南疆四地州实施乡村建设行动探究*

王国飞

党的十九届五中全会提出全面推进乡村振兴。实施乡村建设行动，要求把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。由于受地理环境、历史文化以及人口结构等多重因素叠加的影响，南疆四地州乡村整体发展相对滞后、市场孕育相对不足、社会相对封闭保守、人口基数相对较大、少数民族聚居、宗教影响深远。有许多村分布在戈壁荒漠边缘、高寒高海拔地区、边境线前沿地带等自然环境恶劣的地方。因此乡村形态相对特殊的南疆四地州是实施乡村建设行动的重点地区、难点地区。

一、南疆四地州推动乡村建设的基本情况

2018年以来，南疆四地州以实施乡村振兴战略为总抓手，聚焦自治区第一个乡村振兴战略五年规划，细化政策举措，积极开展乡村建设。

(一)决战脱贫攻坚，贫困堡垒终被攻破

习近平总书记指出，打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。作为深度贫困的南疆四地州锁定目标任务，奋力攻克最后的贫困堡垒。一是以前所未有的力度加大项目资金投入和社会动员。2018年至2020年5月，共实施3918个脱贫攻坚项目，累计投入资金809.6亿元。①二是根除了一批制约脱贫攻坚任务完成的“卡脖子”问题。实施农村饮水巩固提升工程，彻底解决巴楚、伽师、柯坪等深度贫困县饮水安全“卡脖子”问题。对乡村电网进行提档升级，完成35千伏输变电改造工程，惠及南疆四地州农村264万户891万人。②全面完成3年易地搬迁扶贫任务，同步配套基础设施和公共服务，解决一方水土养育不了一方人的问题。三是努力探索脱贫新模式。通过土地清理再分配，依法清理404.7万亩违规开荒土地，重新发包经营，将所获收益建立基金，用于帮助贫困户脱贫致富。目前，南疆四地州218.67万户建档立卡贫困户、2605个贫困村全部脱贫退出，标志着边疆民族地区历史性地解决了绝对贫困问题，向前发展迈出了新的一大步。

(二)培育发展动能，产业基础不断增强

产业发展是乡村建设的前提和物质基础，是提升农业、繁荣农村、富裕农民的根本。南疆四地州依托10个援疆省市援建产业园工业园、民营企业南疆行活动、千企帮千村活动等加快产业布局。一是把卫星工厂建到了农户家门口。服装、玩具、刺绣、地毯、鞋帽等一批劳动密集型产业在乡村落地投产，既促进了村民就业增收，也提升了村民素质，培育了现代产业工人。二是特色产业蓬勃发展。大力打造地标性农产品，布局建设果品蔬菜批发交易市场、构建地县乡村四级农产品物流网络体系，探索“农户+合作社+公司”合作经营模式，带动了一批特色产业和乡镇的发展。例如喀什除了伽师甜瓜、莎车巴旦木、英吉沙杏子、叶城核桃等传统产业品牌越打越响外，新梅、金银花、万寿菊、馕等新特品种也成为农民增收的重要来源。三是乡村旅游逐步兴起。随着稳定红利的释放，越来越多的疆内外游客和城市居民涌向农村休闲观光，带动了旅游产业的发展。

(三)建设美丽乡村，人居环境不断改善

美丽乡村建设事关广大农民群众的根本福祉。近年来，南疆四地州村容村貌和人居环境焕然一新。一是屋内条件更加舒适。农村人口彻底结束了住危房的历史，家家都有安全住房，室内有水冲厕所、洗脸台和淋浴设备。新修建了厨房和灶台，使做饭更加卫生整洁。家用电器基本普及，还有一些家庭购买了电脑、通了网络。在煤改电项目支持下，许多农户用上了清洁安全的电采暖。二是院内环境更加整洁。开展庭院整治，实行生活区与种植区、养殖区分离，降低了人畜共患传染病的风险。鼓励村民利用院内空地以“一畦菜地、一架葡萄、一个果园、一个牲畜圈”为标准，发展庭院经济。三是村容村貌更加美丽。乡村全部铺设了柏油路或水泥路，农户门前基本都有连接村主干道的硬化路面。乡村主干道路段都架设有太阳能路灯，实现了一定程度的亮化。在村内清理残垣断壁，进行卫生厕所改造，配备垃圾处理、污水处理等设施，实现了环境美化。

