构建强化公益属性的事业单位绩效评价制度

□ 熊通成

党的十九大报告明确提出，要深化事业单位改革，强化公益属性；党的十九届三中全会进一步强调要强化事业单位公益属性，破除逐利机制。因此，强化公益属性已经成为事业单位改革的明确方向，关键在于如何落实。绩效评价是人力资源管理的重要组成部分，是引导组织及其成员行为和绩效的有力抓手。

一、事业单位绩效评价的现状与问题

事业单位绩效评价，就是对事业单位组织层面的绩效进行定期界定、监测、评估、应用和反馈的管理行为。目前，我国尚未全面统一开展事业单位绩效评价工作，但部分行业和地区在事业单位绩效评价方面已经开始了一些有益的尝试。而从实践来看，还存在许多亟待解决的问题。

（一）从认识上看，各级主管部门普遍认可事业单位绩效评价的重要性，但又感到要对复杂的事业单位进行绩效评价存在困难

各级主管部门大都认为事业单位绩效评价既是主管部门督导事业单位工作的良好抓手，又是事业单位内部开展工作的指挥棒，具有非常重要的价值。但同时，他们又表达了对开展事业单位绩效评价工作难度和有效性的担忧。归纳下来，主要有以下几方面的困难：一是许多事业单位的工作职责不容易被量化或被衡量，尤其是对事业单位承担公益职责的评价很难做到科学；二是事业单位职能差异大，相互之间缺乏可比性，放在一起进行评价，很难做到公平；三是主管部门对事业单位完成的具体工作内容和成果并不特别清楚，评价很难做到客观；四是事业单位和主管部门关系密切，在评价时往往掺杂人情因素，评价很难做到公正。

（二）从制度上看，部分行业和地区已经尝试开展事业单位绩效评价工作，但在区域、行业间，工作开展不平衡，缺乏规范性

国家有关行业部门已经开始探索开展本行业、本系统事业单位绩效评价工作，如2015年，国家卫生计生委、人力资源社会保障部、财政部、国家中医药管理局出台《关于加强公立医疗卫生机构绩效评价的指导意见》，2017年，科技部、财政部、人力资源社会保障部出台《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》。另外，山东省、重庆市等多个省（区、市）也在积极探索开展事业单位绩效评价工作。应该讲，这些行业和地区对于事业单位绩效评价的尝试还是非常有价值的。但从实施效果来看，这些尝试并没有达到理想的目的。主要问题有3个：一是各省（市）对事业单位绩效评价的探索工作缺乏上位政策支持，在涉及一些具体措施，尤其是考核评价结果的应用时，因缺乏实施力度，往往无法落到实处；二是各行业部门对事业单位绩效评价的探索往往关注于某一个具体目标和具体方面，缺乏绩效评价的整体性和可比性。三是由于缺乏统一的事业单位绩效评价制度顶层设计，已经影响和制约了各省（区、市）和各行业部门对事业单位绩效评价工作的探索。

（三）从指标上看，经济效益、任务指标成为事业单位绩效评价的主要方面，但公益指标普遍未作为评价重点，这使得事业单位绩效评价对事业单位公益属性的引导作用发挥不明显

公益性回归是我国事业单位改革的重要目标。然而，目前对事业单位的绩效评价很大程度上并没有体现出对事业单位公益属性的引导作用。一是大多数省（区、市）和大多数行业部门的事业单位没有进行正规的单位绩效评价，但普遍存在单位创收能力越强则工作人员工资收入越高的现象，体现出来的逻辑还是以经济指标作为主要评价依据。例如，有的省将事业单位创收情况作为是否增加绩效工资总量的依据。二是部分先行探索的行业部门和省（区、市）制定的事业单位绩效评价指标体系中，虽然或多或少地提及了公益性的指标，但是并没有将其作为重点指标提出，权重也不够高。例如，有的省对公立医院的绩效评价虽未直接考核创收指标，却考核收入预算达成率。三是许多任务性指标表面上看没有营利导向，但实际上是盈利指标的另一种表现，以这些指标作为重点进行考核，逐利机制难以破除。

