山区县域经济绿色转型发展研究——四川省天全县例证

杨新元 郭晓鸣 吕火明 张 霞 虞 洪

一、引言

郡县治、天下安。县域是连接宏观与微观、工业与农业、城市与乡村的节点，是实施乡村振兴战略的主战场。在生态环境约束日益趋紧和高质量发展要求不断提高的背景下，县域经济发展既面临着严峻的转型升级压力，同时也迎来了发展方式根本性转变的历史机遇。因此，亟待瞄准关键环节和紧迫需求，采取有突破性和针对性的政策措施，探索出一条具有自身特色的县域经济转型发展之路。天全县作为山区县的典型代表，在面临严峻挑战和多重约束背景下，主动探索绿色转型的创新性实践，实现了产业绿色转型和县域经济可持续发展。本文系统总结天全县县域经济转型发展的成功经验，以期为其他地区尤其是山区县提供有益借鉴。

二、天全县县域经济绿色转型发展面临的挑战与制约

虽然绿色转型是县域经济高质量发展的重要方向，但转型往往不会一帆风顺。作为山区县的天全县不仅面临着所有山区县在绿色转型发展过程中的共同挑战，由于地理位置和生态功能的独特性，在绿色转型发展过程中还面临着一些特殊制约，增加了经济转型的难度。

1.共同性挑战

(1)生态透支与产业同质矛盾胶着。一方面，山区县长期粗放式发展导致生态透支积重难返。山区县为了快速壮大经济，往往会选择发展门槛较低、比较优势明显的矿产开发等产业，但由于缺乏合理规划，过度的资源开发造成土地污染、大气雾霾、水体污染等生态环境问题，给生态承载力带来巨大压力。另一方面，大多数山区县依托自然资源丰富的比较优势基本将此作为主导产业，虽在短期内能够迅速见到效益，但却面临着产业同质、结构单一且聚集度不高的问题，产能过剩与恶性竞争并存。

(2)禀赋优良与要素稀缺矛盾尖锐。通常来说，山区县往往拥有较为富集的矿产、水、动植物及景观等资源，但由于地理阻隔、交通不便，容易导致资金、人才、技术、管理等关键发展要素聚集能力弱，难以将资源禀赋有效转化为推动发展的生产要素。此外，由于在区域发展中优势殆尽，山区县不仅聚集发展要素的能力十分有限，而且自身拥有的要素还面临着无可逆转的外流趋势。因此，山区县经济社会发展过程中，往往出现的结果就是绝大多数山区县对资源只能进行粗放式或者破坏式开发，产业低端且延伸产业链难度大，容易陷入“富饶的贫困”境地〔1〕，并在一定程度上形成“路径依赖”。

(3)资源分散化与产业规模化难以协调。一般而言，规模经济往往需要通过集中发展、规模扩张来提高要素聚集度，从而引起经济效益的增加。本质上来看，规模经济主要以要素的高度聚集带来成本的显著降低从而获得更多盈利空间。规模经济要求要素空间聚集以促进经济增长极的形成，从而形成强大的产业吸附能力，并在区域经济发展中发挥引领作用。然而，山区县由于资源分布散、单体过小，难以进行规模化的集中连片开发，难以有效控制成本。同时，由于山区县城镇建设用地条件较差，产业规模化发展的空间承载力不足，难以获得规模化经济效益，导致山区县普遍面临着成本高、收益低的困境。

(4)基础设施条件差与补短板成本高并存。任何区域经济想要获得长足发展都必须有足够的基础设施给予支撑，山区县尤其需要。现实中，山区县一直由于经济基础薄弱而导致基础设施投入不足形成历史欠账，短期内难以补上短板。同时，山区县由于道路通达性差、地形地貌复杂等，导致基础设施的建造成本较高，想要提升基础设施水平就“难上加难”。此外，山区县还是自然灾害频发的区域，基础设施容易损毁，维护不仅成本高而且难度大。因此，亟需改善基础设施而财力薄弱的山区县反而容易陷入“基础设施差—建造成本高—基础设施差”的恶性循环。

2.特殊性制约

(1)生态保护范围扩大压缩生产生活空间。生产、生活与生态共同构成了国土空间“三生”格局，形成了此消彼长的关系。天全县生态地位重要，本就肩负筑牢长江中上游生态屏障的重任，而且自我国大熊猫国家公园体制试点启动以来，目前有67.7%的县域国土面积被划入(1)资料来源：大熊猫国家公园天全县管护总站正式挂牌，http://www.tqx.gov.cn/gongkai/show/20200703171947-29710-00-000.html。，生态保护范围大幅扩张，对全县生产生活空间产生明显挤压。

