发展视角下大庆市流动儿童福利服务体系完善研究

周晓焱

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

一、人口外流背景下的大庆市的流动儿童现状

作为黑龙江省经济总量排名第二的城市，大庆市的流动人口数量很大。一方面，因为城乡和区域经济发展的客观差距，使得黑龙江省域内的农村居民和中小城市居民，进入中心城市谋求发展机会的趋势并没有改变；另一方面，跨省流动人口的进入，也为大庆市稳定经济发展和优化人口结构提供了机会。特别是“家庭流动”逐渐取代“个体流动”成为人口流动的主流以后，流动儿童的生存和发展问题，也就成了流动家庭能否真正地在大庆市保持长期工作，以至最终在大庆市长期居留的关键。因此，为了保障大庆市流动儿童可以获得充分的发展，就必须要清楚地了解大庆市流动儿童生存发展的基本情况。

首先，大庆市流动儿童总数庞大且集中分布在中心城区之中。根据2015 年《大庆年鉴》的数据，2014 年大庆市户籍人口数为276 万人，而全市常住人口数达316.16 万人，其中差额就达到了40.16 万人（如果扣除人户分离情况，大庆市的流动人口的数量远远将超过40.16万人）[1]。以40.16 万人为基数，按《全国流动人口动态监测数据集2014 年》数据推算，其中流动儿童数量将达到6.3 万人之多[2]。另根据大庆市教育局提供的《2017 年全市教育工作总结》，仅在大庆市接受义务教育的流动儿童就已经达到了3.68 万余人。由此可见，大庆市流动儿童绝对数量还是颇为庞大的。

其次，大庆市流动儿童家庭的经济条件较差和支出结构不尽合理。据《中国分市流动人口家庭成员与收支特征数据（2015 年）》披露的数据，2015 年，大庆市就业流动人口家庭人均月收入占比最高的是3000—5999 元这一区间，家庭人均月支出在2000—3999 元的区间[3]；再叠加上经济社会的转型变迁，流动儿童照料与教育支出的加大，婚姻和家庭的稳定性下降，导致传统的家庭对流动儿童发展的支持因素在减弱，使得流动儿童对政府提供的社会福利服务需求日益强劲。

再次，大庆市流动儿童数量增加的趋势并没有改变。黑龙江省社科院编写的《黑龙江社会发展报告（2017）》指出，2013 年，黑龙江省流入人口中有68.3%的流动人口家庭携带子女[4]。另据《中国分市流动人口就业和居住特征数据（2015 年）》指出，大庆市流动人口长期居住意愿高达75.48%[5]。所以，在可以预见的未来，在流动人口城市长期居留意愿维持高位的情况下，大庆市流动儿童占全市流动人口数量的比重还将不断增加。

二、大庆市流动儿童的发展性福利需求

联合国开发计划署历年发布的《中国人类发展报告》统计，黑龙江省的人类发展指数一直保持在0.7 以上的高位（尽管联合国开发计划署曾经多次对人类发展指数的构成与计算进行了调整）。就大庆市而言，2017 年人类发展指数达到了0.789[6]，说明大庆市在促进包括流动儿童群体在内的整个儿童群体发展方面的基础是非常好的。

（一）大庆市流动儿童早期发展需求

流动儿童早期指的是0—5 岁这一年龄阶段，是在生理机能的强化、学习能力的提高、良好情绪人格的形成、沟通表达能力的加强、融入学校能力的提高等方面全面发展的时期。此时，一方面，需要政府为孕产妇和儿童提供充足的营养；为孕妇和哺乳母亲提供社会心理支持；为婴幼儿提供关爱和日间照顾等服务。另一方面，以流动儿童本身为对象提供早期启蒙；提供安全、关爱和保护性的环境；预防接种；借助公共医疗系统为患病流动儿童提供必要的治疗。通过以上这些活动，帮助他们实现其发育潜能，打破贫困代际传递的生理基础，使他们可以养成学习和良好生活习惯的自觉性，形成良好精神品质，在进入学校学习或社会工作时，更好地适应学校和社会生活。

