基于政策工具的中国夜间经济政策研究

王兰兰，廖嘉玮，徐 颖，陈长兴，陈银春，储德平

（福建师范大学 旅游学院，福建 福州350108）

在我国加快构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，夜间经济因在扩内需、稳就业、促消费等方面的积极作用，成为深化我国供给侧结构性改革、加快经济发展方式转变的重要推手。早在2004 年，青岛市财办已出台了国内首份关于推进夜间经济发展的实施意见，但此后夜间经济发展始终处于不温不火的状态。直至2019年国务院办公厅相继出台《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》《关于加快发展流通促进商业消费的意见》等指向性文件，强调要“发展假日经济和夜间经济，活跃夜间商业和市场”，各地政府纷纷响应，并陆续颁布相应的政策规划，由此掀起夜间经济发展热潮。然而，在其快速发展过程中存在文化内涵缺失、优质供给不足、服务设施落后、业态结构单一等问题，亟需充分发挥政府的宏观调控作用，规范引导我国城市夜间经济创新发展模式，切实满足人们日益多元化的消费需求。

夜间经济最早是20 世纪70 年代英国为改善城市夜晚空巢现象、实现城市复兴而提出的经济学名词，指从当日下午18 点到次日凌晨6 点，以本地市民和外地游客为主体，涵盖购物娱乐、休闲餐饮、旅游体验等活动的现代消费经济［1］。国外夜间经济发展历史较为悠久，实践经验和理论成果较国内也更为丰富。目前国外该领域的学术研究重点已从早先片面强调夜间经济单一的经济属性转而重视其多元的社会属性。学者更加关注因夜间经济产业发展带来的噪音、垃圾、暴力、公共安全等社会成本［2-4］，并对城市夜间治理展开了深入思考与研究，认为应从时空层面合理规划夜间经济的总体发展布局［5］，通过完善灯光照明、视频监控、公共交通等基础设施［6］、构建多元主体管理协调机制［7］，以规范夜间经济的运行秩序。此外，随着夜间经济产业的稳步推进，学者们逐渐认识到以酒精消费为核心的夜间经济难以实现可持续发展［8］，需进一步丰富业态结构，从而优化夜间市场供给［9］。另外，也有学者认为夜间经济是城市社会文化生活活力的重要体现，应充分发挥夜间经济在延伸社会生活空间、满足居民高层次社交需求［10］、促进老旧社区改造升级等方面的积极作用［11］。

国内学术界则更多从经济学、地理学、旅游学等学科视角对夜间经济进行研究。一是基于夜间灯光数据，探究我国经济发展的时空格局。DMSP/OLS夜间灯光影像能够反映涵盖交通道路、居民地等与人口、城市等因子分布密切相关的综合性信息［12］，是表征人口分布空间格局［13，14］，测度区域经济发展程度［15，16］，探析城镇化动态演进特征［17，18］的重要工具。二是在我国新一轮消费升级浪潮下，夜间经济因其能够有效释放内需潜力，现已成为社会经济发展的新引擎。由此，学者们对夜间经济的发展模式展开了广泛讨论，认为应深入挖掘地域文脉、丰富夜间经济业态［19］，并积极利用科技赋能实现夜间经济“服务+体验”一体化发展［20］。此外，还提出要借鉴悉尼、伦敦、里昂等国外夜间经济发达城市的发展经验，通过设立“夜间市长”、“夜间工作委员会”和“夜生活首席执行官”等管理主体［21］，为国内夜间经济发展营造开放、包容、和谐的市场环境。三是随着人民日益增长的美好生活需要，夜间精神文化消费活动愈显重要。尤其在当前文旅融合纵深发展的背景下，学者们更加重视关于夜间旅游转型升级路径的研究探讨，指出以餐饮、购物、观光等为主要形式的传统夜间旅游产品已难以满足市场的多元化需求，亟需创新开发夜赏、夜游、夜宴、夜娱、夜购、夜宿“六夜”系列产品［22］，以弥补当前夜间经济在文化、康养、演艺等领域的市场空缺，进而实现游客全方位、沉浸式的体验。

