行政公益诉讼挽救万亩天然林

李轩甫

位于海南省琼海市万泉河上游的会山自然保护区，拥有万余亩公益天然林。它既是万泉河的水源林，又是一道美丽的风景线。然而近年来，保护区周边居民通过非法手段蚕食天然林，种植经济林。为有效保护生态环境，保住水源地，遏制蚕食天然林的违法行为，检察机关发出诉前检察建议，但未达能到预期效果。海南省人民检察院第一分院（简称海南检察一分院）以琼海市自然资源和规划局（简称琼海资规局）不履行法定职责，依法提起行政公益诉讼。

2020年6月1日，海南省第一中级人民法院（简称海南一中院）作出一审判决，确认被告怠于履行监管职责，对会山自然保护区牛路岭库区已发现的26宗违法占用林地事件的相关人员，未依法作出行政处理，此行为违法，限被告于判决生效之日起一个月内对违法占用林地人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。之后， 历经3个多月的整治，保护区万余亩天然林恢复了生机……

万余亩天然林遭蚕食

会山自然保护区牛路岭水库，位于海南省三大水系之一的万泉河上游，地处琼海市、琼中县及万宁市交界处，是两市一县人民重要的生产、生活水源，库区周边是琼海市会山自然保护区。这里的热带森林不仅是海南重要的生态功能区，也是万泉河水系的水源林，生态和民生地位极为重要。

2018年3月，海南省检察院发现，万泉河上游牛路岭库区周边会山自然保护区国有天然公益林被成片占用，有人滥伐天然林，违法种植槟榔、橡胶等经济林，严重危及生态和水源地安全。

为遏制蚕食天然林的违法行为，海南省检察院会同原海南省林业厅开展了“万泉河水清又清”专项监督活动，部署组织琼海等市县检察机关、林业和森林公安等部门进行拉网式调查。调查发现，牛路岭库区周边大量村民“套种”槟榔、橡胶等经济林，以环剥树皮、钻孔注射农药等方式蚕食天然林、天然次生林，致树木枯死，令人触目惊心。随着槟榔价格的上涨，此类违法现象日益严重。

统计数据显示，会山自然保护区内天然林和天然次生林面积占比原本高达88.64%，人工林面积占比只有11.36%。到2018年，自然保护区人工林占比增至43.48%。天然林被蚕食了1.5万余亩。牛路岭库区周边森林资源受损情况严重，生态环境遭受严重破坏，情况堪忧。

再查发现，琼海资规局作为辖区林业主管部门，对牛路岭库区周边违法“套种”蚕食天然林的行为疏于监管，致使毁林占地种植经济林的现象愈演愈烈，水源保护地生态环境遭受严重破坏，损害了国家和社会公共利益。

会山自然保护区天然林

“文来文往”建议难落实

针对调查发现的问题，2018年6月15日，琼海市检察院依据《森林法》《海南省自然保护区条例》及《海南省重点公益林管理办法》等相关法律法规，向琼海资规局发出检察建议，要求该局在会山自然保护区范围内以发布通告、通知等方式，全面制止违法“套种”蚕食天然林的行为，以使此类破坏生态环境资源的违法行为得到有效遏制，防止其继续扩大、蔓延;组织全面调查，研究制定整改方案，分类型、分情况、分阶段打击和整治，并采取有效措施，逐步恢复被毁的生态资源， 复种被蚕食的天然林。

为推动建议尽快落实， 遏制破坏生态环境资源的违法行为，恢复被毁的天然林，办案干警跟进建议的落实情况。琼海资规局在2018年7月30日和2019年8月14日，先后就落实检察建议情况向检察机关作出书面回复和说明，表示已经组织人员调查核实人工林种植情况，制定和实施了加强自然保护区生态环境资源的方案，建立了巡山台账，设置了宣传牌，并向部分违法行为人发出责令整改通知书，履行了监管职责。

根据琼海资规局的回复意见，检察干警深入实地查看，结果显示，该局虽然采取了一些措施对会山自然保护区内占地毁林违法行为进行整治，但没有依法全面履职。非法占地种植经济林的问题没有得到有效解决。尤其是对已查明违法行为人的26宗被侵占林地，该局仅向部分违法行为人发出了责令整改通知书，并没有依法作出行政处理。如此行政执法，没有能够有效遏制破坏生态环境资源的违法行为，难以恢复被毁的天然林。

