EPC模式下ESCO激励政策设计与实施策略

郭汉丁，张印贤，赵倩倩

（天津城建大学a.经济与管理学院；b.生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津300384）

既有建筑节能改造市场发展是内外在动力协同作用的结果，以市场为导向的EPC 模式下既有建筑节能改造实施关键在于调动内在主体 ESCO 的能动性。基于ESCO市场运行发展需要，构建ESCO激励政策体系，优化ESCO 激励政策实施路径，提升ESCO既有建筑节能改造激励政策实施有效性，对于推动既有节能改造事业健康有序发展具有重要的实践意义［1］。

1 ESCO激励政策体系构建

1.1 激励政策设计的基本思路

激励政策设计的基本思路具体是：①区别发展阶段，实施差异化激励。对既有建筑节能服务市场的不同发展阶段，所采取的激励政策也要因时而异。在市场的发育阶段，政府应加大补贴力度和范围，调动市场主体的改造积极性，推动服务市场的培育发展。当市场基本形成之后，节能服务需求逐渐稳定，体现出一定的市场经济效益，此时政府的激励作用降低，主要是完善市场规则，为ESCO 提供健康有序的发展环境。在市场成熟阶段，政府则逐步退出，仅对市场进行监督与规范。②兼顾需求规律，注重政策衔接。根据ESCO 需求演变规律，必须建立纵横结合的系统协调激励政策体系。纵向上，分为法律法规和基本政策规划、具体激励措施和政策评估，保持激励政策的持续稳定性；横向上，通过政策制度整合节能服务企业，对不同性质和类型的企业采取因地制宜的激励政策，最终建立起一套综合统筹的激励机制［2］。③考虑激励广度，深化激励内容。激励广度，是指激励形式多样，具体包括财政补贴、税收优惠、贴息贷款等，且激励范围广泛，涉及到不同地区和不同类型的节能服务企业，从而保证激励政策的有效性；激励深度指政府加大财政拨款力度，用于政策的制定与实施，但要把握好激励尺度，降低激励成本。同时，建立节能专项基金和吸引社会投资，确保激励资金的来源。激励内容指应根据我国ESCO发展现状和节能改造工作状况，制定有针对性、现实可行性的具体实施细则。④激励和强制结合，提升政策效率。我国ESCO激励政策的实施可参考美国的“胡萝卜加大棒”的作法。“胡萝卜”指经济激励政策，通常是运用税收、财政、投资等一系列手段来调动ESCO节能改造的积极性，实现节能改造目标［3］；“大棒”指强制性政策，指对有关政府部门、企业和监理等法律责任作出严格规定，具体包括罚款、降低企业资质等惩处手段。由于ESCO 激励政策只是一种引导性政策，为了提高激励政策的实施效率，必须建立相配套的强制性法律保障，以加大对违法违规行为的惩罚力度。⑤调控与市场互补，改进市场治理。在ESCO市场化发展的过程中，政府与市场互相补充和协调配合，各自发挥着不可替代的作用。在节能服务产业发展初期，市场机制还不成熟，主要通过政府调控来引导与培育ESCO 的发展，以弥补市场的不足。然而，政府这只“看得见的手”也不是万能的，存在“政府失灵”或“政府缺位”问题，造成节能改造工作进程的缓慢。作为“看不见的手”，市场机制将逐渐完善，其作用不容忽视，它既可以自动调节资源配置，加大ESCO发展力度，又能修补“政府失灵”的问题。因此，应注重政府与市场机制的协调与配合，共同推动ESCO快速发展。

1.2 激励政策体系建设实践

市场不同阶段激励政策需求分析：①市场起步阶段。由于当前我国相关的配套法律法规等并未出台，ESCO规模小、综合实力弱、融资困难，无力推广EPC模式，加之业主意识薄弱，对节能改造服务没有形成有效需求，导致市场上未实现有效的供求机制，无法满足节能改造与节能服务互动的目的［3］。因此，政府应率先进行试点示范项目，尽快出台政策法规，以拉动市场需求，并通过对ESCO 实行信贷和税收优惠等政策，为ESCO 发展营造良好的环境。②市场发展阶段。随着建筑节能改造法律及管理措施的不断完善，ESCO 服务规模逐渐壮大，但EPC 仍处于推广阶段，此时业主的节能意识明显增强，市场上已经形成了明确的供求关系。由于市场上存在各种类型的ESCO，容易出现秩序混乱，政府在执行引导政策的同时，应制定并完善节能服务标准和评价标准、健全信用体系和质量监督体系，以保障ESCO 健康发展［4］。③市场成熟阶段。在相关配套法律、管理措施规制下，供给主体ESCO 日益成熟，EPC 运作模式广泛应用于市场并趋于完善，节能服务需求量很大，市场基本健全。此时政府逐渐退出市场，主要发挥对市场的监督与规范职能，保证ESCO 长期稳定持续发展［5］。