（四）从结果应用上看，部分省（区、市）和行业部门探索建立的事业单位绩效评价办法都已明确列出多种结果应用方式，但因多部门联动机制未形成，实际操作中多数应用方式未能真正得到实现

几乎所有行业部门和省（区、市）探索建立的事业单位绩效评价办法都明确列出了结果应用方式。例如，公立医疗卫生机构绩效评价相关文件规定,要根据绩效评价结果对医疗卫生机构进行奖惩，并与财政补助力度、医保基金支付、薪酬总体水平、医疗卫生机构等级评审等挂钩；科研事业单位绩效评价相关文件规定，将绩效评价结果作为科技创新政策规划制定、科研任务安排部署、财政拨款、科研事业单位人事管理、绩效工资总量核定等工作的重要依据，按照程序办理科研事业单位编制调整事项时，参考评价结果。山东省规定事业单位绩效考核结果作为单位评先树优、机构编制调整、财政经费预算、工作人员年度考核“优秀”名额等的重要依据；重庆市规定事业单位绩效考核结果分别与核定其超额绩效总量和确定其主要负责人绩效工资水平挂钩。但是，这些结果应用大多数并没有得到真正落实。究其原因，有的是因为部门联动机制没有形成，有的是因为规定本身在实践中不具有可操作性，有的则是因为与有关政策冲突无法落实。

二、建立事业单位绩效评价制度的必要性

通过以上对事业单位绩效评价问题的分析，我们认为制度缺位是最核心的原因，应当尽快建立统一规范的事业单位绩效评价制度。其必要性体现在以下3 个方面。

（一）只有建立统一规范的事业单位绩效评价制度，才能对事业单位进行统一的综合性绩效评价，避免各行业部门、省（区、市）从各自角度出发对事业单位进行多轮碎片化的评价

目前，许多事业单位要接受各种评估，应接不暇。在建立规范化的事业单位绩效评价制度可以尽可能统一现有的各方面评价、评估，真正落实国家对事业单位管理的“放管服”的原则。

（二）只有建立统一规范的事业单位绩效评价制度，才能在绩效评价的主体、内容、方式等方面建立起相对一致的做法，避免各行业部门、省（区、市）在事业单位绩效评价做法上的政策冲突

不同省（区、市）、不同行业部门在事业单位绩效评价上的做法千差万别，导致考核效果参差不齐、差异巨大。规范事业单位绩效评价制度可以吸收各省（区、市）、不同行业部门的优秀做法，尽可能统一各省（区、市）、不同行业部门在事业单位绩效评价工作中的做法，既节省制度制定的成本，又提高绩效评价工作的作用和价值。

（三）只有建立统一规范的事业单位绩效评价制度，才能统筹事业单位工资管理、干部管理、编制管理、经费管理等相关政策，使事业单位绩效评价结果的应用能够落到实处

绩效评价结果的应用是保证绩效评价工作被重视的关键。只有规范事业单位绩效评价制度，统一考虑事业单位绩效评价结果的应用，并对多方出台的相关政策进行相应调整，才能保证事业单位绩效评价结果得以落实，也才能真正发挥绩效评价对事业单位的“指挥棒”作用。

同时，事业单位绩效评价制度只有强化公益属性的导向，才能符合党和国家对事业单位改革的定位，才能体现事业单位存在的价值，才能使事业单位不偏离正确的发展轨道，才能推动事业单位健康发展，才能更好地满足人民群众日益增长的公益服务需求。

三、事业单位绩效评价的特殊性

相对于企业绩效评价和政府绩效评价，事业单位绩效评价具有以下几个方面的特殊性。

（一）事业单位的公益属性决定了事业单位绩效评价的“绩”重在“功绩”——社会效益，而不在“业绩”——经济效益

如果将绩效的概念从广义角度去理解，事业单位也是有绩效的，但是事业单位的绩效不同于企业的绩效。企业绩效强调的是经济效益，简单而言就是盈利。一般而言，如果不能盈利，企业就失去了存在的价值。而事业单位作为提供公共服务的机构，其绩效一定不能强调经济效益，即不能强调营利能力。事业单位要强调的是社会效益，强调的是为社会做出的贡献，如果要用一个词来表达的话，可以叫“功绩”。因此，事业单位绩效评价必须强化事业单位作为公共部门应该发挥的作用。