(四)繁荣乡村文化，文明风尚不断形成

繁荣乡村文化就是要加强精神文明建设，提升农民群众的精气神。近年来，南疆四地州乡村现代文明风尚不断集聚。一是通过广泛开展大宣讲等一系列活动，建设篮球场、图书室、村民活动中心等基层文化阵地，打造农民小品、红歌比赛、时装秀等特色鲜明的文娱活动等，对冲宗教极端思想。现在，传统世俗的生活方式回归，与社会主义核心价值观相适应的文明乡风成为主旋律，人们欢歌笑语，宗教极端氛围得以彻底扭转。二是通过广泛开展以“倡导新风尚、树立新气象、建立新秩序”为主题的“三新”活动，引导农民群众拆除容易滋生病菌的土炕，取而代之的是现代的沙发、茶几、床和餐桌。农民的生活习惯也从过去炕上吃、炕上睡转向桌上吃、床上睡。陈规陋习在逐步清除，文明现代的生活风尚日渐浓厚，社会风气正由“旧”向“新”转变。

(五)创新基层治理，稳定局面不断巩固

乡村治、百姓安、社会稳。南疆四地州牢牢扭住社会稳定和长治久安工作总目标，将治理重心下移乡村，做了大量卓有成效的治理工作。一是依法严惩暴恐犯罪。深挖“三股势力”在农村的根子，扭转了过去一个时期暴恐事件频发的局势。二是做好群众工作，争取人心。以同吃、同住、同劳动、同学习活动为载体，走进农户家里，面对面了解民生关切，帮助解决问题；对受宗教极端思想感染人员及时教育帮扶，做好关心关爱工作。三是推动民族团结进乡村。机关企事业单位党员干部与农民群众结对认亲全覆盖，加强交往交流交融。

(六)保障改善民生，生活质量不断提升

让农村人口有持续稳定的收入来源、经济富足、生活便捷、丰衣足食、共同富裕是实施乡村建设的根本目的。近年来，南疆四地州乡村紧紧围绕自治区九项惠民政策，大力实施民生项目工程。一是农村结合脱贫攻坚目标任务，加快民生基础设施建设。陆续实施完成乡村富民安居工程、巩固提升农村饮水安全工程、道路硬化工程、电网改造升级工程、广播电视村村通户户通工程、高标准农田建设工程、水库和防渗渠等重大水利工程的建设，积极推进“电信、移动+互联网”信息化建设，极大地改善了村民生产生活条件，夯实了农民增收、农业农村发展的基础。二是农村普遍新建独立的卫生室、村民活动中心和双语幼儿园，实现就地就医就学。此外，还有帮助农民发展生产的设施农业、圈舍建设、畜禽养殖、特色种植、庭院经济、手工艺加工、两免小额贷款、农家乐建设等各类项目。

(七)坚持党管农村，基层基础不断夯实

农村基层党组织是乡村建设的保障条件。近年来，南疆农村基层党组织宣传服务群众、组织发动群众的能力明显增强。一是领导力量明显加强。南疆农村目前的基层干部主要包括“访惠聚”驻村工作队、村“两委”班子成员等力量。各支力量立足岗位、分工协作，拧成一股绳，汇聚成为基层党组织强大的战斗力和凝聚力。二是服务能力明显提升。在“访惠聚”驻村工作队的帮助下，村委会广泛收集群众的意见诉求、建立台账、争取项目资金，解决了许多过去想解决而没有解决的热点难点问题。特别是清理收回了一些长期被无偿或低价占用的集体土地、林地、房产等，壮大了村集体经济实力，解开了群众的思想疙瘩。三是组织队伍明显壮大。从2014年开始，每年从内地招录优秀大学毕业生到南疆乡村工作，经过锻炼，许多人已经成长为村支部书记。对综合素质高、热爱乡村事业的党员青年，纳入村级后备干部培养。四是作风形象明显好转。集中整治软弱涣散基层党组织，对宗教氛围浓厚、治安状况混乱的村重点进行教育整顿。纯洁基层党员干部队伍，对充当“两面人”的党员干部坚决清除出队伍。加强监督执纪，对服务群众态度蛮横、吃拿卡要、雁过拔毛的党员干部坚决依纪查处。