ESCO激励政策内容设计：基于以上节能改造市场发展阶段的特征，通过借鉴发达国家ESCO 激励成熟经验，结合ESCO 行为博弈分析和激励约束模型构建，我国ESCO 激励机制可采取限制性政策与激励性政策结合的方式，同时注重市场机制与政府作用相结合，共同构成EPC 模式下ESCO 激励体系内容。ESCO激励政策体系框架要点见表1［6］。

表1 ESCO激励政策体系框架要点

EPC 模式下ESCO 激励政策建设实施过程：ESCO激励政策建设实施过程具体是指为实现政策目标和达到激励效果，政府依据激励政策的内容与要求，不断采取积极措施的动态行为过程。这一过程是理论结合实际的关键部分，必须充分考虑市场的实际发展状况，设计出激励企业发展切实可行的政策措施。主要包括以下4 个环节：①加大政策宣传，提高全民参与意识。现阶段社会节能意识与节能认知并不高，不利于政策的落实与推行，因此政府应通过多种形式的政策宣传与教育，营造全民节能改造的氛围［6］。②把握政策实施因素，因时因势地选择政策形式。社会环境是确保政策有效实施的重要条件，为尽快促进政策的落实，必须正确处理政策与环境的关系，选择适宜的激励政策。③提高执行者素质，积极开展激励政策。政策执行人员自身素质与责任意识是制约政策实施的重要因素，这就要求执行者充分认识制定和执行激励政策对于ESCO发展的重要意义，不断加强学习，以提高自身素质，做好落实政策实施工作［7］。④健全政策实施的监控系统，及时控制好政策的实施。监控制度的建立是激励政策动态调整及更新的重要保障，通过政策监控及时发现导致政策实施问题的原因，并及时进行解决，最终推动激励政策的落实与优化，进而促进ESCO的健康成长。

2 ESCO激励实施路径设计与选择

2.1 ESCO激励实施路径设计

ESCO激励政策实施路径主要包括激励政策的制定、激励政策的执行和监督、激励政策的评估等3个环节。关于激励政策的制定，其关键问题是制定出合理和权威的政策，重在把握以下3 个方面：一是政策制定主体的主导性和能力；二是政策制定程序的规范性；三是政策内容的合理性。在我国，制定政策的主体一般为中央政府及其职能部门，至于激励政策的执行和监督，则包含政策执行方式、政策执行主体和监督机构及其行为模式［8］。1976 年，美国学者麦克拉夫林（M.Mclaughlin）在其代表作《互相调适的政策执行》中指出，政策执行的有效性主要取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。因此，激励政策的执行主体及其执行方式是政策有效发挥的关键因素，政策评估则是检验政策实施绩效是否良好的重要环节，而评估结果的公正性和客观性需具备专业的评估主体、科学的评估方法和工具、完备的信息，通过客观系统的评价，有利于促进政策制定者和执行人员及时调整不当的政策，废除无效的政策，改善政策执行行为，从而提高政策制定的质量［9］。

ESCO激励政策实施路径中任何一个环节出现问题，必然会降低政策实施绩效，因此应重视政策实施过程的每一环节。根据我国建筑能耗现状和ESCO发展影响因素，树立问题导向思路，构建以建立“两型”社会为方向的总政策和以降低能耗、发展节能服务业发展的长效机制为方向的基本政策，作为ESCO 激励政策体系的目标层［10］。具体政策层面，结合ESCO市场需求，依据政策制定过程的具体要求，从补贴、税收和信贷等方面进行具体的归纳。在政策执行和监督过程中，以法律体系、节能标准、资金投入和监督机制等手段为保障，保证激励政策的有效发挥。最后借助于一定评估方法和工具，对激励政策进行评估，及时将评估信息反馈给政策制定主体和执行主体，进而促进ESCO 发展和完成节能目标。激励政策体系实施路径见图1。