(2)重点生态主体功能区补偿力度不足。根据《四川省主体功能区规划》，四川天全等56个县被纳入重点生态功能区，尽管强调要“建立生态环境补偿机制和生态环境保护奖惩机制，加大对重点生态功能区的支持力度”，但是实际获得的生态补偿与其地位和需求不相称。流域生态补偿资金每年仅3000万元(2)资料来源：系课题组现场调研收集。，与其重要的生态地位极不相符，这也在很大程度上限制了天全县的发展。

(3)经济体量小与政策支持弱相互叠加。长期以来，我国无论是国家层面还是省级层面的产业政策，都有着强烈的“规模导向”偏好，偏重于支持大型企业发展，热衷于产业的规模化发展，而针对山区县“小规模、特色化”的产业发展扶持不足。作为典型的山区县，天全县受山地地形和细碎化土地的制约，无法形成集中连片的农业产业基地，大型农业产业化龙头企业数量少，农业规模化发展不足；工业则由于资源依赖性强和发展空间限制，难以集聚发展成为大规模集群，加之受对外联系通道少的限制，市场延伸不足，吸引外部现代生产要素的能力较弱。在此背景下，天全县在推进产业转型、发展特色产业的过程中，因先天条件不足，规模化发展受限，往往难以得到国家和省级产业政策扶持，在与具有产业规模化发展条件的平原县和丘陵县的竞争中常常处于弱势地位。

三、天全县县域经济绿色转型发展的实践创新

作为典型的山区资源县，天全县紧紧抓住大熊猫国家公园体制试点契机，积极应对清理小水电、维护生态本底等压力和挑战，立足“成渝后花园，康藏桥头堡”区域发展定位，突出建设生态经济强县目标，加快绿色发展、转型发展、特色发展，取得了显著的发展实效。2019年，天全县实现地区生产总值67.26亿元，同比增长8.5%；规上工业增加值同比增长12.9%，工业税收为2.79亿元、同比增长15.23%；三次产业结构优化为17.4∶32.4∶50.2；地方一般公共预算收入为2.25亿元，同比增长12.04%；城镇居民人均可支配收入达到31682元，同比增长8.7%；农村居民人均可支配收入达到13384元、同比增长10.2%(3)资料来源：《2020年天全县人民政府工作报告》。。

从总体考察，天全县基于发展转型的外在压力和内在要求，坚持全域绿色发展取向，以“到中流击水，浪遏飞舟”的勇气，持续创新，大胆突破。同时，天全县充分发挥自身资源特色和优势，保护和发展双向发力，以全方位发展绿色产业体系，推进共建共享绿色家园建设，深度融合多元化绿色技术，创新性探索绿色政策，多层级打造绿色形象为五大重点方向，成功探索出一条以特色产业全方位绿色崛起为基本指向的山区县域经济绿转型发展之路。

1.全方位发展绿色产业

对山区县而言，注重特色资源的产业开发是必然选择。天全县积极采取产业发展绿色化和发展绿色产业同步推进的方式，逐渐形成了以新材料产业、绿色载能产业、特色农产品加工产业、清洁能源产业为主导的产业体系(4)资料来源：雅安日报，“绘制天全高质量发展宏伟蓝图 谱写生态经济强县建设崭新篇章”，2019-04-09(04)。，走“绿而美、绿变金”的特色发展道路，以特色化推动绿色转型。

(1)依托原有产业基础实现绿色化升级。天全县持续放大特色资源转化优势，积极引进新项目，围绕新材料、装备制造等产业，在绿色发展理念下实施“补链、增链、强链”等，全力打造优势产业集群和特色产业链条。全县先后引进水电消纳产业示范区“云计算中心”、汽车零部件锛造机加工生产线等项目。同时，全县依托丰富的冶金用石英砂岩、玄武岩等矿产资源，积极开展钢材、水泥、玄武岩纤维制品等工业副产品综合利用。

