永久基本农田保护的实施评价与政策启示——以我国东部地区XX地级市为例

祝金燕，李 鑫

（江苏师范大学 地理测绘与城乡规划学院，江苏 徐州221116）

永久基本农田作为优质耕地，在国民经济中占据着举足轻重的地位，是社会经济发展的重要物质基础［1］。在生态文明战略背景下，永久基本农田不仅具有物质生产功能，还具有社会功能和生态服务功能［2，3］，如社会保障、水土保持、净化空气、休闲游憩等［4，5］，与周围生物共同维持着整个系统平衡。鉴于永久基本农田战略的重要性，学者们开展了大量研究，主要分为两大类：一是永久基本农田保护制度与政策研究。尤其是从公共治理角度进行理论阐释，分析保护政策的演变过程，提出以“数量—质量—区位”为一体的基本农田保护政策体系［6-8］。永久基本农田保护以政府主导，在市场利益驱动下有实践困境，学者们基于农户视角提出了激励补偿政策，以财政手段建立永久基本农田保护基金［9］。二是永久基本农田划定技术与方法研究。鉴于现实中永久基本农田划定过程繁琐、任务量巨大，大量学者开始探索基本农田划定的技术方法，如将农用地分等定级成果用于基本农田保护区划定，以耕地质量等级结果按其优劣次序划入［10，11］；综合考虑耕地质量与空间分布形态、立地条件等因素［12-14］，并结合生态红线、城镇开发边界等综合划定永久基本农田保护红线，使结果具有现实可操作性。

自2016 年下半年我国土地利用总体规划划定永久基本农田后，现有基本农田保护专项规划实施已经4 年，当前国土空间规划编制的一项重要工作是以“三调”为底数重新划定永久基本农田保护红线。在此之前，应评估上一轮基本农田保护现状，探析其真实境况，考察流失去向与空间分布的表现，以便发现问题，全方位改进当前保护政策。鉴于此，本文以我国东部地区XX 地级市为例，分析永久基本农田保护效果，发现问题，提出政策建议。

1 永久基本农田空间转出的定量分析

1.1 不同用途去向分析

将现行永久基本农田保护区与最新“三调”数据相交，分析统计基本农田保护区内的用地现状，探析永久基本农田的流出去向。永久基本农田流向划分为4 类：若研究期间基本农田转为园地、林地与其他农用地，则为农业结构调整去向；若转为城乡建设用地，则为城乡建设占用；若现状为交通水利等其他建设用地，则为其他建设占用；若退化为自然保留地，则为自然损毁去向。结果发现，该市因农业结构调整导致的基本农田流失为54437.57hm2，占总量的10. 46%，城乡建设和其他建设占用分别为1981.95hm2、855.54hm2，占总量的0.38%、0.16%，自然损毁665.86hm2，占总量的0.13%（表1）。存在的具体问题主要有3 个方面：

一是农业结构调整带来的基本农田流失。分析发现，XX市农业结构调整占用是导致基本农田流失的主要原因。社会消费结构的变化导致部分耕地向果园、林地等转变，在经济利益诱导下，乡村发展更趋向于经济效益高的农副产业［15］。农业结构调整带来的永久基本农田流失较大的是市区与县级单元4，面积分别为612.49hm2、20935.77hm2，占基本农田目标的26.67%、19.42%。除消费结构转变之外，市区周边耕地更具有区位优势，其相关产品可直接提供城市，节约交通成本。对于单元4，“三调”数据显示其耕地106049hm2，而永久基本农田保护目标却为107828hm2，已出现“倒挂”现象，这种高强度的保护压力难以满足日常的农副产品需求，故冲破基本农田保护红线进行种植。

二是城乡建设与其他建设占用带来的基本农田损失。该部分基本农田损失比率不高，分别为0.38%、0.16%，但实际绝对数值较大。现行规划规定研究区新增建设用地指标8992.27hm2，但城乡建设占用基本农田面积达到1981.95hm2，占规划期建设用地指标的22%，说明过去几年XX 市城乡建设违法占用基本农田严重。按现行规定［16，17］，只有被列入重大建设项目范畴（主要指交通、水利重大基础设施建设项目）才可按程序占用基本农田，因此只要是城乡建设占用基本农田，绝大多数是非法行为，未进行补划调整。虽然我国有最严格的耕地与基本农田保护政策，但实际非法占用基本农田现象较严重，建设占用较严重的为市区与县单元1、县单元4，其占比分别为1.59%、0.81%、0.7%。市区作为全市经济中心与人口集聚区，是城市与基础设施建设的主要场所，建设活动扩大需要占用一定的土地，故市区永久基本农田建设占用比率高；县单元4 的基本农田占耕地比率高达101.67%，而通常按国家规定在85%左右较合适，表明单元4 预留发展空间不足，进行城乡建设与交通基础设施建设时难免占用基本农田。