（二）事业单位的公有属性决定了事业单位绩效评价的“效”重在“效用”——公共服务数量和质量，而不在“效率”——资金投入产出比

企业绩效强调投入产出上的经济关系，对于效率的要求是企业能够得以生存发展的关键，因此，企业绩效评价重在评价“效率”。但是，我国事业单位是公共部门，是为广大人民群众提供公共服务的机构。事业单位强调的是所提供公共服务给人民群众带来的“效用”，虽然也需要考虑成本预算，但更多的是既定成本预算下给人民群众提供公共服务“效用”最大化。因此，事业单位绩效评价必须强调事业单位作为非营利部门应该承担的责任和义务。

（三）事业单位的服务属性决定了事业单位绩效评价的“量”重在“质量”——判断是否达成目标，而不在“数量”——具体数值

企业绩效强调利润、收入、成本等经济数据，因此，企业绩效评价往往关注评价的“数量”，非量化的评价在企业绩效评价中往往被认为是欠缺客观性的。然而，事业单位是通过提供公共服务来体现价值的，而许多公共服务能够被感知到，却未必能够直接对其进行测量。因此，事业单位绩效评价更像体育比赛中的“体操”或者“跳水”，关键在于“质量”的评价，重点在于通过“质化”的方法判断事业单位的公共服务是否达成目标，而并不是机械地使用具体数值来衡量其公共服务的价值。因此，事业单位绩效评价必须关注事业单位本身所提供公共服务的特殊性。

（四）事业单位的智力属性决定了事业单位绩效评价的“能”重在“潜能”——判断发展潜力，而不在“显能”——已经呈现的状态

企业是一个经济组织，故而企业绩效评价的企业核心竞争能力强调的是呈现出来的状态。事业单位是高层次人才集中的组织，且是提供公共服务的社会组织，其潜在能力的发挥更值得关注。例如，从事基础研究的科研院所当年未必能有直接成果，但关键在于具有创造未来成果的潜能。其他事业单位或多或少地也具有这种特征。因此，对于事业单位的评价不能急功近利，要关注事业单位的长远发展潜力问题。

（五）事业单位实体属性决定了事业单位绩效评价的“为”重在“作为”——价值贡献，而不是“行为”——过程和程序

和机关单位内设部门不同，事业单位是具有法人资格的实体组织。事业单位往往都是带着特定的使命目标而存在的，所提供的公共服务也必定要为特定服务对象创造价值。对事业单位绩效的评价不应强调提供公共服务的过程和程序，而更应关注事业单位是否对社会有贡献、有价值。事业单位的“为”，强调的是事业单位的“作为”，而不是事业单位的“行为”。因此，对事业单位的绩效评价要抓住事业单位对社会创造的价值这一根本属性。

四、事业单位绩效评价制度的理论基础和逻辑思路

事业单位绩效评价制度的理论基础是“强化理论”。强化理论是美国的心理学家和行为科学家伯尔赫斯·弗雷德里克·斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）等人提出的一种理论。[1]斯金纳认为人或动物为了达到某种目的，会采取一定的行为，而是否持续坚持这种行为取决于行为所产生的后果。当后果对他（它）有利时，这种行为就会反复出现（正强化）；当后果对他（它）不利时，这种行为就会被减弱或消失（负强化）。人们可以用这种正强化或负强化的办法来影响行为的后果，从而修正其行为。

将这个理论应用于事业单位绩效评价制度，可以达到强化公益属性的目的。具体而言，通过事业单位绩效评价，使得那些能够按照要求更好地完成以公益目标为主的绩效指标的事业单位能够得到提高绩效工资总量、编制数量，优化岗位结构比例，获得更多经费支持等全方位的奖励，从而“正强化”其公益行为；反之，对于那些完成公益目标不力的事业单位也要进行降低绩效工资总量、编制数量、岗位结构比例、经费支持等全方位的惩罚，从而“负强化”其非公益行为。