(2)依托资源禀赋嫁接绿色化新产业新业态。充分利用水能资源丰富的优势，天全县积极推进锅浪跷电站蓄水发电等建设，大力发展绿色高载能产业，培育以超高功率石墨电极、锂电池负极材料为主的绿色新材料产业，打造以玄武岩电炉拉丝高端设备制造为主的特色装备制造产业。利用雅康高速建成等重大机遇，引入面对西藏、成渝市场的物流、旅游等新产业。利用天全优良生态本底，结合中医资源，形成具有天全特色的健康养老服务新业态。培育特色农产品加工产业，大力发展以冷水鱼、食用菌、雅山药、高山茶、熊猫竹笋为支撑的特色农产品加工产业(5)③④资料来源：《2020年天全县人民政府工作报告》。。利用在建的储备林基地，建设1个大熊猫主食竹种博物园、600亩景观型楠竹基地、竹生态教育和研学科普基地，配套“竹林+彩叶+花卉”景观大道、游步道等(6)资料来源：“天全：发挥林竹资源优势 推动竹产业多向发展”，https://sichuan.scol.com.cn/yaxw/201912/57403511.html。。

(3)依托绿色标准导向提高生产要素集约效用。天全县鼓励企业实施技改，通过争取国家、省、市等多层次专项资金，引导传统产业改造升级，推动水电消纳、低谷弃水、富余电量等各项电力优惠政策落地落实，以绿色标准导向抓好水电气路等生产要素保障。规划建设高标准园区，推动落后产能淘汰及散乱污企业整治，解决工业企业小、散、乱、污问题。2019年全县完成工业企业技改投资9.5亿元，2家企业落后产能淘汰，全面完成全县49家“散乱污”企业整治任务③。

(4)园区绿色化建设和改造。天全县以生态循环为重点，建设生态农业园区，建立绿色循环的农业产业体系。全县以产业结构调整为抓手，以园区绿色化改造为关键，以提升资源利用效率为途径大力推动绿色、节能、环保园区建设，实现产业迭代、技术升级，从而使整个工业体系迈向绿色化发展。以园区改造为例，加快园区水、电、路、讯、气等基础设施和环保设施建设，实现工业园垃圾处理、污水处理厂应建尽建，工业污水处理率达到100%④。

2.共享式建设绿色家园

在外部环境和自身发展阶段转变的双重压力下，天全县通过“产城景业”融合式发展路径，以共建共享方式重塑城乡风貌，推动城市有机更新，引导形成绿色生活方式等途径建设天全绿色家园。

(1)景城融合推动城乡风貌重塑重构。天全县利用争创国家全域旅游示范区与四川省天府旅游名县、四川省旅游度假区等契机，实现景城一体化规划。全县以景区建设标准推动城市风貌改造，利用世界银行贷款项目完成主城区6公里雨污水管网建设。同时，开发龙湾景区等水生态资源，增强城市灵动性，使得景与城相互嵌入、风貌相得益彰。通过景城一体改造，县城综合承载力有效提升，为容纳更多就业人口、旅游人口拓展空间。

(2)产城融合推动城市绿色有机更新。新的产业布局尤其是服务业会对城市环境产生新的适应性需求。天全县康养产业不断壮大，保持了良好生态环境，培育建设了一批游憩、休闲、运动等空间载体，以及配套相应的基础设施，从而推动了城市更新。风貌改造后的天全成为一道亮丽的风景线，吸引众多游客前来，形成了康养旅游的良好循环。

(3)人景城业融合引导绿色生活方式。新的城乡风貌、产城融合带来城市绿色有机更新，显著提升城市功能，同时也引导人们加速形成绿色生活方式。天全县顺势而为，加快建立绿色出行网络体系，打造以公共交通为主的绿色通行网络；建立绿色消费体系，鼓励和引导消费者转变消费观念，注重消费的环保、合理和适度；鼓励绿色包装、绿色采购等资源有效利用，尽最大可能减少资源在社会生产和流通环节的损耗。绿色消费、绿色出行等绿色行为成为深入人心的绿色基因。

3.多元化集成绿色技术

天全县高度重视集成技术并运用于绿色发展，通过创新提供新产品、新工艺、新服务，持续提升资源配置效率和利用成效。

(1)加快构建面向市场的绿色技术创新体系。以市场为导向的绿色技术创新体系是在绿色技术领域，以市场主体、市场规则、市场体系、市场机制为基础，以促进绿色技术研发、扩散和应用为目的，由相关要素组成的特定网络系统〔2〕。天全县推进绿色技术和绿色产业融合发展，形成以企业为主的全社会创新氛围。通过整合龙头企业打造绿色技术创新联盟，对关键技术、关键环节采取联合攻关，完善“产学研”体系，加速技术成果推广和转换。探索建立区域性技术交易市场，发挥市场对创新要素的配置效应，不断夯实绿色技术创新的体系支撑。