图1 ESCO激励政策体系实施路径

2.2 ESCO激励政策实施路径选择

一是基于需求规律的激励政策实施路径。以ESCO需求规律为导向分析激励政策的实施路径，有利于保证激励作用的有效性。随着节能服务市场发展阶段的不同，ESCO 产生的需求也从生存、利润最大化的低级需求升级到惠及其他主体、造福社会的高级需求，因此针对ESCO 不同时期的需求应设计差异化的激励实施路径。在ESCO 起步期，针对企业整体实力弱、市场需求不足的现状，政府应大力进行经济补助，一方面提高利益相关者的节能意识，另一方面解决ESCO资金障碍问题，以期满足ESCO 的生存需求。当ESCO 发展到一定阶段，追求最大化利益和提高产业规模成为企业的主要目标，同时市场中存在机会主义行为，为规范市场和提高企业竞争力，政府应制定市场准入机制和强制性能效标识体系。当ESCO 发展处于成熟期，市场机制已逐渐完善，ESCO 社会责任感也不断提升，更为注重个人价值的体现，此时政府应鼓励ESCO 不断进行技术创新，使其成为专业化、可持续发展的企业，同时通过完善相关行业标准和技术规范来监督和保障ESCO的正常运营［11］。

二是基于市场要求的激励政策实施路径。在市场不同的发展阶段，由于节能服务市场具有不同的特性，因此ESCO激励政策的实施路径应因时而异。市场起步阶段，存在经济外部性，市场主体积极性不高，政府应发挥主导作用，采用多种形式的激励手段刺激节能服务消费，积极培育节能服务供求关系，逐步健全市场体系；市场发展阶段，随着ESCO 规模的不断扩大，实力不断增强，有节能服务需求的业主也在不断增加，但由于市场的信息不对称性，一些ESCO为获取额外利润而故意欺骗业主，很容易造成高质量的企业被驱逐出市场，从而导致市场的公正性与权威性［12］。因此，此阶段应尽快制定市场规则，通过健全信用体系、建立能效测评制度、规范市场主体行为等方式，不断规范和完善市场。市场成熟阶段，则应充分利用完善的市场机制来推动节能改造工作，不仅可节省政府开支，还能弥补政府管理的不足。

3 ESCO激励政策实施有效性提升对策

为了推动ESCO 激励政策的有效实施，进而促进ESCO快速发展，本文从政府作用、执行保障和政策反馈3 个方面提出了ESCO 激励政策实施效率的提升对策。

3.1 发挥政府促进ESCO行为的职能作用

一是明确ESCO发展初期的政府主导地位。在政府主导下的利益博弈中，政府既是博弈的局中人，也是政策的制定者和执行者，为推动ESCO 发展，必须对政府职能进行合理定位，明确其所承担的责任。在我国ESCO刚起步、市场机制还太不成熟的阶段，节能服务产业属于政策性产业，政府应充分发挥主导作用，以社会可持续发展为重，通过制定相关法律政策体系和政策宣传，鼓励ESCO 运用EPC 模式进行节能改造，加强社会公众节能改造意识，并逐渐建立和完善各项制度，实现节能服务产业化从政府投资引导转变为市场选择［13］。

二是完善相关法律法规与节能标准体系。从我国ESCO市场发展中存在的问题可知，目前存在着缺乏法律约束的现象，加之政策实施缺乏基本的法律环境，导致市场发展良莠不齐，故应建立完善的法律法规与节能标准体系。一方面，有计划、有步骤地推出有关法律法规具体实施细则，将激励措施促进节能改造的内容和体规定写入法律，明确ESCO 节能服务主体地位，加强对ESCO 的管理，同时规范业主的行为，降低ESCO面对业主违约的风险，通过这样一种奖惩分明的方式促进市场主体的节能改造积极性。另一方面，建立符合我国国情、操作性强的节能标准体系，如行业准入规则、合同能效评价标准，以约束ESCO 机会主义行为和使合同有法可依，从而保障建筑节能改造市场稳定发展［14］。

3.2 提高ESCO激励政策的适应性和有效性

一是对不同阶段和不同主体，实施差异化的激励。在不同的发展阶段，对于不同的激励主体，应建立差异化的激励政策，旨在为ESCO 提供健康有序、稳定发展的市场环境，促进企业规模的扩大与升级。激励对象主要有ESCO、业主、设备与产品提供者、金融机构和中介培训机构，根据节能服务市场的发展阶段特征，在初期阶段，主要是通过引导和经济补贴，提高市场主体的节能意识，积极培育市场；在中期发展阶段，节能服务体系已逐步形成，节能效益初步体现，通过采取经济激励政策、管理性政策和限制型政策，提高和规范市场竞争机制；待市场成熟时，主要依靠市场和管理性激励手段保持市场的稳定与高效运转。