由此，构建事业单位绩效评价制度的逻辑思路是：贯彻落实党和国家对事业单位改革的指导精神，从全国事业单位的共性特点出发兼顾不同行业部门、不同省（区、市）体现自身特点的制度空间，建立起事业单位绩效评价的基本程序和框架，将不同事业单位满足人民群众利益诉求的公益属性落实到绩效指标体系，作为强化事业单位公益属性的主要载体；将事业单位绩效评价结果应用到事业单位普遍关注的绩效工资总量、编制数量、岗位结构比例、经费支持、荣誉评比等单位利益，作为强化事业单位公益属性的主要动力；将事业单位绩效目标逐级分解到部门及工作人员绩效目标，从而与事业单位工作人员绩效考核形成有机衔接，作为强化事业单位公益属性的传导机制。全面引导事业单位的组织行为和工作人员个人行为朝着强化公益属性的方向转变，提升相关部门对事业单位的管理水平以及事业单位内部管理水平，促进事业单位在正确的轨道上健康发展，推动事业单位为满足人民日益增长的美好生活需要提供更充分、更平衡的公共服务。

五、构建事业单位绩效评价制度的建议

在以上逻辑思路的基础上，对国家层面建立事业单位绩效评价制度提出以下具体建议。

（一）促进单位绩效评价和工作人员考核的政策协调

应促进事业单位绩效评价和工作人员个人考核的衔接呼应。将单位层面绩效评价和单位内部工作人员考核有机地结合起来，实现有效的事业单位绩效管理。

（二）发挥主管部门对下属事业单位绩效评价的主体作用，逐步有意识地开展第三方评估

从我国国情出发，目前比较现实的还是由政府组织进行事业单位绩效评价。有几种具体模式可供选择：一是由主管部门单独负责对下属事业单位评价；二是由牵头部门负责顶层设计和指导监督，主管部门具体组织评价；三是由牵头部门直接组织主管部门、人社财政等职能管理部门和本领域专家等组成评价委员会。这几种方式各有其适用情形。从长远看，我国事业单位的评估主体还是应当坚持多元化原则，有必要扶持行业性评价和非营利性机构评价等第三方绩效评价机构参与其中，以保证绩效评价的准确性、公正性、有效性和透明性。

（三）事业单位绩效评价应主要采取年度评价，但特殊情况下可以延长考核周期

事业单位绩效评价的周期，是由事业单位的业绩特点和事业单位绩效评价的目的所共同决定的。一般而言，事业单位在工作业绩的形成上需要有一个较长的周期，往往都是围绕着年度工作目标开展工作。无论是月度、季度还是半年度都显得周期太短，无法体现事业单位整体工作业绩。因此，事业单位绩效评价的周期一般以年度为宜。但部分事业单位的业绩形成周期可能会更长，如从事基础研究的科研事业单位，或者从事其他工作周期较长的事业单位，那么对这些事业单位绩效评价周期可能要更长。

（四）评价方法上不能一刀切，应赋予主管部门更大的权限，使其结合下属事业单位性质特点选择合适的绩效评价方法

事业单位绩效评价方法，就是指用什么样的逻辑和手段对事业单位绩效进行评价。事业单位绩效评价属于组织绩效评价的范畴，因此，所有组织绩效评价的方法都可以应用到事业单位绩效评价中来。评价方法的选择应该结合不同类型事业单位的特点，对于主要为机关提供支持保障的事业单位可以考虑较为定性化的评价方法，例如，逻辑模型法、标杆管理法、关键绩效指标法、目标管理评价法、相对绩效评估法等；对于面向社会提供公益服务的事业单位可以采用适当定量化的评价办法，例如，CAF通用模型、数据包络分析方法、平衡计分卡法、绩效棱柱模型、3E/4E 评估方法等。同时，评价方法的选择应该结合事业单位的规模，对于规模较大的事业单位可以考虑采用更加复杂的绩效评价方法，而对于规模较小的事业单位可以考虑采用相对简单的绩效评价方法。事业单位绩效评价方法选择的问题，应该赋予事业单位上级主管部门更大的决定权。