三是自然损毁带来的基本农田损失。该部分基本农田流失为665.86hm2，占总数的0.13%，数值相对较小。是什么因素导致原划定的基本农田退化为自然保留地？是地质灾害、风沙、洪涝灾害等原因损毁耕地，还是划定时把劣等或具有较大退化风险的耕地划为基本农田？以县级单元4 为例，其面积有361.62hm2，高达0.34%。一方面，由于研究区矿产资源丰富，资源持续开采则导致部分区域塌陷，且部分基本农田与工矿区空间分布紧密，容易受其侵害；另一方面，通过“三调”耕地质量等级数量统计来看，单元4 中存在部分优质农田未划入，可能正是划入的劣等基本农田退化为自然保留地。

表1 永久基本农田保护区内“三调”用地占用现状

1.2 按圈内圈外分析

鉴于城市盲目追求大规模发展，不注重内涵挖潜，占用城市周边优质耕地，在耕地数量减少的同时，还损害耕地质量［18］。为有效控制城市空间的无序蔓延，保护好城市周边永久基本农田，原国土资源部和农业部联合下发了《关于切实做好106 个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》，当前永久基本农田分圈内圈外两部分，其中以土地利用总体规划中的中心城区边界向外扩张一定距离来划定圈内圈外（表2）。

表2 圈内圈外的永久基本农田保护区内“三调”用地占用现状

从表2 可见，圈内永久基本农田流失比圈外更普遍与严重，如市区与县单元4，其圈内永久基本农田被占用比率分别高达22%、35.19%。圈内主要流失方向还是农业结构调整，带来的基本农田流失远大于建设占用与自然损毁。同时，对于城乡建设占用永久基本农田，各单元圈内占用比率也都高于圈外，尤其市区圈内圈外城乡建设占用基本农田的比率为1.21% VS 0.27%。这主要是因为城市边缘区的人口、空间和产业结构在城市与乡村双重特征作用下［19］，结构变动最大、流动性最高，综合因素下更具有向城市发展潜力，土地非农化压力较大。根据地租理论，城市边缘区土地用于城镇建设比进行农业生产更具有竞争效益［20］，故城市周边的耕地尤其是永久基本农田成为城市扩张的首选地。此外，还说明农户对圈内破碎化耕种意愿不高。面对市场对瓜果、有机蔬菜的需求，加之具有交通成本优势，一定数量的圈内耕地向其他农业结构进行调整，为城市直接提供农业多元价值供给。永久基本农田占用主要集中在圈外的单位主要是县单元1，其永久基本农田被占用的圈外与圈内比率分别为21.47%与12.05%。这实际上具有一定偶然性，因为该单元的林果农业发展丰富，有着连片果园，随着农业结构的调整丰富，需要一定的规模和技术，相应的种植面积和农业设施会占用圈外连片的永久基本农田。总体来说，研究区内的圈内永久基本农田保护任务更加艰巨，城镇扩张与农业结构调整带来的流失压力较大，协调保护与开发矛盾更大。

2 永久基本农田保护存在问题识别

首先，县级基本农田数量配置不合理导致XX市基本农田整体保护效果较差。XX 市永久基本农田县级数量配置存在着失衡现象，有些县单元“超负荷”，而有些县单元则“未饱和”。县单元4 的基本农田占耕地比率为101.67%，已出现“倒挂”现象，没有农业结构调整空间，还制约了城乡建设发展；县单元1 的基本农田占耕地比例也高达93.17%，这种现象突出反映了部分县单元需重新进行布局优化调整；而单元3 的基本农田占耕地比率为79.86%，且与“三调”耕地质量等级数量相比较，约有1.1 万hm2的6 等耕地可划入永久基本农田保护区内，表明基本农田保护任务还有可调整空间。县单元间的永久基本农田任务分配失衡，不仅对各县区发展不公平，还会降低全市基本农田保护效果。如，正是由于县单元4 等保护任务较大，数量配置失衡，导致基本农田流失严重，从而使整体保护效果较差。

