“双重遵从”原则下的境外档案管理

张 磊 李艳平

（中国港湾工程有限责任公司，北京 100027）

“一带一路”倡议下，国有企业加快实施“走出去”战略，在境外“投棋布子”。在此过程中产生了大量档案，这些境外档案是境外国有资产的重要组成部分，在政治环境复杂、法律规范限制、保管和运输成本高的情况下，档案管理面临诸多挑战，主要表现如下：

1）档案管理机制“松耦合”。境外档案管理基本实行“统一领导、分级管理”的工作机制，驻外机构大多配备兼职档案员，但档案资料难以集中保管，尤其是项目档案多存于项目所在地。这种管理机制尽管明确了基本的职责分工，却没有强制性约束，实际运行中，管理架构比较松散，管理效能低。

2）档案管理制度“宽容忍”。母公司根据国家相关规定制定本单位驻外机构档案管理办法，但考虑属地法律法规、业主要求和软硬件环境差异等因素，制度要求普遍宽泛。

3）档案信息化建设“慢响应”。境外机构业务运行中虽会产生大量电子文件，但受业务管理平台多、数据分散、企业信息化建设与档案业务建设脱节等因素限制，母公司档案数字化管理平台推广受阻。

1 境外档案管理的现实制约

为有效指导中资企业科学开展境外档案管理工作，专家提出“双重遵从”原则，即境外档案管理要在遵从所在国家或地区相关法律的基础上，遵从我国档案规定。因此，所在国家或地区相关法律法规对境外档案管理工作会产生一定的制约，主要表现下以下几方面：

1）档案保管期限。驻外机构在确定档案保管期限时需要满足所在国家或地区专业法律中的有关规定。如一些国家或地区对企业注册登记、税务等档案的保管期限有非常明确的要求。

2）档案保管地和流向。不同国家或地区对档案的保管地和流向有明确规定。如吉布提税法规定，需要建立当地账用于所在国家税务稽核、申报纳税等，相关档案原件要留存当地。

3）档案载体。受信息化快速发展的影响，一些国家或地区在某些领域已经开始施行无纸化，如波兰政府不颁发纸质的注册登记证书，企业随时可上网查询。目前，很多国家和地区也以产生电子文件居多，这种形势下，如果还强调所有载体档案双套制归档，可能会给驻外机构增加一定负担。

2 “双重遵从”原则下的境外档案管理

所在国家或地区法律法规对驻外机构档案管理的制约与中资企业档案工作要求并非不可协调，双重遵从原则就是调和剂，它有利于中资企业将合法合规的要求融入驻外机构档案管理中，它的有效发挥将帮助中资企业在境外依法、有效的管理档案。

1）基于属地法律约束的档案制度建设。为带动“走出去”企业境外档案工作整体提升，国家档案局印发《企业境外档案管理办法》（档发〔2018〕13号）。办法提出了所在国家或地区法律规则优先原则，即我们通常说的“双重遵从”。举例来说，为满足所在国家或地区对于档案资料保管期限的限制，驻外机构相关档案的保管期限就应不低于规定的年限。当然，在满足所在国家或地区法律优先的前提下，各驻外机构不能以所在国家的法律为借口拒绝母公司合理的档案工作要求，因为国内的母公司是受本国法律约束的，而驻外机构有义务遵守母公司的规定。此外，《企业境外档案管理办法》还提出了“四个有利于”原则和划分等级管理原则，这也是开展境外档案工作的重要准则。“四个有利于”原则强调的是境外档案工作的开展必须有利于维护国家利益和企业合法权益、有利于工作、有利于保密、有利于应对突发事件[1]。划分等级管理原则，即将涉及企业资产与产权、商业秘密、债权债务等内容的档案列为重要档案，应急时优先抢救。各母公司一是应参照《企业境外档案管理办法》，结合公司业务运行实际，制定相关制度，将《办法》的有关内容细化为本企业的档案工作规范。二是应完善境外档案管理。基于所在国家或地区法律法规和驻外机构运营需要，开展业务调研，制定“体检表”，研究提升方案，规范公司境外机构档案工作，维护公司合法权益。三是应统一含涉密、敏感信息等内容的重要档案管理模式，明确重要档案管理要求，优化流程，形成统一的管理标准。驻外机构应根据母公司档案管理要求，以充分遵从所在国家或地区法律规定为前提，将档案归属、流向、使用和移交等在公司章程或协议中进行明确，确保公司权益。同时以问题为导向，提炼所在国家或地区有关档案的法规条款，梳理中国档案标准体系，研究驻外机构业务特点，提出具有中国特色的档案工作标准，以项目为依托向所在国家或地区推广中国档案学思想与智慧。

2）“双套制”模式下的档案实体管理。“双套制”自提出便被普遍遵从，为有效保护境外资产，中资企业还要求其驻外机构将重要档案向国内移交。但从运回成本、运输风险等方面考虑，境外档案移交国内阻碍重重。因此《企业境外档案管理办法》针对不同环境和形式对档案保管提出要求：可以配备符合档案安全保管要求场所的，其档案资料可就地保管；所在地不具备档案安全保管条件的，应将档案存于就近的安全场所；上述条件不具备的，将重要档案运回国内母公司；上述要求都无法达到的，应及时将档案数字化扫描件移交国内母公司。此项规定充分体现了境外档案管理方式的灵活性，实际操作中，将数字化副本通过加密方式移交母公司成为驻外机构的首选。

3）“单套制”模式下的业务流程重塑。档案管理“双套制”是文件载体转换时期必经的一个阶段，但它本身也存在一些不足：伴随无纸化办公等系统的普及，驻外机构很多业务数据在信息系统中进行处理和传输，不再有纸质文件产出，这种情况下，要求将电子数据纸质化后归档显然不科学。而随着相关标准规范的完善，电子档案管理模式逐步成熟，对于原生电子档案实行“单套制”条件已经具备。

“单套制”模式要求各单位提升电子档案数据质量的管控能力。从全生命周期角度看，数字档案的原始性需要延伸至电子文件生命的全过程，档案内容、结构信息、背景信息与形成者表达内容是否一致决定数字档案是否真实。这就要求各单位强化对本单位各业务系统建设统一规划，将档案管理要求融入相关业务制度和管理流程，建立并逐步完善档案、投资、资产、商法、信息化、科技、风险等业务主管部门协同治理机制，以“双重遵从”为指引，重塑业务流程，通过一体化组织和一体化控制实现各类数据主动流入“档案池”，同时积极推进档案管理系统的开发和应用，构建知识库。

就技术方面而言，区块链技术中智能合约、保密算法、时间戳等技术可以有限防伪保密，并对文件的全生命周期做到透明可追溯，各单位可以此为题进行积极探索。

“双重遵从”原则提出已久，在不增加驻外机构业务负担的前提下，如何科学有效的应用这一原则，还有待探索。同时，我国的外部环境风云变幻，不确定性因素明显增加，档案在维护国家安全、解决国际争端、增强文化软实力中的地位越来越重要。面对风险和挑战，档案工作者要勇于探索和尝试，推动档案事业有效应对“新世情”。