二、南疆四地州实施乡村建设行动面临的挑战因素

(一)完成脱贫摘帽，巩固脱贫攻坚成果任务繁重

同全国一样，南疆四地州不只有因病、因灾、因残、因学、因缺劳动力、因缺技术、因缺资金等返贫风险，而且还存在更加敏感、更加复杂的返贫因素。由于地理位置相对偏远、自然条件相对恶劣、经济基础相对薄弱、人口素质相对偏低、思想观念相对落后、资源相对匮乏以及长期偏重于政策性扶贫、“造血式”扶贫等原因，致使南疆四地州脱贫成果更为脆弱，极易返贫返困。还有一些已脱贫人口和退出乡村脱贫质量不高，对社会保障兜底依赖性高，村级公益性岗位人数多，返贫风险系数较大。特别是受到新冠肺炎疫情的冲击，交通运输受阻，各类农副产品积压滞销，无法外售；许多劳动力不能流动，无法返岗就业等问题，对农业生产经营、农户增收致富影响较大。因此，巩固和发展已取得的脱贫成果，防范与治理返贫返困问题将是一场更为艰巨的持久战。同时，随着脱贫攻坚任务的顺利完成，一些地方的干部产生了“松口气、歇歇脚”“到站下车”的念头，探索和实践乡村建设的积极性、主动性不高，存在对乡村建设一点不比脱贫攻坚任务轻松、甚至难度系数更高的情况认识不到位，以及没有及时梳理出脱贫攻坚的成果和经验并进行政策调整，从而推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接等问题。

(二)农业基础薄弱，乡村自我发展能力不足

南疆四地州传统种植业占比较高，耕作方式相对粗放、低效。特色农产品虽然种类繁多，但除少数产品有一定规模和知名度外，普遍存在着有种植无规模、有数量无效益、有产品无产业、有口碑无品牌的“四有四无”现象。③各类农产品加工企业少，精深加工能力弱，多数以初级加工状态甚至是原材料形式进入市场，产业链短，附加值低。仓储、冷链、物流等较为缺乏，电商平台发展不充分，限制了乡村优质农产品走向全国市场。产业融合度低，由于产业基础薄弱导致不会融合、不能融合。政府产业引导能力弱，市场方向把握不精准，产业布局往往落后于市场发展，市场营销能力有限，销路窄，优质农产品难以形成价格优势，影响了农民发展产业的积极性。

(三)经济发展水平低，乡村建设缺乏带动力

一是GDP总量低、财政收入少。根据2019年《新疆统计年鉴》数据分析，南疆四地州GDP总量为2352.01亿元，仅占全疆12199.08亿元的19.28%；财政总收入207.10亿元，仅占全疆1531.42亿元的13.52%，财政支出高达1696.89亿元，④支出规模远大于自身收入，规模投资生产完全依赖外部转移支付。而同期南疆四地州乡村人口771.75万，占全疆乡村总人口1220.75万的63.22%。⑤可以看出，南疆四地州GDP总量、财政收入与人口规模所占比值不均衡，发展较为落后。由此导致长期以来乡村要素投入严重不足，实施乡村建设行动发展资金缺口较大。二是工业化、城镇化水平低。根据数据分析，南疆四地州三产结构为26.6∶30.3∶43.1，其中农业产值624.90亿元，工业产值713.17亿元，服务业产值1013.94亿元，全疆为13.9∶40.3∶45.8，全国为7.1∶40.7∶52.2。⑥与全疆、全国水平相比，南疆四地州农业产值比重较高，工业产值比重较低，根据库滋涅茨产业结构理论分析，南疆四地州尚处在工业化初期，工业起步晚、基础薄弱。同期南疆四地州城镇化率仅有25.44%，处于发展缓慢的城镇化初期阶段。学者王东京指出：“从国际经验看，当一个国家城市化率超过50%，资本、技术、管理等要素就会转向农业部门流动。”⑦由此可见，南疆四地州以城带乡、以工促农的能力较弱。