其次，空间上存在错配，未做到“应划尽划”。研究区永久基本农田普遍存在错配表现，空间上未兼顾地块集中连片度，质量上存在低等耕地被划入而部分高等耕地未划入现象。空间分析发现，各县永久基本农田实际划定中不同程度地存在“划劣不划优”现象，仅从数量上达到要求，在质量上未完全满足永久基本农田的优质等级要求，出现“应划未划或不应划而划入”情形。如，目前永久基本农田内5、6等地面积分别为27740hm2、397356hm2，与全市“三调”耕地质量等级数量分布对比，发现还有一定数量的优质耕地未划入永久基本农田。这不仅是因为要避让发展空间与建设项目，而最主要的是因为在永久基本农田划定时对耕地质量考虑不足，缺少一种有效的技术工具去筛选够资格的耕地地块划入保护区。总之，研究区永久基本农田空间布局优化尚具有潜力，需进一步调整，释放空间潜力，切实按优质与集中连片进行空间划定。

第三，农业结构调整带来的基本农田流失严重。鉴于消费市场对农产品需求发生改变，由农粮温饱向果品等多元化高品质需求转变，导致永久基本农田转向种植其他经济作物。据“三调”数据分析，研究区内各单元被占用的去向各有不同，但全市永久基本农田主要流失是因为农业结构调整，且每个县单元内农业结构调整带来的永久基本农田流失比例最高。其中，县单元4、单元1 永久基本农田保护区内耕地占比仅为79.55%、87.39%（除市区外最低），而园地、林地等其他农用地占比分别为19.42%、11.69%（除市区外最高）。该问题主要是因为市场需求引导了农业结构调整，因此应进一步研究农业结构调整的驱动机制，所带来基本农田流失的可恢复性与恢复成本等问题对农业结构调整带来的基本农田流失进行差别管制，不搞“一刀切”。

第四，城乡建设占用基本农田未得到遏制。尽管建设用地占用基本农田成本高、程序复杂，需多方论证，但分析发现非农建设占用永久基本农田数量较大、分布较广。农业结构调整是导致永久基本农田流失的主要原因，但城乡建设与其他建设占用带来的永久基本农田损失占用比率分别为0.38%、0.16%，比率看似不高，但实际绝对数值较大。其中，城镇建设占用主要是因为对基本农田与城市扩张空间矛盾预判不足，加之监测手段滞后。此外，还有相当一部分基本农田占用是农村建设占用，说明农户对永久基本农田保护的政策法律意识不强。面对农村建设占用基本农田等一系列违法行为，基层国土执法力度不足，需加强执法建设，提高管理队伍的综合素质，并进一步提升土地执法监察强度和处罚力度。

第五，圈内永久基本农田缺乏针对性的保护。总体上来说，圈内永久基本农田被占用较之圈外更为严重，尤其对于城乡建设占用永久基本农田。数据表明，各行政单元圈内占用都高于圈外，如市区为1.21% VS 0.27%、单元5 为0.49%VS 0.18%、单元7 为0.51% VS 0.12%，说明圈内城乡建设发展与永久基本农田保护两者之间存在矛盾冲突。此外，圈内农业结构调整占用也十分严重。如，县单元4 的圈内农业结构调整占整个永久基本农田流失的30.7%。总之，数据显示圈内永久基本农田平均被占用16.59%，圈外为12.35%，圈内永久基本农田占用风险更高，保护任务更加艰巨。然而，目前缺乏对城镇周边永久基本农田保护的系统剖析，未来需针对圈内圈外保护需要，进一步制定差异化的管制措施，加强监督执法力度。

3 政策建议

3.1 构建永久基本农田农户补偿机制

农户作为永久基本农田保护的关键主体之一，其利用行为直接影响到农田的保护数量和质量。实际中，农户承担了基本农田保护的所有外部性成本，此现象无疑会打击保护主体的积极性。因此，要遵循经济发展规律，寻求基本农田保护的治本之策，建立农户补偿机制［21］，通过经济手段弥补其成本，以期将外部效应内部化，由约束型向激励型保护转变［22］。补偿标准和补偿方式是永久基本农田农户补偿机制的关键，关系到保护主体切身利益与保护成效。①对于补偿标准应按照地域内统一、地域间因地制宜的原则制定合理的补偿标准［23］。因为永久基本农田产生的效益包含经济、社会、生态多方面，在不同要素投入下其效果各有不同，统一的补偿标准难以均衡各主体之间的公平。根据不同区域所凸显的效益价值采取不同补偿标准［24］，因地制宜科学制定，此做法也符合价值决定价格的体现。②采取多样化的组合补偿方式。在严峻的保护形势下，单纯的靠资金补贴对永久基本农田保护效益输出远远不够，可配合其他补偿方式，如提供农田水利设施等技术补偿，也可对补偿主体进行人才培养和管理，以提供智力补偿［25］。任何形式的补偿方式都需要稳定的补偿基金体系，以期实现经济补偿的长效机制。