综上所述，目前国内外鲜有围绕夜间经济政策展开的相关研究。鉴于此，本文以夜间经济政策作为研究对象，基于政策工具视角构建二维分析框架，通过数据量化以深入剖析我国夜间经济政策的结构特征，进而尝试性地提出针对性对策建议，以期为我国夜间经济政策体系的优化与完善提供理论指导与科学参考。

1 研究理论与分析框架

政策工具是决策者实现政策目标的手段和方式，其成功运用能够体现价值理性、制度理性和工具理性的自洽与耦合［23］。目前学术界关于政策工具的类型划分存在多种观点，如Rothwell与Zegvelad将政策工具归纳为供给型、环境型与需求型3 种类型［24］。该政策工具思想强化了市场在资源配置中的主导作用，将政府视为发展环境的营造者，突出其宏观调控作用而非控制干预作用，这与当前我国夜间经济发展现状及其政策环境相吻合。此外，该分类方法因其划分标准具体明确、操作方法简明易行，已被广泛应用于众多产业的政策文本研究。因此，本文借鉴Rothwell与Zegvelad的政策工具思想，并结合产业发展实际，尝试性地构建了政策二维分析框架，从而深入剖析我国夜间经济政策的内在结构及其特征。

1.1 X维度：基本政策工具维度

将夜间经济政策工具划分为供给型、环境型、需求型3 种类型，以此形成政策二维分析框架的X 维度（图1）。其中，供给型政策工具是政府对产业持续发展的直接推动力，表现为政府通过资金、技术、人才等要素支持进一步完善公共服务设施，丰富夜间产品服务供给，具体可细分为信息支撑、科技投入、资金支持、人才培养、公共服务和基础设施建设6个方面。需求型政策工具作为政府促进产业快速发展的强效拉动力，是指政府通过政策调控缓解市场的不稳定性，从而扩大并稳固夜间经济市场，主要包括放宽贸易管制、强化政府采购、加快服务外包、培育消费市场等措施。环境型政策工具则体现为政府推动产业高质量发展的外部影响力，是指政府通过制定目标规划、提供金融服务、给予税收优惠和财政补贴、加强制度及监管等措施为夜间经济营造良好的发展环境。

图1 中国夜间经济政策工具作用原理

1.2 Y维度：夜间经济发展系统维度

由于单一的基本政策工具维度无法全面准确地揭示与刻画出夜间经济政策的内涵特征，因此还需从夜间经济发展的内在规律出发，对我国夜间经济政策结构进行全方位、多维度、深层次的剖析。为此，本文以夜间经济发展系统作为Y 维度，由公共设施、消费环境、业态结构、市场扶持、规划管理、智慧服务6 个要素构成，构建出我国夜间经济政策二维分析框架（图2）。

图2 中国夜间经济政策二维分析框架

2 政策文本选择

2.1 政策文本来源

我国关于夜间经济发展的政策探索始于2004年5 月12 日青岛市财办出台的《关于加快发展我市市区夜间经济的实施意见》，故本文以2004 年5 月—2020 年5 月国家和地方政府部门发布的夜间经济相关政策文件作为研究对象。为确保政策文本的代表性、全面性和准确性，按照以下步骤进行政策选取：①在北大法宝数据库以“夜间经济、夜经济、夜市经济、夜色经济、月光经济、夜间消费、夜间旅游”等作为关键词进行政策检索。该数据库收录了我国建国以来的大部分法律条款、行政法规、司法解释等，政策文件信息检索全面专业。②进一步查阅中央和地方人民政府、商务部、文化和旅游部等门户网站，对政策文件进行查缺补漏，包括通知、规划、意见、方案等多种形式。③整理和筛选政策文本，对信息不完整或相关性较弱的文本予以剔除，最终共整理出105 份夜间经济政策文件作为研究样本。

