大庆流通环节食品安全监管实证分析及对策研究

马三喜，李娅娇

（黑龙江八一农垦大学马克思主义学院，黑龙江 大庆 163319）

一、大庆市流通环节食品安全监管现状

（一）监管部门

随着我国经济水平和物质生活的发展，为了顺应社会发展的需要，大庆对食品安全监管工作在一步步摸索中前进，食品流通环节监管的主要部门也发生了多次变化，从新中国成立初期的行业监管、1982 年《食品卫生法（试行）》规定卫生部门监管、1998 年后的质监部门监管到2003 年后的工商部门监管、食药部门监管，2018 年大部制改革继续推进，将食药监管、市场监管整合成立市场监管部门，食药监管部门的食品生产、流通、餐饮环节监管工作交由市场监管部门负责，结束了食品安全监管县区“没腿”的尴尬局面，畜牧部门和农业部门合并成立农业农村部门，负责食用农产品的种养殖环节监管，出入境检验检疫职责和队伍划入海关，海关负责进口食品企业备案注册和进口食品检验检疫工作，食品安全监管工作仍未达到“从农田到餐桌”的一体化监管。目前，大庆市级及各县区局市场监督管理局承担着辖区内流通环节食品安全监管工作职能。

（二）监管对象

目前，大庆市流通环节食品安全监管的对象为：在册食品经营企业33，025 家，其中批发企业1209 家，零售企业28，427 家，批发兼零售企业3282 家，其他类型企业101 家，企业类型标注为空白的6 家。超市类企业28，124 家，食用农产品经营企业5231 家（以上为2019 年3 月大庆市市场监督管理局统计数据）。

（三）适用的法律

经过2014 年、2018 年两次机构改革，《食品安全法》在2018 年经过了修正，随着三局合一，食品流通环节监管适用法律法规、规章条例范围更加广泛，目前，大庆市食品流通环节监管工作主要依据法律、法规11 部，规章、条例12 部，地方性规章、条例3 部。食品流通环节适用法律法规、规章条例较多，存在一种行为违反多种法律、处罚程度各不相同的情况，对于这种情况如何认定违法行为的法律适用，按照哪一法律条款进行处罚存在较大争议。

（四）监管环节和措施

大庆市流通环节食品安全监管主要采取事前许可、事中监管、事后处罚，监管措施较多样化。（1）行政许可。大庆市各县区市场监督管理局负责《食品经营许可证》《食品小经营核准证》申办材料的审核、现场核查及证件下发工作。（2）日常监管。大庆市各县区市场监督管理局负责对辖区内的食品经营企业进行日常走访检查，大庆市市场监督管理局每月对全市范围内的食品经营企业采取“双随机”方式进行检查，将检查结果通报企业所在地县区局，加强对存在问题企业的监管力度。（3）抽样检验及核查处置。大庆市市场监督管理局每年年初制定全年抽检计划，通过专项抽检，如食用农产品专项抽检、标签专项抽检、预包装食品专项抽检、节日性食品专项抽检等发现流通环节食品存在的主要问题。（4）投诉举报核实。市民可以通过12315 投诉举报热线对食品经营业户的违法行为及侵犯消费者合法权益的行为进行投诉举报，由投诉举报中心交由各县区市场监督管理局及市级综合执法支队进行核实，一经核实情况真实将对企业进行行政处罚。（5）行政处罚。地市及各县区市场监督管理局发现违法线索，经核实的投诉举报线索，国家、省局、市政府转办督办违法案件，不合格检验报告核查处置等经查实的违法行为，由大庆市综合执法支队进行行政处罚。

二、大庆市流通环节食品安全监管案件分析

（一）案件分类

以2015—2018 年大庆市食品药品监督管理局、2019 年大庆市市场监督管理局食品流通环节查处案件作为样本，5 年共有案件116 件，年分别为23 件、17 件、11 件、5 件和60 件。通过对5 年食品流通环节案件进行分析，一定程度可反映出大庆市流通环节食品安全监管情况及存在的主要问题。案件来源可以分为投诉举报、日常监督、抽样检测。投诉举报，其中有产品厂家打假人员、职业打假人、消费者举报三种情况；日常监督、抽样检测，案件又分为大庆市市场监督管理局下属大庆市食品药品检验检测中心检测（下称自行检测）和委托有检测资质的公司检测（下称委托检测）两种。

