数据系统，为“应帮尽帮、应扶尽扶”所有相对贫困人口提供支撑，展开贫困识别、登记工作，并提供针对性、差异性的帮扶措施。

2.第二阶段：识别帮扶同尺度，标准化治理相对贫困

第一阶段的贫困人口全覆盖系统性治理相对贫困，并不意味着识别帮扶的尺度相同，这主要是考虑到国家财政能力的制约。随着我国进一步扩大改革开放，实现经济社会转型升级，到2035年基本实现社会主义现代化之时，国力将进一步增强，国家财政将更有能力在促进社会公平正义上发挥作用。此时，我国城乡统筹相对贫困治理将进入第二阶段，即使用相同的城乡贫困识别标准识别相对贫困人口，使用相同的帮扶标准帮助相对贫困人口缓解摆脱相对贫困。因此，这一阶段的主要工作是研究制定相对贫困识别标准。这一标准应在充分考虑不同地域在生产、收入、消费等方面的差异性后，按照可比性、科学性、系统性、代表性、操作性的基本原则制定，将物质贫困、能力贫困、精神贫困、生态贫困等相结合，从收入、可行能力、精神动力、发展环境等维度设计相对贫困识别指标体系，并在比较权衡各类指标权重计算方法优劣的基础上，确定各指标的相对贫困临界判断标准，综合判别个体是否处于相对贫困状态，并通过扶智、增能、赋权和完善发展环境，以内外结合的方式实现贫困者通过主观能动性摆脱贫困。

3.第三阶段：健全社会保障体系，法制化治理相对贫困

从长远看，应对相对贫困的本质方法是健全社会保障体系，编织一张绵密的社会防护网络，预防每一位社会成员因天灾人祸等意外而陷入相对贫困。一是健全社会保障普及立法。明确基本社会保障对全体公民全覆盖，确保每位社会成员面临的基本风险都能得到保障，二是优化社会保障结构体系。在厘清基本保障与补充性保障的功能定位基础上，逐步提高基本社会保障水平，充分发挥其社会防护网的作用；统筹完善各类社会保障项目，明确各级部门的职能分工，增强整个社会保障体系运行效率。三是完善社会保障管理体制机制。进一步明确中央与地方政府社会保障职责，建立完善社会保障部门与医院等各相关部门合作机制，消除部门之间的制度壁垒。四是提高社会保障服务能力。从职业发展的全过程出发培育社会保障人才队伍，建立客观公正的社会保障服务质量评价体系，引入第三方评估机构展开独立测评等〔27〕。

贫困治理嵌套在我国现代化建设事业中，它既要有力地推动我国各项现代化建设事业向前发展，也必须与现代化事业整体发展步伐保持基本一致。有关该领域的研究还有许多可供深化拓展的地方。例如，在贫困人口全覆盖系统性治理相对贫困阶段，如何处理人口流动越来越频繁的现实问题?流动人口的相对贫困识别归口原则如何确定？以上问题有待进一步厘清。在识别帮扶同尺度标准化治理相对贫困阶段，相对贫困标准的设定如何关照各地区的差异，帮扶措施如何在体现公平性的基础上做到因地因人制宜？以上问题也有待进一步阐释。在健全社会保障体系法制化治理相对贫困阶段，基本保障和补充性保障的比例如何确定，政府和个体在其中承担的责任如何划分?以上问题同样值得进一步分析。总之，统筹城乡相对贫困治理的相关研究值得深度挖掘，最终目的是在实践和理论的相互促进下为我国消除贫困、实现共同富裕贡献力量。