2.2 政策文本编码

本文按照“政策编号—章节段落—具体条款”的总体编码原则对选取的105 份夜间经济政策文件进行了人工编码。首先，本文根据所构建的夜间经济政策二维分析框架中的关系类别，将政策文本中的相关条款作为内容分析的基本单元，并对其进行了统一编码。其次，以两人为一组，遵循不可细分的原则对政策文本进行了逐段逐句的精确编码。一段话若是表达同一层意思，即为一个编码；若涵盖多重意思，则细分为多个编码。最后，本文通过反复多次的对比检验与分析归纳，共得到了215 个内容单元，形成了我国夜间经济政策文本内容分析单元编码表（表1）。

表1 中国夜间经济政策文本内容分析单元编码表（部分）

3 频数统计与维度分析

3.1 夜间经济政策X维度分析

根据X维度的分类要求，统计得出政策工具的使用分布结果（表2）。从表2 可以发现，我国夜间经济政策的制定综合运用了供给型、需求型和环境型3 种政策工具。其中，环境型政策工具占比高达56.28%，超过其他两类政策工具的总和；其次是供给型政策工具，占比为24.19%；需求型政策工具占比最少，仅为19.53%。可见，政府在夜间经济政策的制定过程中对于政策工具的选择与运用具有一定倾向性，多依赖于环境型政策工具推动夜间经济发展，存在以下3 个方面问题：

一是供给型政策工具应用不足。供给型政策工具数量约占政策工具总数的24.19%，总体运用不足。其中，基础设施建设、公共服务、信息支撑和科技投入作为主要措施，内部占比总和高达84.62%。主要原因是：①政府重视通过亮化城市夜景、完善公共交通体系、优化景区指引标识等基础设施建设，以及打造文化、体育、娱乐等公共服务项目，丰富群众的夜间休闲活动；②在互联网消费时代，信息支撑和科技投入能够加速数字化产品和服务创新，有效推进夜间消费线上线下融合，从而更好地满足群众的消费升级需求。有关资金支持和人才培养的政策工具使用较少，内部占比总和仅为15.39%。夜间经济市场的繁荣稳定需要充足的资本投入和智力支持，政府部门应重视拓宽投融资渠道，加大招商引资力度，积极培育夜间经济特色人才，为我国夜间经济的可持续发展提供资金与人才保障。

二是环境型政策工具使用过溢。环境型政策工具在政策工具总数中占比过半，其中目标规划、制度及监管、策略性措施3 项政策工具的占比总和高达88.42%。这主要是由于我国夜间经济起步较晚，发展路径仍处于探索阶段。政府需加强宏观指导和方向引领，统筹协调各方力量，以改善产业发展环境。首先，策略性措施作为实现政府目标规划的具体操作［25］，其内部占比最大，体现出政府对优化夜间经济发展环境的高度重视以及对尽快实现“活跃夜间商业和市场”发展目标的迫切希望［26］。其次，夜间经济发展环境涉及多方主体且具有不稳定性，为规范夜间市场秩序，政府制定了诸多监管制度，但总体上仍缺乏可操作性强的实施细则。未来，应有针对性地出台相关配套细则，以明确各部门工作职能并规范工作流程。最后，税收优惠、财政补贴、金融服务等政策工具使用较少，导致对夜间经济市场主体的吸引力度不足。因此，政府应积极发挥税收政策的引导激励作用并适当增加金融工具的运用，有效提升夜间市场的风险管理能力。