（二）采取的主要措施

1.加大食品抽样检测及核查处置。通过2015—2019 年的案件来源情况进行分析，抽样检测发现案件，占案件总数的40.3%。目前，全国范围内的食品抽检不合格报告统一上传国家食品安全抽样检验信息系统，再由生产、经营企业所在地市场局同时启动核查处置，严格按照核查处置时限完成不合格食品的召回、整改、处置等内容。

2.严厉打击假冒食品。假冒食品是在制造过程中逼真地模仿其他产品的外部特征，假借知名或他人品牌的食品外包装进行冒名销售，假冒食品不具有真实性，严重的侵害了人民群众对于购买食品知情权。大庆市通过市场联合检查、联合执法等方式，对流通环节存在假冒食品进行打击。

3.加强流通环节食用农产品监管。流通环节食用农产品从业者素质参差不齐，部分从业者经营的食品缺少基本的入市检验，较易出现食品安全问题。大庆食用农产品集散地有两处，分别为大庆农产品中心批发市场和大庆农批城，大庆市80%蔬菜、水果都是由上述市场批发进入各超市、商店。针对这种情况，大庆市重点对大庆农产品中心批发市场和大庆农批城进行检查，检查入市食品的产地证明及检验合格证明材料，并加大抽检力度。

（三）取得的成效

1.核查处置流程逐步规范。统一系统管理、规定完成时限、生产流通环节同时启动核查处置，有效地缩短了核查处置时间，能够在一定程度上控制问题食品的继续流通。同时，规范的核查处置流程，防止了部分基层市场监管部门办案过程中程序违法情况的发生。

2.假冒食品案件呈下降趋势。通过多年来对于假冒食品案件的重点打击，加之公安部门、厂家打假人员的配合协作，假冒食品案件基本呈逐年下降趋势，情况向好发展。

3.食用农产品查处力度显著。2019 年，大庆市市场监督管理局共抽检食用农产品800 批次，其中不合格26 批次，向各地市农业农村局、市场监管局移送线索26 条，查处案件35 件，占全年查处案件的30.2%。

三、构建大庆市食品安全监管长效机制的对策

（一）健全监管机制

1.加强部门间互通协作。提高食安办行政级别，将其与市场监管部门脱钩，成立单独部门同各监管部门平级，强调食安办的权威性，使之充分发挥沟通协调作用，完善和推进食品安全长效监管体制建设，食安办有权对各食品监管部门进行检查、考评、督促，将结果与绩效考核奖励相挂钩。

2.加强区域之间协作机制。对需要跨地区办理的案件，目前多是向当地局发函调查的形式完成情况收集工作，协助调查时间长短、情况收集是否有效均取决于当地局配合程度，故导致一些案件办理时间拉长、当地企业情况调查不清等情况的出现。要建立规范性的区域间协作机制，明确合作范围、工作程序、协查时限、双方权利义务等内容，提高协查工作效率。

3.加强市县区两级事权划分。尽快推进机构改革，制定好全市食品安全监管事权划分清单，明确市、县区两级食品监管工作责任和义务，市局职能重心放在行政指导和检验检测等方面；各县区局职能重心放在行政许可、日常监管、专项检查等具体执法职能上，通过市县区两级联动，提升基层执法水平，从基层抓好食品安全工作。

（二）加强队伍建设

1.提高监管人员信息化水平。党的十九大报告特别指出要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”，食品安全战略目标中期目标是在2035 年我国基本实现现代化任务时，应基本完成包括食品安全治理在内的国家治理体系和治理能力现代化。[1]实现治理能力的现代化要充分利用互联网资源、大数据手段，开展监管工作。不能仅仅依靠执法人员“用腿管”“用嘴管”，要借助“互联网+”“物联网+”，建设共享开放的政务信息资源支撑体系和跨部门的智慧综合应用体系，利用监管平台对监管业户进行时时监控，依据人工智能技术收集数据、信息，提高对食品安全出现问题的发现和分析能力，对存在违法行为的业户重点排查。

2.培训专业化队伍。建设年轻化专业化队伍，根据专业背景和工作岗位，在市、县区层面遴选食品安全监管业务能手，建立储备人才数据库，通过对法律法规解读、实战模拟训练、疑难案件剖析等方式开展业务培训，提高执法队伍的专业性，提升监管水平。

（三）完善监管体系

1.完善检测体系。首先，加大经费的投入。将食品检验检测工作作为监管工作的重要手段，通过政府加大对检测机构的经费投入，更新先进的检验检测设备、高薪招收高素质的检验检测技术人员、优化检测单位检测环境、利用好发挥好快检技术，保证食品检验检测工作顺利、快速、有效地开展和实施。其次，充分利用快检手段。在食品日常监督过程中广泛开展快检工作，将快检结果作为行政行为的重要依据。再次，与第三方检测机构合作。监管部门可以利用政府采购服务、第三方服务外包等形式，借助技术过硬、资质完备的第三方检测机构，协助做好食品安全检测工作。