二是加大资金投入，提供激励物质保障。资金问题是制约激励政策制定合理和执行有效的关键因素，进而影响所吸引和培育的ESCO 的数量和质量。为了避免这种情况发生，在ESCO 激励政策推行中，应努力探索由政府、企业和社会组成的资金投资机制，加大投入力度。政府可以通过财政补贴投入为基础，利用用户支付的供热费和电费来建立节能专项基金，用于ESCO节能产品和技术的研发、人才奖励等活动［15］。此外，政府应引导金融机构给予运营良好的ESCO 信贷优惠，并吸引社会资金投资于建筑节能领域，拓宽资金来源渠道。在上述落实资金的基础上，加大资金投入度，为ESCO 节能服务业务的开展提供有利环境。

三是强化实施监控，增强激励有效性。鉴于地方政府“有限理性”的存在，加上各级政府利益取向的不一致，地方政府往往从自身利益出发，违法执行中央政府的ESCO激励政策体系，阻碍ESCO的发展和节能改造工作的开展［16］。因此，为了保证政策的执行力度和效果，必须加强过程监督。要建立完善的激励政策监管制度，首先是建立各级政府干部考核机制，消除政绩升官；其次是设立“政监分开”的独立监管机构，依据专门的监管法律，对激励政策执行情况和建筑节能服务、合同能源管理的进展等方面进行管理，有利于及时发现政策出现的问题；最后是对监督人员的工作职责、工作内容、标准和奖惩方面作出详细规定，以规范监管工作。

四是搭建信息平台，实现激励共享公平。通过构建既有建筑节能改造服务的信息化平台，开通既有建筑节能改造信息传递渠道，实现信息共享，从而降低既有建筑节能改造实施的投入成本，起到事半功倍的效果。依靠本地政府网站、节能协会网对节能改造法律法规，以及推动合同能能源管理和节能服务业发展的政策进行大力宣传，逐步培养公众的节能改造愿意和节能意识；实施节能协会和第三方中介机构的信息化管理，提供政府实施既有建筑节能改造政策工作的基础依据；利用节能服务网、节能网和节能信息网等商业化网站，为公众提供既有建筑节能改造政策法规和节能服务信息，为市场主体提供既有建筑节能改造交易平台。基于网络信息化的政策咨询服务，有利于节能服务企业全面深入理解政策体系，更好地执行政策和实现自身的健康发展。

3.3 建立评估体系，促进激励政策优化

确立评估标准，驱动激励政策导向。ESCO是既有建筑节能改造市场内在驱动力，ESCO的行为及动力直接波及既有建筑节能改造市场发展，增强既有建筑节能改造主体ESCO 的内在驱动力，需要科学有效的激励政策引导与刺激。确立有效的评估标准，是科学衡量ESCO激励政策有效性的基石，因此开展既有建筑节能改造ESCO 激励政策评估，就必须遵循既有建筑节能改造市场发展与ESCO 需求的内在规律，建立科学有效的激励政策，完善激励政策有效性的评估标准，提高激励政策对ESCO 积极行为的驱动作用和价值。

ESCO激励政策评估体系是指按照一定的标准，对政策执行后的效果和影响进行度量与评价，为今后政策的制定提供一定依据。而完善的政策评估体系则需要权威的评估主体、科学的评估方法和工具，所得出的评估结论才具有科学性和客观性，从而决定政策是否继续实施。我国应结合实际国情，借鉴欧美国家的成功经验，成立专门的政策评估机构，并不断完善评估标准和方法，积极探索系统和科学的激励政策评估体系。

实施评估反馈，完善激励政策体系。基于ESCO激励政策实施效果评估，度量与界定激励政策体系的科学性和有效性，发现ESCO 激励政策实践对接的失效环节与不完善之处，从既有建筑节能改造市场发展的规律性发现入手，充分考虑ESCO 行为需求的阶段性，通过激励政策评估反馈，提供激励政策修改与完善的决策支撑，依据既有建筑节能改造市场发展特征与需求，制定与完善既有建筑节能改造ESCO激励政策体系，强化激励政策与市场实践的适应性和强化引导作用，最大限度地提升ESCO 内在动力潜能，以激励政策为引导，以WSCO内在动力为驱动，推进既有建筑节能改造市场健康有序发展。

4 结语

既有建筑节能改造市场发展的核心推动主体是ESCO，而ESCO是EPC模式下既有建筑节能改造项目实施全过程的设计、实施、运行的直接承担者，既有建筑节能改造市场健康有序发展需要激发ESCO的积极性与能动性。因此，针对不同区域既有建筑节能改造市场发展实际，构建既有建筑节能改造ESCO激励政策体系，规划既有建筑节能改造ESCO激励政策实施路径，设计既有建筑节能改造ESCO激励政策实施有效性的具体对策，将有效推动既有建筑节能改造实践。