（二）大庆市流动儿童中期发展需求

流动儿童中期主要是指从6—14 岁这一年龄阶段，也是义务教育阶段的流动儿童群体实现其发展潜力和融入社会的能力的时期。从大庆市流动儿童的实际来看，绝大多数流动儿童是在接受义务教育以后或即将接受义务教育的时候才进入大庆市的。流动儿童进入城市和学校以后，面临着融入新的城市与新的学校的问题，客观上存在的生活习惯上差异、经济条件的差异，甚至语言口音上的差异都会让他们陷入不知所措的困境，都会出现这样或那样的问题。进入中学前后是流动儿童青春期发育的高峰，也是儿童形成性别认同和明确个人社会角色定位的时期，这个时期流动儿童和其他儿童群体一样面临这些困扰。所以，这就要求在家庭、社区和学校教育中加强对学生的性教育和性别意识教育，为流动儿童青春期性发育、性意识和性道德的形成和发展提供必要条件。

（三）大庆市流动儿童后期发展需求

流动儿童后期主要指的是15—18 岁这一年龄段（义务教育完成以后），这一时期的流动儿童生理发育基本成熟，心理认知的能力和水平已经有了很大提高，并具备基础性的知识储备，初步具备了适应社会生活的能力。从大龄流动儿童的生理发育来看，已经具备从事简单体力劳动和脑力劳动的知识与能力，加上流动人口家庭增加家庭收入的客观需要，大龄流动儿童确实有非常强烈的就业需要，迫切需要政府能够为他们开辟出一条合法的就业渠道，并给予一定的特别保护。同时，我们也要承认大龄流动儿童由于学历低、缺乏就业技能和社会经验，可能面临从事收入低、缺乏稳定性、工作条件差的工作的境况。因此，对于大龄流动儿童而言，一方面，他们需要通过必需的各项关键技能的发展，改善个人健康和心理，提升劳动生产率，为其积累更多的人力资本。另一方面，他们需要的不仅仅是生存和保护性的服务，更多是对获得平等参与社会生活、经济生活和政治生活的权利与机会，达到减少和预防青少年犯罪、失业等一系列经济与社会问题。

三、大庆市流动儿童社会福利服务概况

进入21 世纪第二个十年以后，我国流动儿童福利服务也进入了一个新的发展阶段，更强调对儿童发展需求和社会参与需求的满足，标志着我国儿童福利服务政策由“保护特殊儿童群体”，向“推动全体儿童的发展”转变。大庆市作为我国的一个边疆城市，多年来十分重视流动儿童社会福利服务工作，一方面，是对与流动儿童相关的全国性、全省性儿童福利政策（如《义务教育法》《未成年人权益保障法》《儿童发展纲要》等全国性政策法律，以及《黑龙江省流动人口服务和管理办法》《黑龙江省未成年人保护条例》《黑龙江省儿童发展规划》等省级文件）的继承和延续，体现了中央和省级政策的权威性和整体性；另一方面，大庆市在相关政策领域有自己的政策设计，先后制定出台了《大庆市儿童发展规划》《大庆市推动非户籍人口在城市落户工作实施方案》《大庆市人民政府办公室关于扶持民办学前教育发展的意见》等相关规定，流动儿童福利政策已经形成了体系。当然，大庆市实施的流动儿童福利政策中，大部分都是以部门规章的形式存在，对流动儿童权益保障的层级还是偏低，还需要政府提供更多、更完善、更具体、更易于落实的流动儿童关爱举措。

（一）大庆市流动儿童福利服务存在的问题

1.宏观政策制定理念上对流动儿童群体重视不足。流动儿童群体及其家庭的社会福利需求，一方面，受到城市中既得利益群体的强烈反对，越是流动儿童数量多、需求大的地区反对声音越强烈；另一方面，也因为流动儿童群体及其家庭自身能力的不足，并且缺乏畅通的管道，导致其的社会福利需求难以得到重视，故使针对流动儿童的社会福利政策长期存在一个缺位的问题。