2.完善信用体系。充分利用现有的企业信用档案，建立食品流通企业安全信用信息数据库，将食品流通企业日常检查情况、违法情况、企业年报情况、表彰情况等全部录入信用档案，按信用档案中企业的情况对企业进行分级管理，根据信用等级标准确定当年的监督检查频次；建立信用信息公开机制和公开网站，定期向公众公开企业评价等级、失信行为、受到惩处情况以及诚信守法经营、获得表彰奖励等信息；开展诚信示范创建活动，推动建立行业信用记录，加强行业诚信自律和约束引导机制建设。

3.完善追溯体系。对于全链条食品监管，食品监管部门共同开展食品信息追溯平台建设，编制大庆市食品溯源地图和数据库。平台主要对食品、种养殖、进口、生产、流通、餐饮进行全过程记录。当前，预包装食品追溯情况较好，追溯问题主要存在于食用农产品方面，大庆本市的食用农产品种养殖环节监管职责归农业农村局负责，将本市种植的水果、蔬菜、粮食种植、肉类产品养殖情况及流入生产、流通、餐饮等环节的去向做好统计记录，并上传数据库。非本地种养殖的食用农产品流入生产、流通、餐饮环节的，流入企业的做好登记记录。食品追溯体系根据企业经营模式、经营产品种类进行区别管理。

（四）规范执法办案

1.细化自由裁量基准。自由裁量基准对在法律法规无法细化的情况下结合大庆实际对监管执法工作进行细化，制定市级食品行政处罚自由裁量基准。首先，遵从过罚相当原则，对违法情节的行政处罚条款的处罚幅度加以细化，进一步明确模糊化、弹性化的条款，有限保证处罚结果的过罚相当、教育和处罚相结合。其次，遵从正当公平原则，引入政府机关以外的人员（如食品经营业户、社会管理和法学领域专家、民众等）共同参与，保障裁量基准更加民主科学，确保违法行为得到公平公正的处罚。

2.制定执法办案指导意见。对现行依据法律、法规和规章进行梳理，出台相应的实施细则和解释。在市级层面应对违法行为认定根据地方实际情况制定统一的认定标准，防止出现同一违法行为两种处罚类型。努力实现行政执法的合法性和合理性，减少执法人员的随意性，保证案件程序合法、法律适用准确、处理结果公平公正。

（五）强化社会共治

1.普及法律法规知识。食品从业人员素质参差不齐，很多对于相关法律法规知识并不了解，对其在经营行为中负有的责任和义务并不清楚，有些违法行为发生后其认为行为并不违法。作为政府部门应当加强对从业人员的普法宣传，在办理食品经营许可证前进行严格的从业人员培训，并对培训情况进行考核。在日常巡查、监督检查过程中加强对法律知识的宣传教育，定期开展法律宣讲，通过电视专题节目、政府网站、微信公众号、宣传册等方式，以案件曝光、情景剧、漫画等形式，将枯燥复杂的法条变得通俗易懂，深入浅出的讲解法律法规和相关知识，增强经营者主体意识。

2.加快非政府组织建设。除了政府监管和经营者自律，某些阶段需要非政府组织来协调政府与经营者之间的关系，这时作为第三方力量的行业协会就要加入到市场调控的工作中来。[2]监管部门应引导大庆市食品行业协会建立，对外能够促进该行业进一步发展，形成统一的声音将存在的困难与政府沟通，对内能够有效地约束行业内部各成员单位，帮助监管企业作好行业内部的管理工作。协会工作正规化后要独立运行，开展行业培训、行业自律、协会管理的活动。

3.加强公众参与、舆论监督。公众对公共事务有知情权和言论自由，媒体将公众的声音统一起来，对政府部门行使行政权力起到监督作用。媒体作为社会的参与者、社会事件的发现者和揭露者，对食品安全监管工作起着非常重要的作用。尤其目前自媒体迅速发展，要善于引导和运用舆论监督作用，真正反映公众的意见，进行公正的舆论监督，不仅要对于食品违法行为进行监督，还要对食品监管执法行为进行监督，畅通投诉渠道、建立奖励机制，通过舆论监督，发现存在的不足，纠正存在的问题，促进监管工作的进步。