(2)加大环境保护治理绿色技术使用。天全县积极提高园区管理信息化、可视化、精准化水平，构建能耗监测与预警、资源智能化管理、污染源全流程管理系统。加快产业园区、矿产开发等重点行业和重要领域绿色循环化改造，实行重点企业强制性清洁生产审核。强化农业节水，实施智慧灌溉水利设施综合配套工程，加强农业种养循环示范。积极探索政府购买环境公共服务，引入环境治理第三方专业机构，年均落实1300余万元城区环卫服务费用(7)资料来源：系课题组现场调研收集。。

4.创新性探索绿色政策

在发展要素约束收紧的情况下，天全县通过政策创新释放潜力，瞄准产业发展需求，将优惠政策、资金、土地、人才等要素精准投入到绿色发展的关键环节和领域，通过政策创新增强绿色转型保障。

(1)坚持保护和发展双向发力的政策导向。保护和发展既是绿色发展的关键，也是绿色政策努力的方向。一方面，天全县紧扣产业转型争取政策要素支持，紧紧围绕淘汰落后产能、培育新兴产业的转型方向，想方设法多渠道加强政策要素支持，如出台《天全县农业特色产业发展补充奖励办法》鼓励特色农业发展。另一方面，全县运用政策引导效应，坚持以最严格制度最严密法治保护生态环境，实施地域重构、生态守护、品质提升发展策略，落实天然林资源保护和退耕还林政策，完善水资源使用补偿政策。

(2)全力引导要素向绿色发展领域集中。在本级财政收支矛盾仍然较为突出的情况下，天全县2018年完成工业投资20.54亿元、技改投资11.02亿元，排名均为全市第一，投资主要集中在产业转型方向。深化投融资体制改革，设立工业发展资金，用于支持石墨电极、安山钢铁短流程炼钢、玄武岩纤维加工等项目，落实大众创新、万众创业投资引导基金300万元、政策性银行信贷风险补偿基金100万元和乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金100万元；创新融资渠道，争取专项债券1亿元并采取融资+EPC方式打捆实施农业园区基础设施建设等(8)资料来源：系课题组现场调研收集。。积极对接各行业龙头企业、高校与科研院所等，以特色优势资源及项目为吸引点，搭建各类人才锻炼成长平台，鼓励行业领军人物、专家学者、科研团队等带成果、带项目入驻。

5.多层级打造绿色形象

(1)申创各类绿色发展试点扩大绿色影响。天全县充分挖掘绿色、生态潜力，围绕“打好生态牌”下足功夫，先后荣获“全国生态建设示范县”“全国退耕还林还草示范县”“全国首批天然草原恢复与建设示范县”等称号，同时还积极承担各级生态文明建设方面的试点，如绿色矿山试点县、全国首批小水电代燃料项目试点县。这些试点不仅切实扩大了天全良好生态在全国的影响力，而且还有利于探索出把生态优势转变为经济优势、竞争优势的有效途径。

(2)打造优质自然环境品牌，提升绿色经济价值。天全县还特别注重自然环境品牌建设，如2018年被评为“四川省林业生态旅游示范县”、2019年入围省级首批全域旅游示范区创建候选名单，被评为“中国森林氧吧”。优质的自然环境品牌极大地扩大了天全的生态品牌影响力，“绿色”成为天全重要的品牌宣传点，而绿色正符合当下民众消费偏好选择，极大地提升天全绿色经济价值。

四、天全县县域经济绿色转型发展的重要经验

天全县立足自身实际探索形成了一条山区县绿色转型发展之路，其推进的一系列本土化、特色鲜明的创新举措，对平衡生态保护与发展转型之间的难题具有十分重要的普适性经验。概括起来，天全县域经济绿色转型发展经验就是以贯彻落实“两山”理念为核心指引，以构建绿色产业体系为关键之举，以坚持共建共享为有效路径，以发挥政策叠加效应为根本保障，从而凝聚起广泛的社会共识、激发出强大的转型动力、构筑成完善的发展体系。