2.在社会福利资源筹措能力上的差异，也制约了流动儿童社会福利的提升。与社会福利服务相关支出的“属地化管理”传统，加之流动人口的不确定性（流动持续性、稳定性）过强的问题，为其提供较为丰厚的社会福利服务，对于地方政府而言是一个风险成本问题。为了规避这种风险，经济发达的地方政府往往也不愿意在流动人口身上投入过多。相比之下，欠发达地区经济发展的短板就为这些地区加强和完善社会福利服务方面带来先天的缺陷。户籍人口的社会福利需求还难以得到满足，何况流动人口呢？尽管各地政府都明白为流动人口，尤其是为流动儿童提供社会福利服务是一件“有利于国，有利于未来”的好事，但就地方政府的客观处境来看，为流动人口提供社会福利服务的积极性实属不高，这种差异的存在事实上妨碍了大庆市流动儿童福利服务水平的提高。

3.历史惯性造成了大庆市流动儿童社会福利服务改革进程相对滞后。在近40 年的改革开放过程中，大庆市创造了前所未有的经济辉煌，但与经济发展相配套的社会发展方面严重滞后。计划经济时期建立起来的、依托单位体制的社会福利制度，迅速面临着筹资、组织、管理等方面的挑战，尤其是造成城市户籍人口与外来流动人口群体之间享受社会福利权利的不平等。

（二）大庆市现有流动儿童福利服务存在问题原因分析

1.户籍因素的影响。尽管2011 年大庆市率先于全省推广了居住证制度，但是大庆市的居住证含金量还不够高，流动儿童所享受的教育、医疗、就业等社会福利服务也仅仅是解决了有无的问题，而没有解决公平享有优质社会福利服务的问题。同时，根据《中国分市流动人口社会保障特征数据（2014 年）》提供的数据，截至到2014 年，大庆市的流动人口中享受到公租房、廉租房和政策性保障住房的仅达到2.13%，享有住房公积金的人也仅占1.8%。同样，大庆市流动人口仅有15.61%参加了养老保险，参加失业保险的不足4.1%，参加工伤保险的仅占4.9%，参加生育保险的仅占3.05%，就是医疗保险（含全部四类医疗保险）参保率也只达到了78.59%，这和全国的平均水平相比还差的很多[3]。这意味着流动儿童家庭缺乏保障，相比正常户籍家庭，其陷入贫困和其他困境的几率就会大大增加，这势必影响到流动儿童的健康成长。

2.社会福利资源因素的影响。自我国实施中央地方分税制改革和社会福利支出的属地化管理以后，地方政府由于财政比较紧张，往往缺乏进行福利扩张的积极性；而中央政府的转移支付由于层层传递，难免存在时效性和挪用的问题。近几年，大庆市公共财政预算收入下降较大，从2013 年的143.6 亿元降到2016 年的130.2 亿元；而公共财政支出却由2013 年185亿元增加到2016 年的263.5 亿元。尽管在2019 年，大庆市的公共财政收入得以重新增加到164.1 亿元的历史高位，但公共财政支出也相应增加到315.9 亿元[7]，收入增长的绝对数和速度还是比不上公共财政支出的速度，使得大庆市也就难以加大对流动儿童的社会福利投入了。

3.社会工作服务模式因素的影响。一方面，大庆市社会工作人才队伍建设尚不尽如人意。尽管在2016 年开始，大庆市鼓励具有社会工作资格的人员加入社区工作人员的队伍，并兑现每月100—200 元不等的生活补贴或者对工资上浮10%的待遇，但截止到今天，大庆市的持证社工数量远远无法满足专业化社会服务的需求。另一方面，大庆市的专业社会工作服务组织发展也不快，服务的专业性有待提高。从2015 年5 月开始，大庆市就将“为城市流动人口社会融入服务”作为政府购买社会工作服务项目之一。但从实践的效果上看，能够获得政府购买项目的主要还是社区工作站，在本质上还是政府主导的行为，使得现有的流动儿童福利服务还停留在生存保障和社会保护的层面上，对流动儿童的发展问题重视不足。