（五）既要将事业单位提供公共服务的数量、质量、效率、公益性、服务对象满意度等纳入绩效评价内容，又要注重将事业单位党建工作同部署、同评价

事业单位绩效评价内容，是指对事业单位的哪些方面的工作过程和产出视为绩效进行评价。总体而言，一切体现事业单位价值的工作都应该是绩效评价的内容。因此，着眼于事业发展需要，事业单位公共服务的数量、质量、效率、公益性、服务对象满意度等指标都应该纳入绩效评价内容。2020年3月，中共中央办公厅印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，明确要求党委（党组）应当坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核。因此，事业单位绩效评价不仅要考核业务工作，还要将党建工作作为考核的重点内容。

（六）可建立相对统一的一级指标体系，但要赋予主管部门调整的权限，对二级指标体系建构应完全进行授权

事业单位绩效评价指标体系，是指采用哪些评价指标、什么标准对事业单位的绩效进行评价。事业单位绩效评价指标是事业单位绩效评价内容的细化和操作化的结果。为达到相对规范的目的，可以采取相对统一的一级考核指标。结合事业单位绩效评价的内容和方法，建议采用党建指标、业务运营指标、社会效益指标、内部管理指标、人才培养指标、其他指标6 大项一级指标。当然，一级指标体系也应该允许主管部门根据下属事业单位具体情况进行必要调整。另外，建议对二级、三级指标只提出指导性原则。为了提高指标的可评价性，应该要求每项三级指标都有明确的衡量标准，制定加分和减分的规则或者分档评价标准。

（七）应当明确要求各级主管部门在制定事业单位绩效评价指标体系时必须以强化公益属性为导向

着眼于强化公益属性，在制度中应该提出3 方面具体要求：一是在指标体系中明确提出社会效益指标，即要求明确梳理出事业单位对社会产生正向影响、促进社会公共利益的评价指标。二是在业务运营中强调公益导向，也就是说业务运营的二级、三级指标，重在引导事业单位强化公益属性方面的指标。例如，公立医院的业务运营指标不得采取业务收入、药品收入等营利导向指标，而应该侧重于能够解决“看病难、看病贵”问题的就诊人数增长率、单病种平均诊治费用降低率等指标。三是应检查所有指标项，不得出现明里或暗里有悖于强化公益属性的具有营利导向的指标。

（八）注重事业单位绩效评价的结果应用，既提出指导意见，又赋予各省（区、市）、行业部门根据实际情况进行结果应用的权限

事业单位绩效评价的结果应用，是将事业单位绩效评价的结果作为其他工作的依据。一般而言，事业单位绩效评价的结果应用主要基于3 项原则：一是为了增强事业单位对绩效评价的重视，提高事业单位绩效评价的权威性，将凡是事业单位看重的资源都可以作为应用的方面；二是为了为其他工作提供科学依据，将凡是应该以事业单位绩效评价作为依据的工作，都纳入事业单位绩效评价结果的应用范围；三是要考察现实情况下结果应用带来的利和弊，实际操作中要谨慎。从事业单位实际需求出发，建议将事业单位绩效评价结果应用于机构职能调整、编制调整、高级岗位结构比例调整、绩效工资总量奖励、次年绩效工资总量调整、工作人员绩效考核优秀等次比例调整、人员经费奖励、次年人员经费预算调整等方面。

要建立强化公益属性的事业单位绩效评价制度，还需要有必要的保障措施。应促进单位绩效评价职能和工作人员绩效考核职能的协调整合，合理分工，形成联动机制。同时，要提高有关部门和事业单位对事业单位绩效评价的认识，使其既重视事业单位绩效评价，又避免人为干预绩效评价过程和结果，还要加大宣传力度，营造对事业单位绩效评价开展积极有利的社会舆论，使得事业单位绩效评价处于群众监督下，在阳光下进行科学公正评价。