(四)主体性不足，农民进取意识不强

一是农牧兼营、半农半牧、自给自足的自然经济导致的农民自身发展动力不足。“小富即安，不富也安”，不愿改变、懒于改变，对新事物、新技术、新思想等认知接受缓慢。二是传统乡风乡俗、思想文化观念对人们的影响根深蒂固，自觉自愿改变的意识不强。例如，南疆农村传统社会性别观念和家庭观念压制着女性的家庭和社会地位，认为女性应该固守家庭，不宜在外出头露面，这一守旧落后的思想时至今日还大有市场，束缚着女性走出家庭、走向社会务工创业。

(五)区情复杂敏感，工作精力不够充沛

维稳戍边始终是南疆工作的突出主题。南疆四地州一直以来都是新疆意识形态领域斗争和反恐维稳斗争的主阵地和最前沿。通过梳理调查，笔者发现，疆内外众多恐怖案件的涉案人员大部分来自新疆南疆农村地区，许多暴恐案件是以农村为基地，以城市为目标。⑧南疆四地州的乡村建设就是在这样的现实背景中铺展开来的，其难度可见一斑。为维护基层社会稳定，实现新疆社会稳定和长治久安工作总目标，巩固党在南疆乡村的执政基础，必将耗费大量的治理成本，耗费乡村干部大量的精力，顾及其他工作的精力不够充沛，冲淡乡村建设的工作任务。

(六)生态环境脆弱，制约着生产发展

南疆四地州属于绝对干旱区，各绿洲零散分布在塔克拉玛干沙漠边缘，是乡村农业生产的基本载体。这种绿洲农业生产模式极其脆弱，严重制约着乡村建设行动的实施。一方面受水资源制约突出。常年干旱少雨，造成植被覆盖率低，土地盐碱化、荒漠化严重。笔者在伽师县的一个村调研时，当地村民表示2019年农业灌溉用的都是机井抽水，既造成地下水位严重下降，也使土壤保墒不足、肥力下降、土质退化，粮食产量明显下降。另一方面，耕地面积不足。南疆四地州多为戈壁、沙漠、高山，绿洲面积少，适宜耕种面积有限。再加上人口基数相对较大，进一步摊薄了人均资源占有量。目前农民人均耕地面积不足2亩。可见受自然和资源条件限制，南疆四地州农业可持续发展能力不足，是典型的弱质产业，乡村人口长期处于较低水平的经济发展状态。

三、南疆四地州实施乡村建设行动的对策建议

(一)做好政策衔接过渡，巩固拓展脱贫攻坚成果

南疆四地州要在打赢脱贫攻坚战的基础上，抓紧谋划好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，做到工作不留空当，政策不留空白，接续推进已脱贫乡村发展和群众生活改善。一是广大党员干部要践行脱贫攻坚向乡村振兴衔接过渡的使命担当。把推动脱贫攻坚向乡村振兴衔接过渡当作学问来做，学懂弄通其中的精神实质。要以战略思维和全局眼光深刻认识脱贫攻坚向乡村振兴衔接过渡的重大意义，强化二者衔接的思想意识。要顺应发展形势和战略目标的演进，在工作理念、重点、方式方法等方面进行及时有效的总结、创新和拓展，梳理总结好脱贫攻坚战的制度成果、治理经验、发展路径，用于新发展阶段的乡村建设。二是南疆四地州各级政府特别是县乡一级政府，要强化政治意识，主动谋划，切实把“四不摘”变成有效的制度设计，推动脱贫攻坚向乡村振兴递进的精准有效对接。要加大调研力度，深入乡村，搞清发展需要，找准现实问题，全面摸清产业、生态、文化、资源、人才、组织等各方面情况，综合评判乡村经济社会发展的当前利益和长远利益，科学制定符合南疆乡村实际的本乡本土的过渡衔接计划和方案，以及相应的目标任务与具体举措。要研究解决好“扶贫”政策向“扶农”政策转变。要重点查找“短板”、制约瓶颈和突出矛盾，深入分析，将脱贫后可能还需要继续巩固和拓展的项目、任务和工程等都统筹纳入乡村振兴发展规划中。