4.地域管理条块分割因素的影响。其一，我国目前实行的是分税制财政管理体制，中央财政主要承担国家安全、外交等事项所需经费；地方财政主要承担本地区经济、社会所需支出费用，负责维持其统筹地域社会保障基金的平衡。因此，不论是发达地区还是欠发达地区都是不太希望增加对流动儿童的投入，缺乏为流动儿童提供福利服务的积极性，这在事实上妨碍了流动儿童福利服务水平的提高。其二，不同部门和不同地区由于自身的需要，人为限制了社会福利资源的流动。如，在流动儿童的医疗保障方面，采取降低报销比例、复杂报销流程、缩减报销目录等手段，使得流动儿童及其家长所拥有的医疗资源难以完全惠及流动儿童。在大庆市内各区县之间的医疗保险类型就有4 种之多，不同保险类型和不同区县之间就存在着报销标准不一、手续不同、重复保险等乱象。在社会救助领域，政府没有明确把流动儿童群体纳入其具体的工作范围，其中难免就包含着把流动人口排除在正式的社会救助制度以外的意思。尽管在社会救助和医疗救助的实践过程中，大庆市各级社会福利部门并没有排斥对非本地户籍儿童的救助行动，但这些行动和资源多为临时性的，难以持久。在流动儿童教育方面，大庆市流动儿童可以顺利地进入中小学就读，所要求的入学条件基本上就是居住证、工作证明和租房合同而已，条件和手续都已经相当简便了。但是对义务教育结束以后，在如何满足大龄流动儿童的继续教育需求方面，还存在短板。

可以说，作为一个弱势群体，流动儿童本来自身拥有的社会福利资源就比较匮乏，不合理的社会福利制度和政策的设计，又在相当大的程度上妨碍仅有的社会福利资源效用的发挥，这就严重制约了流动儿童发展潜力的实现，甚至会直接影响到流动儿童的生存。

四、完善大庆市流动儿童发展性社会福利服务体系的思考

从大庆市流动儿童福利政策的完善层面看，我们既需要考虑到现有政策和服务能力的现状，使我们的政策具有继承性和衔接性；又要站在未来流动儿童福利需求不断增加，其福利服务范围不断扩展的趋势上，来看待这一问题的解决。

（一）构建以居住证统筹流动儿童基本公共服务供给的顶层设计

在很多一线城市中，因为缺乏户籍往往使流动人口子女失去积累人力资本的机会，或者是户籍人口往往担心流动人口的公共服务成本可能会转嫁到户籍人口身上，导致公共服务质量的下降。而就大庆市而言，却不存在太多这样的问题，因为较为丰厚的基本公共服务资源存量，可以有效地缓解因居住证增加的流动儿童的基本公共服务需求。在教育方面，由于大庆市义务教育阶段的生源数量在持续减少，义务教育阶段大庆市拥有较为充沛的公共教育资源可以为流动儿童服务，而不需要刻意增加服务的供给。当然，在本地最为优质的服务资源的享有上，客观地说还是存在竞争的。因此，将各种基本公共服务功能与居住证相绑定，实现流动儿童与户籍儿童服务的均等化，建立以居住证为核心依据的、统筹全局的流动儿童基本公共服务管理体系就成为了最为便捷和可行的制度设计。

（二）构建流动儿童微观社会保护和社会支持服务体系

首先，要构建以社区保护为基础的社会保护体系。与户籍儿童相比，流动儿童群体因为流动年限、人口登记、辍学等情况的限制，公安、民政、学校等部门对流动儿童的掌握并不全面和准确。而社区因为是流动儿童生活的最主要场所，也就最容易了解到流动儿童的实际生存状况，尤其是在流动儿童的合法权益受到侵害的时候，社区的反应是最为敏感和快速的。因此，流动儿童社会保护服务的设计上，一要明确社区在儿童保护中的法定报告责任（2015年颁布的《反家暴法》在一定程度上确定了社区的这一职能，但多局限于家庭暴力这个领域），使得政府和社会组织可以快速了解需要接受保护的儿童信息。二要从法律和政策的角度明确流动儿童保护的联动机制，确定社区在这个联动机制中地位和作用，建立长效联动机制和儿童保护资源的共享机制（如利用儿童福利院的硬件设施建立儿童临时庇护所），充分发挥社区警务室、学校、儿童福利院、社区内企事业单位和社会组织的作用。三是通过社会福利政策的修订，加强社区自身的社会福利服务能力建设。如，在社区中以政府购买社会服务的形式，设置专业社会工作岗位，可以强化社区的流动儿童保护方面的专业力量。也可通过政策规范社区儿童信息的科学归档和整理，可以使社区建立正确全面的儿童保护需求台账（针对监护失当家庭、家暴家庭、单亲监护不力家庭等）、越轨儿童档案（针对有特殊需求的儿童）等信息库，为预防儿童侵害事件发生和越轨儿童帮教打下基础。