三是需求型政策工具结构不均。需求型政策工具数量在我国夜间经济政策总数中的占比最少，仅为19.53%。其中，消费市场培育内部占比最大，高达64.29%。这与当前我国“激发新一轮消费升级潜力”的发展目标相契合，旨在通过进一步挖掘大众的夜间消费潜力，着力打造消费新增长点。然而，贸易管制工具的运用相对不足，内部占比为23.81%。今后相关政策应强化降低夜间经营门槛、放宽夜间摆卖限制、建立绿色审批通道等措施的应用，切实放宽市场准入，最大限度地降低行政行为对夜间经济的挤出效应。此外，服务外包与政府采购的内部总占比仅为11.90%。此类具有直观导向性政策工具的缺失导致部分政策内容与实践情况形成断层，弱化了政策的实际效用。未来，政府应积极开展市场调研、商贸流通等示范性工程项目采购，积极引导社会资本参与大型商业街区和商业中心的建设，减轻政府在技术、人才、资金等方面的压力，加速夜间经济的市场化进程。

表2 中国夜间经济政策工具统计表

3.2 夜间经济发展系统Y维度分析

为深入探究夜间经济的各项政策实效，本文在X维度（基本政策工具）的基础上引入Y 维度指标，由此得出我国夜间经济政策二维分析结果（图3）。其中，有关规划管理的政策工具使用最多，占总数的34.88%，其次分别为消费环境（24.65%）、市场扶持（15. 35%）、公 共 设 施（11. 63%）、业 态 结 构（10.70%），智慧服务占比最少，仅为2.79%。

规划管理在产业发展过程中发挥着统筹协调、引导规范的作用。在夜间经济巨大市场效益的刺激下，如何避免一哄而上，实现合理布局、高效运作、优质服务是当前夜间经济政策制定的重中之重。为此，各地政府纷纷强化组织领导，对夜间经济的产业布局、行业组织、经营服务等要素进行科学规划和管理。但就规划管理内部政策工具的使用情况而言，供给型和需求型政策工具各仅占2 条，其他71 条均为环境型政策工具。因此，政府应强化信息支撑类供给型政策工具的应用，借助大数据、物联网、云计算等新兴技术建立健全数据监测体系，对夜间经济的发展现状和趋势进行研判和预测，为政策的制定与实施提供科学依据。而在需求型政策工具方面，应通过将夜间环卫管理、环境绿化与夜市整治等工作和服务外包的方式，吸纳更多社会力量参与夜间经济发展环境的营造。

图3 中国夜间经济政策工具二维分布

消费环境培育也是政策内容的侧重点。近年来，夜间经济作为城市经济发展的新动能而日益受到社会重视。一方面，政府不断加大市场扶持力度，通过设立专项资金、提供税收优惠、给予财政补贴等举措充分激发市场主体活力。同时，积极利用贸易管制工具优化营商环境，如放宽灯箱广告、夜间摆卖、夜间航行等市场限制，鼓励夜间经营活动的开展，以推动消费市场回温。另一方面，相关政策注重拓宽业态融合渠道，强调要打造集“食、游、购、娱、体、展、演”等多元业态于一体的夜间消费市场，提升居民和游客的夜间消费体验。

公共设施建设是夜间经济发展的基础性保障。早在2004 年青岛市财办出台的《关于加快发展我市市区夜间经济的实施意见》就已明确提出要“实施城市夜间公共交通配套，方便消费者出行”。后续在各地政府关于推进夜间经济发展的政策规划中均体现出对公共设施建设的高度重视，涵盖夜间交通体系完善和城市夜景亮化美化等多个方面。然而，公共设施要素在环境型和需求型政策工具的应用方面存在部分缺失，这主要是由于当前我国夜间经济发展所需的基础设施和公共服务项目仍由政府部门主揽，尚未完全向社会资本开放，社会化运作程度较低。未来，应大力推广PPP等项目运作模式，广泛吸纳优质社会资本参与夜间经济公共设施的建设、运营和维护工作，进而提升夜间经济公共服务的质量和效率。