(二)发展现代特色农牧业，增强乡村建设内生动能

南疆四地州气候干燥、光热资源丰富，得天独厚的自然条件使这里出产的农牧产品独具特色、冠绝全国。要加快产业结构调整，在“特”字上做文章、下功夫，大力发展优质高效的特色种植业、养殖业，变农牧业大区为农牧业特区、强区。开展定向帮扶，通过科技服务、技术培训、品种改良、品牌培育等举措，形成一村一品一特色；积极探索“政府+企业+金融机构+合作社+农户”合作链条，改变个体分散种养模式，走标准化、规模化生产经营之路；加快农牧业产业园区建设，开展果蔬、畜产、粮油等各类农牧产品的产地初加工、精深加工以及综合利用加工，延长产业链、提高转化率、提升附加值，实现一、二、三产融合发展，增强对农牧民增收的带动能力；依托国家电子商务进农村综合示范县项目，加快推进县域乡镇商贸设施和到村物流站点建设；加快电商发展，让“互联网+”成为南疆特色农牧产品“走出去”的重要平台。在此基础上，形成一批现代特色农牧业驱动型乡村。

(三)提升区域经济实力，厚植乡村建设发展基础

当前，国家和自治区以前所未有的力度定位南疆工作，谋划南疆发展与稳定，特事特办，各类项目、资金、政策、援助、人才等纷纷倾向南疆。对于南疆四地州来说，当务之急是在稳定局面不断向好的有利形势下，进一步完善生产布局，壮大区域经济实力，厚植发展基础，解决乡村建设的根源性问题。一是在发展工业方面。要突破区位、自然禀赋局限，用好援疆优势，加大招商引资力度，提升工业化对乡村建设的拉动力。按照“工业园区化、园区产业化、产业集聚化”思路，加快新型工业化发展。依托南疆四地州量大质优的棉花资源，加快发展棉纺产业，把纺织服装产业打造成为南疆支柱产业。加快矿产、能源勘探开发力度，重点发展能源加工业以及钢铁、有色金属冶炼，着力把库车打造成为南疆重要的能源基地。充分挖掘南疆四地州历史文化底蕴，加快艾德莱斯绸、地毯、维吾尔医药等民族特色产业发展，形成规模和影响力。用好丝绸之路经济带和喀什经济开发区优势，积极发展进出口加工业、高新技术产业、现代服务业。在此基础上，形成一批工业企业带动型乡村发展。二是在发展旅游业方面。南疆四地州旅游资源丰富独特。要借稳定红利的释放，加大宣传推介力度，把南疆四地州打造成丝路文化与民俗风情旅游目的地。加快配套基础设施建设，以点串线，以线带面，形成旅游规模经济。在此基础上，带动旅游线路沿线、景区内部及周边乡村发展特色民宿、餐饮、民族歌舞、手工艺品和服饰装饰等，形成乡村生态文化旅游带动发展机制。三是在推进城镇化方面。加快阿克苏市、喀什市、阿图什市、和田市等中心城市群建设。增加建制镇数量，积极推进南疆四地州百个特色小城镇建设试点工作。在此基础上，通过基础设施延伸、基本公共服务一体化、产业互动融合等途径，形成依托城镇辐射带动乡村发展的驱动机制。

(四)激发主体意识，提升农民群众的精气神

唯物辩证法内因和外因的关系告诉我们，生产生活在乡村的农民群众是乡村建设最根本、最稳定、最强大的主体力量，是外界好政策、好帮扶能够起到长期根本作用的关键因素。美好生活是干出来的，农业农村现代化最终要通过农民群众的辛勤劳动才能实现。没有广大农民主体意识的唤醒与激发，就不能凝聚起乡村建设伟大而长期的力量。一是营造一个开放的乡村社会环境。南疆四地州偏远落后、交通不便、沙漠绿洲形成的长期封闭隔绝的乡村环境，是农民主体意识不强的重要原因。要尽快打破这种封闭的局面，推动南疆四地州乡村与外界进行广泛、频繁的人员往来、物资互换、信息交流、文化互动，通过广泛交往、全面交流、深度交融，逐步改变人们的思想认知。二是加快乡村市场经济发展，形成适度竞争氛围。竞争是人类社会发展进步的重要原因。将“被动的人”带到一个“主动的竞争世界”之中，有助于解决人的惰性对发展生产的制约。三是加强思想宣传教育。结合乡村实际，发动群众讨论制定村规民约，推进移风易俗，破旧立新。引导农民群众正确处理外部援助和自身努力的关系。通过诸如“最美庭院”“致富能手”等各类评选活动，让村民相互影响。四是提升农民群众的能力素质。要重点解决群众熟练使用国家通用语言文字的问题和技能缺乏问题，培养发展生产和务工经商的技能，提升其市场竞争意识和能力。只有通过精神面貌的改变，塑造具有新境界、新素质、新观念、新技能的现代新型农民，才能不断促成奋发向上的文明乡风，才能为乡村建设提供不竭的内生动力。