1.“两山”理念是核心指引

山区县通常因为地理区位、自然环境条件等原因，远离市场、人力资本不足以及资金匮乏等问题都对自身发展形成掣肘。随着山区县内外环境的变化，如若不将这些资源禀赋进行重组和创新就不可能具备持久的竞争力。因此，山区县的转型发展之路必须把“换脑筋、换思维、换思想”作为首要任务来抓，实现思想的大解放、观念的大更新。天全县正是以“两山”理念为指引，把握住了山区县自然生态资源的禀赋优势，果断淘汰落后产业，以构建绿色产业体系转变生产方式，以共建共享绿色家园转变生活方式，通过绿色经济快速发展带动了经济社会的全面转型。天全县的实践表明，山区县经济社会发展的核心是可持续发展，关键是要把绿色发展的理念落实到经济社会发展的各项事业之中，通过经济与生态融合发展形成绿色发展模式，在绿色发展下探索出一条可行的发展路径。

2.构建绿色产业体系是关键之举

产业发展对区域来说至关重要，不仅为区域发展提供动力来源，更为区域带来人口、资金等更多红利，对处于相对劣势的山区县来说更是具有重大意义。在生态要素越来越重要的今天，山区县的产业发展则迎来了不可多得的转型升级机遇，即如何将丰富的生态资源转化为生态产品，促进生态价值转化为经济价值，从而实现发展动能的根本性转变。天全县正是以“壮士断腕”的决心，充分利用资源优势，顺势而为耐心培育绿色高载能、绿色新材料等产业，走出了一条值得山区县学习借鉴的产业振兴之路。天全县的实践表明，山区县一方面可以继续拓展原有优势，采用新技术、转变发展思路，将原有产业链条向高端转换实现原有产业的转型升级；另一方面可以选择能够最大化限度发挥山区县资源优势禀赋的新兴产业，在注重生态资源的合理开发、融合发展的基础上，走可持续发展的产业道路。

3.坚持共建共享是有效途径

绿色转型发展不是一朝一夕的事情，需要多元主体的共同努力。坚持生态优先、绿色发展的思路，发展山区外向型经济，将生态优势转化为产业优势和竞争优势，需要人们将绿色理念融入到工作生活中，不断增强山区县人民对绿色产业、绿色生活、绿色家园的情感认识和价值认同，同时在绿色转型发展中真正改善和保障民生，使人民成为绿色转型发展的实施主体和受益主体，共建共享转型发展成果。天全县绿色转型过程中十分注重城乡环境整治，通过做好垃圾污水处理、厕所革命、面源污染治理、村容村貌提升等工作，全面提升农村生产生活条件。此外，全县通过农旅、文旅融合绿色发展，促进山区人民增收致富，让人民享有实实在在的获得感和幸福感。天全县实践证明，绿色转型发展从来不是立竿见影的，而是一个长期的过程，唯有将绿色发展理念和方式植入到山区人民的生活中，才能为长期发展打下坚实基础。一方面，山区县应顺应绿色经济时代，形成绿色领导思维，在经济社会建设过程中以绿色发展为指引；另一方面，企业和公众应树立绿色发展主体意识，在绿色发展中担当主体责任，建设资源节约型、环境友好型企业，走出一条经济效益、生态效益与社会效益和谐统一的绿色发展之路〔3〕，从而把资源、生态优势转化为产业优势和经济优势，让群众受益成为绿色转型的落脚点和关键所在。

4.发挥政策叠加效应是有力保障

当前，资金、人才、技术、信息等生产要素向大中城市集聚是不可逆转的趋势，山区县长期处于地理区位、交通建设、产业发展和政策扶持等多重边缘化共存的被动局面。此外，山区县县域经济发展差异较大，发展基础、发展条件和发展潜力都有所不同。因此，山区县县域经济绿色转型发展必须分类指导，制定针对性强、扶持力度高的政策。天全县在绿色转型过程中注重各项要素保障和政策叠加效应，专门就资金、人才、土地等要素出台具有针对性的政策措施，加强各类政策、各种资源、各方力量的整合。如将转型发展与乡村振兴战略、创新驱动战略、农业供给侧结构性改革等有机统一，加强制度构建、资金项目、具体举措等方面的有机整合，从而形成合力。同时，通过搭建市场主体、社会力量参与平台，在有效监管社会资本进入程度和领域基础上，充分发挥市场机制在资源配置中的重要作用，并且广泛动员公益性社会组织参与和服务于绿色转型发展。