其次，要构建以链接资源为主要手段的流动儿童社会支持体系。流动儿童群体在一个陌生的城市中最为显性的、现实的需求就是生存的需求，获得健康、安全的生活环境是流动儿童正常成长的前提条件。为流动儿童提供支持就必须要兼顾到流动儿童家庭，因为流动儿童不是一个孤立的存在，是和他的家庭密切联系在一起的，不可能只为流动儿童自身提供帮助，而不顾及其家人。

（三）以职业化、可持续性为目标，构建非户籍流动儿童福利服务实施体系

首先，要完善流动儿童福利行政的组织体系。大庆市有必要建立专门的儿童福利行政主管机关（不必区分流动儿童和户籍儿童），负责跨部门儿童福利政策的制定、儿童福利资源的协调使用，并赋予其监督儿童福利政策执行的权利。如，建立“市—区—社区”的纵向管理体系，为流动儿童社会福利服务的实现提供组织保障；还需要在同级政府层面上，建立有民政、教育、公安、卫生等多部门参与的横向协调管理机制，以发挥政府在流动儿童社会福利服务中的积极作用。

其次，要建立完善的信息支持保障体系。对于流动儿童而言，其离开户籍所在地以后，与流动儿童发展息息相关的基本医疗、基础教育等方面的支持就有赖于流入地提供了，这就需要健全的流动儿童基础信息，以保障福利服务的有的放矢。就大庆市的实际而言，与流动儿童相关的各类信息都分散在公安、教育、医疗和社会保障的信息系统之中，只是由于长期以来管理的碎片化和部门利益的制约，使得不同管理部门之间的信息统计口径不一、统计内容不同、信息分类标准不一导致的人为信息壁垒长期存在，严重制约流动儿童福利服务水平的提高。因此，实现流动儿童信息管理系统的完善，第一要实现信息收集和统计标准化，明确信息收集事项，实现数据资源格式和内容上的统一，为以后数据的整合奠定基础。第二要推动政府部门间建立统一的信息保存、交流和查询的平台建设，既可以防止重复建设的浪费，又可以实现信息的共享，减少流动儿童及其家庭获得福利服务时的申请成本。第三是推动信息平台向管理和服务平台的转变，可以在平台上完成流动儿童及其家庭社会福利服务的“申请—审核—批准—福利资源/服务的分配—服务效果评估”整个流程，这是顺应我国服务型政府建设和科学技术发展趋势的利好变革。

（四）确定按服务对象为核心分配资源，构建非户籍流动儿童福利资源的分配体系

就大庆市的情况而言，为城市流动儿童群体提供社会福利供给难以达到一个较高的社会福利保障水平，其原因是一直受到政府公共财政收入的限制。所以，一方面，要尽可能地争取中央政府在教育、养老、社会保障和救助等方面的转移支付，以弥补地方财政的不足。另一方面，建议推进跨省市级流动儿童福利资源流转平台建设，实现流动儿童教育、医疗等基本公共服务经费的流转，这也是对于流入地地方政府给予的补偿，以期达到减少提高流动儿童福利服务水平的阻力。总之，对流动儿童福利服务资源获取和分配的改革，就要在资源有限的情况下，最大效率地动员各个方面的积极因素，统筹中央政府的转移支付、地方政府的预算内资金、民间社会组织的慈善捐赠等资源，为流动儿童群体的生存和发展创造有利的资源保障。

综上所述，从大庆市流动儿童福利服务的完善层面看，我们既需要考虑到现有政策和服务能力的现状，使我们的政策具有继承性和衔接性；又要站在未来流动儿童福利需求不断增加，其福利服务范围不断扩展的趋势上，来看待这一问题的解决。