(五)提高治理效能，维护基层社会大局稳定

乡村建设不仅要依靠发展来推进，也需要通过有效的治理来保障。南疆四地州乡村面临着多种多样的问题以及潜在隐患和不稳定因素，该地区民族宗教问题如何脱敏、落后地区如何脱贫、社会进步如何脱愚、周边环境如何脱困都是巨大挑战。⑨这些挑战从深层次上呼唤加强和创新边疆治理，提升治理效能。只有对这些挑战给予足够的重视和充分应对，聚焦重点难点问题、复杂敏感问题的破解，才能为乡村建设保驾护航。一要强化基层党组织在乡村治理中的领导核心作用。把长期扎根基层、经验阅历丰富、善于和农民交流沟通、有政治担当精神，以及能够发现问题、把握局面、处理复杂问题，能压得住阵脚的干部发掘出来、培养起来、使用起来。提升基层干部的群众工作能力，入户走访，多听听群众怎么说，多问问群众怎么看，解决好群众闹心的“难”、制约基层的“结”。二要着力加强乡村稳定环境治理。稳定是发展的基础条件，没有乡村的和谐稳定，就没有乡村的发展振兴。要警钟长鸣、警惕常在，牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标不散光、不懈怠，聚焦解决深层次问题，进一步巩固和拓展稳定成果。要把意识形态领域宣传教育作为重中之重，以“五个认同”为主线，持之以恒、滴水穿石，彻底解决一些群众模糊的、错误的思想认知。要把三本白皮书作为舆论利剑，有理有据有力地击破国内外敌对“三股势力”的反动言论，净化农村社会环境。三要做好法治乡村建设，让群众学法、知法、懂法、守法，用法治思维化解矛盾纠纷。

(六)加强生态环境治理，守住自然生态安全边界

要深入实施可持续发展战略，把人口增长速度、乡村开发力度与资源环境可承受度统一起来，避免竭泽而渔。以水资源的合理配置、合理使用为重点，提高水资源利用率，发展节水农业，严格控制地下水开采。坚决遏制大规模开荒，促进生态与经济良性循环，可以立足戈壁荒漠的生态环境发展沙产业。例如，和田地区的许多乡村在梭梭、红柳等树木根下培育大芸，既探索出一条致富的新路子，又治理了荒漠生态。对于位于地质灾害隐患区、生态敏感区的乡村，要实施好生态移民工程。

注 释：

①《南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚现场推进会在和田召开——刘永富、雪克莱提·扎克尔出席并讲话》[N]，《新疆日报》，2020年5月18日，第1版。

②《新疆2481个深度贫困村完成电网升级》[N]，《新疆日报》，2019年1月1日，第3版。

③穆少波：《乡村振兴:南疆四地州推进难点与对策研究》[J]，《实事求是》2019年第5期，第100页。

④⑤⑥数据来源：《新疆统计年鉴》(2019年)，并经整理所得。

⑦王东京：《我看乡村振兴战略》[N]，《学习时报》，2017年11月24日，第2版。

⑧王国飞：《新疆南疆地区基层反恐维稳机制研究》[J]，《新疆警察学院学报》2017年第2期，第17页。

⑨周建鹏，惠军，黄锦峰：《“访惠聚”背景下新疆南疆社会基层治理现状、问题及长效机制研究》[J]，《实事求是》2016年第6期，第53页。