此外，智慧服务在夜间经济中的应用虽然已得到一定关注，但是相对较少，仅有的相关政策内容也多集中于供给型政策工具层面，尚未与需求型和环境型政策工具相衔接。未来，应从外部环境和内部需求因素切入，重视智慧服务的相关政策规划落地。通过打造良好的互联网夜间经济生态体系，鼓励市场主体创新经营形式、延伸智慧服务功能，促进夜间经济与互联网时代的深度融合，以适应当前市场的新变化和新需求。

4 政策建议

4.1 平衡政策工具应用，优化政策结构体系

从政策工具角度来看，我国夜间经济政策工具运用总体结构不均衡，具体表现为供给型政策工具应用不足、环境型政策工具使用过溢、需求型政策工具内部结构不均。未来，应平衡3 类政策工具的应用，通过政策工具的优化组合为夜间经济发展形成政策合力。首先，需加大供给型政策工具的实施力度，充分发挥供给型政策工具对夜间经济的推动作用，进一步丰富市场优质供给。尤其是要弥补现有政策在资金和人才方面的空缺，通过积极拓宽投融资渠道、协助企业引进和培养高端人才，并进一步强化从业人员的职业素养及专业技能，提升夜间消费服务的质量和水平。其次，要适当减少环境型政策工具的使用频率，明确并细化指向不明、笼统宽泛的策略性措施、目标规划、制度和监管等政策工具，并配套相应的实施细则为工作落实提供具体指导。最后，应科学调整需求型政策工具的内部结构，逐步加强服务外包、政府采购等政策工具的合理应用，吸引社会力量广泛参与夜间经济建设，为产业健康持续发展注入不竭动力。

4.2 科学配套系统要素，强化政策协同体系

从夜间经济发展系统角度来看，各方面要素投入存在较大差异。政府更为重视规划管理、市场培育等传统举措，而对智慧服务等新兴要素则关注不够，政策整体效能有待提升。一方面，应推进政策工具的全局应用，加强夜间经济发展系统各要素的协同配套。注重以完善公共设施和创新智慧服务为基础性保障，通过加强规划管理和市场扶持着力优化产业布局与业态结构，从而培育良好的夜间消费环境。同时还需加强部门间合作，进一步增强夜间经济政策的配套性、协调性与系统性，力求实现纵向衔接和横向联动的政策实效。另一方面，在后疫情时代出于经济复苏的需要，亟需明确智慧服务对于产业数字化转型升级的重要性。一是应通过加快新型基础设施建设、加强互联网信息引导、完善数字支付体系等措施，推进夜间消费线上线下融合互促；二是要积极利用区块链、大数据、物联网等信息技术促进夜间文化、旅游、商贸、休闲、康养等产业的深度融合，从业态层面真正点亮夜间经济。

4.3 精准匹配发展机制，深化政策长效体系

从维度间匹配角度来看，政策工具的制定与实施应服务于夜间经济的整体发展目标。当前政策工具的应用情况与夜间经济发展系统的匹配程度一般，未能完全适应我国夜间经济发展的实际需求，难以有效发挥政策的指导作用。未来，政策制定首先应以我国夜间经济不同发展阶段的目标为导向，因时制宜选择最优政策工具，并根据产业动态发展趋势，实时更新政策工具数据库，以确保政策的及时性、连续性和稳定性。其次，需适度减少相同政策工具在夜间经济发展机制同一要素上的重复使用，全面发挥各类政策工具的实际效能，助力夜间经济发展提质增效。当前，我国夜间经济发展正面临陷入同质化“泥潭”的现实困境，这与多数行政部门仅是简单转发上级政府发布的工作总体指南或实施意见纲要，而未结合自身发展实际具体设计政策条款并进行相关工作部署密切相关。因此，政府应在全面考虑地方经济水平、地域文化、市场环境等发展条件的基础上，精准把握各地的夜间经济发展目标，科学选择、创新组合与之相匹配的政策工具，减少政策制定与发展实际不相匹配而带来的实施阻力，进一步推动夜间经济政策落地见效。