种种迹象表明，在检察建议发出后的一年半时间里，琼海资规局的工作方式基本上限于“文来文往”，只停留在表面上，没有全面采取切实可行的措施，亦没有收到实实在在的效果。自然保护区违法占地情况一直存在，牛路岭库区周边森林资源受损状况未得到根本改变。对占地毁林违法行为，琼海资规局未依法作出行政处理，国有森林资源和公共环境利益仍然持续处于受侵害的状态。

这一情况很快反馈到海南省检察院，该院决定将此案移交海南检察一分院办理。

依法监督全面履职

海南检察一分院办案干警深入调查，全面收集相关证据材料之后，于2019年12月30日，以琼海资规局不履行法定职责，也未按检察建议全面履职，依法提起行政公益诉讼，诉请法院判决被告单位怠于履职，对已发现的26宗被占林地监管不作为，这一行为违法，并判令被告单位限期履职。

海南一中院先后两次开庭审理此案。庭审中，被告辨称，会山自然保护区内牛路岭库区占地毁林等问题，多是历史原因导致。加之涉案地点偏僻、作案手段隐蔽、时间跨度大，难以做到全面监管。另外，少数群众对此有一定的抵触情绪，对清理工作加以阻挠，影响了执法人员的正常工作。对于检察建议，被告称已履行调查摸底、下发通告、报告市政府、将相关案件移交市综合行政执法局等法定职责，不存在怠于履职行为。

针对被告的辩解理由，海南检察一分院当庭进行了反驳，对《森林法》《海南省自然保护区条例》及《海南省重点公益林管理办法》等相关法律法规及被告应承担法定职责的相关规定进行阐述，出示了检察机关依法调取的2019年人工林调查报告等书证、航拍视频、部分违法行为人和证人的调查询问笔录等证据。

海南检察一分院明确指出，大量的视频资料、证人证言等证据，形成完整的证据链，足以证实琼海资规局没有采取实质性的遏制措施，没有对会山自然保护区有人违法占地种植槟榔、橡胶破坏天然林的违法行为作出有效处理。由于被告工作方式限于“文来文往”，停留在表面上，没有采取切实有效的措施，履职不尽责，致使自然保护区占地毁林破坏生态资源的违法行为长期存在。

最终，合议庭认定被告琼海资规局怠于履职违法，支持检察机关的全部诉讼请求。2020年6月1日，海南一中院作出一审判决，被告表示服判，不上诉。

“提起行政公益訴讼，是手段而非目的。目的是通过法庭支持我们的诉讼请求，督促行政部门依法履职，同时也让相关部门理解公益诉讼的初衷。我们和行政部门的目标一致，都是为了更好地守护公益，做‘生态资源的守护人，共同守护绿水青山，切实维护社会公共利益。”海南省人民检察院第八检察部负责人说。

结案后，海南检察一分院认为工作尚未完成，提起行政公益诉讼并不是检察机关办案的最终目的。按照院领导的要求，办案干警帮助琼海资规局对自然保护区日常监管建章立制、完善监管，落实管护人员，做到分工明确、各司其职、责任到人，堵住了监管漏洞。与此同时，办案干警围绕如何落实法院判决事项，为琼海资规局出谋划策，并就保护区监管与历史遗留问题，人工林清退与生态补偿赎买等问题，作出合法、合情、合理的处理。

2020年国庆节前夕，海南省人民检察院第八检察部党支部与海南检察一分院第五检察部党支部，联合琼海资规局党支部40多名党员，在公益诉讼办案现场琼海牛路岭水库共同组织开展了“走基层、解难题、护公益”主题党建活动。

“之前觉得你们开展公益诉讼是想追究我们的责任，现在明白是在帮我们。你们用合法、合理的方式督促我们履职尽责，完善监管，还帮我们解决了保护区历史遗留的实际问题。历经3个多月的清退整治，问题解决了，矛盾也化解了。现在保护区生态环境好了，我们很欣慰。以后一定全力配合你们工作。”2020年11月，琼海资规局一位负责人看着自然保护区内万余亩天然林恢复了生机，对前来回访的海南检察一分院第五检察部负责人表示感谢。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com