3.2 任务量与存量建设用地指标挂钩

地方政府既是地方经济活动的主体，又是政策执行者，永久基本农田保护对他们来说是任务与压力，普遍有抵触情绪。地方政府具有经济发展与城市扩张的动力，而基本农田保护的收益远不及经济建设发展，面临两难选择。在土地利用规划指标分配时，地方政府会更多地争取建设用地指标，在经济发展与耕地保护的天平上更倾向于前者。从政府保护责任与义务对等的角度，应尝试将保护任务量与存量建设用地指标两者挂钩，建立指标动态调整机制［26］，即在进行县级指标合理分配时，对永久基本农田保护效果较好的地区可获得一定建设用地指标奖励，反之则扣减下一年指标。这一设计相比于农户补偿与异地补偿等更具有可行性与可操作性。对即将开展的XX市国土空间规划中县级基本农田任务分解要与建设用地指标分解同时进行，研究可用于激励的建设用地指标数量与激励标准等，既维护好地方政府保护永久基本农田的积极性，又保证有足够经济建设的动力，尽可能均衡基本农田保护与经济发展两者之间的关系。

3.3 协同基本农田—生态—城镇空间

永久基本农田划定时采用一定的技术方法把优质集中连片的耕地划入保护区，以期做到“应划尽划”。实际划定中普遍不采用技术方法，单纯进行图斑选择，未考虑耕地地块的适宜性和集聚度，无法做到空间优化，导致永久基本农田出现综合效益低、建设不协调等一系列问题［27］。永久基本农田划定不仅要综合考虑资源环境条件及地块集聚度，还需结合经济发展目标和潜在用地需求。简言之，既要协调城乡建设与基本农田布局，又要兼顾生态构建与基本农田相协调。优化永久基本农田空间布局，需结合空间稳定性和经济建设可行性两方面进行［28］。即通过评价区位条件、生态等方面划定空间稳定性区域，社会经济条件、土地质量和城镇建设等方面选定可行性区域。采取该设计的原因是：景观格局会引导永久基本农田布局稳定，提高集中连片程度，保障永久基本农田长久效益；而经济建设条件可提供永久基本农田建设的技术及投资能力。总之，永久基本农田与人类活动、生态环境相互作用、相互协调［29］，为缓解三者间的空间冲突，达到建设布局、生态构建与农田保护三者均衡，应以提升生态环境为前提，结合城乡建设用地精明发展，统筹永久基本农田的整体布局，形成良性循环服务系统。

3.4 实施圈内基本农田动态监测机制

分析表明，圈内比圈外承受更大的保护压力，亟需加强圈内永久基本农田动态监测。即通过衔接土地利用变更数据，以最新卫片进行监测，实时监控和动态管理双管齐下，建立永久基本农田全方位监测管理机制［30］。鉴于城镇周边永久基本农田容易受人类活动和城市扩张的干扰，传统监测手段的滞后性致使永久基本农田发生难以恢复的变化。此外，面对基本农田占用、荒废等破坏行为，基层政府仅是劝诫和轻处罚，保护效果甚微。为进一步提升永久基本农田的高效管理，需针对圈内外不同情况建立差异化管制机制。简言之，就是及时掌握和更新信息，对圈内永久基本农田保护监测更连续性、综合性。该设计可及时发现圈内永久基本农田质量和利用状态，将破坏永久基本农田的行为在初期阶段就加以制止，尽可能将损害降到最低。随着互联网科技的发展，要充分运用大数据、人工智能、遥感技术、地理信息技术等手段，发挥其强大的空间数据管理功能，建立永久基本农田信息化体系，拓宽圈内永久基本农田监管思路和技术方法，逐步形成永久基本农田数量—质量—生态监管体系［31］，建立高效的数据分析和监管保护机制。