水利水电工程《移民条例》修订必要性及建议

左萍， 朱泳

(华北水利水电大学 水利学院，河南 郑州 450046)

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(文中简称《移民条例》)在实施过程中遇到了一系列问题，尤其是2018年机构改革以来，该条例对移民工作机构、人员以及监督管理体制等产生了极其深远的影响，对条例进行修订十分必要。

一、《移民条例》沿革

1991年，国务院第74号令第一次颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，内容包括总则、征地补偿、移民安置、罚则、附则五章共二十七条[1]。

2006年，国家对《移民条例》进行了第一次全面修订，并以国务院第471号令重新颁布，内容包括总则、移民安置规划、征地补偿、移民安置、后期扶持、监督管理、法律责任、附则八章共六十三条[2]。

此后，国家先后三次对征地补偿、监督评估等个别条款进行了修订，并于2017年以国务院第679号令颁布。其中，2013年7月18日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》对《移民条例》进行了第一次修订，将第五十一条第一款中的“共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位”修订为“共同委托移民安置监督评估单位”；2013年12月7日《国务院关于修改部分行政法规的决定》对其进行了第二次修订，删除第五十一条第二款关于“从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的专业技术人员，应当通过国家考试，取得相应的资格”的规定；2017年4月14日《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》对其进行了第三次修订：一是对第二十二条第一款、第二款合并修订为第一款；二是将第一款的“征收耕地”、第二款的“征收其他土地”修订为“征收土地”；三是将“土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”修订为“实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”；四是删除“土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准”；五是将第三款中的“按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”修订为“按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”[3]。

二、专章问题研究建议

专章问题研究主要涉及第五章后期扶持和第六章监督管理两个专章。

(一)后期扶持专题研究

根据《移民条例》关于“国家采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”的精神，第五章专门对后期扶持进行了规定。

《移民条例》第三十八条至第四十六条为第五章后期扶持的条款，共九条，内容可以归纳为后期扶持规划、移民权益保护以及安置区权益保护三个方面。其中，第三十八条至第四十条是关于规划的，为对后期扶持规划的编制与批准、内容及落实、扶持方式等的规定；第四十二、四十三、四十五条是关于移民的，为对移民就业、水面和消落区土地移民优先使用以及移民培训的规定；第四十一、四十四、四十六条是关于移民安置区的，为对移民安置区基础设施建设、基本农田和水利建设以及受益地区对移民安置区给予支持的规定。

《移民条例》颁布后，国务院印发了后期扶持政策。根据政策精神，国家有关部委先后出台了一系列配套文件。政策内容很广泛，以下仅简要介绍几个要点：

第一是扶持期限，对大中型水库的农村移民，按每人每年600元的标准，扶持20年。第二是扶持方式，扶持方式为“一个尽量两个可以”，即尽量直接发钱给移民，也可以项目扶持，还可以直接发钱和项目扶持两者结合。第三是扶持人口，2006年6月30日以前搬迁的，按现状人口，一次核定，不再调整；2006年7月1日以后搬迁的，按原迁人口核定。第四是扶持资金，包括后期扶持基金、库区基金、小型水库电价加价资金以及其他政府性资金等[4]。第五是扶持规划，扶持规划与国家的五年规划同步编制，“十一五”“十二五”编制的是后期扶持规划和基础设施建设与经济发展规划两个规划。其中，后期扶持规划根据每人每年600元的标准编制，扶持内容包括资金发放和项目扶持两个方面；基础设施建设与经济发展规划根据后期扶持基金的结余资金和库区基金等编制，扶持内容包括基本口粮田建设及水利设施配套、农村基础设施、生态环境、劳动力技能培训和职业教育以及生产开发等。进入“十三五”，合为一个规划编制：“十三五”的规划内容包括资金发放、移民脱贫解困、移民增收、美丽家园建设等；而“十四五”的规划内容包括资金发放、美丽家园建设、产业转型升级、创业就业能力建设、散居移民基础设施等。

从以上分析可以看出，《移民条例》关于后期扶持条款的内容与实际实施的后期扶持政策有较大差距。个别条款与后期扶持实际不符，如：工程建成后形成的水面和水库消落区土地移民优先使用的规定，在后期扶持政策及其配套文件中并没有得到体现；条例规定了后期扶持规划由移民安置区县级以上地方人民政府编制，而实际实施中，后期扶持规划的编制主体是库区与安置区的县级人民政府。因此，《移民条例》对后期扶持的规定已不适应后期扶持政策实施的需要。

(二)监督管理专题研究

《移民条例》的第六章监督管理包括第四十七条至第五十七条，共十一条，内容大致可以分为政府监督、第三方监督、群众监督、档案管理以及移民的责权利等方面。第四十七条至第五十条是对政府监督的规定，其中，第四十七条是对省级政府及国务院移民机构职责的规定，第四十八条至第五十条分别是对稽查制度及任期审计、资金监督及报告、资金审计及稽查的规定，第五十一条是对第三方监督的规定，第五十三条是对群众监督的规定，第五十四条是对档案管理的规定，第五十六条、第五十七条是对移民权益保护与权利义务及责任的规定。

2006年《移民条例》和后期扶持政策实施以来，移民安置和后期扶持的监督管理体系逐步建立和完善(见图1)。为落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的精神，水利部于2019年印发了《加强水库移民工作监督管理指导意见》，对监督检查总体目标、主体责任、手段、频次及成果运用等进行了规定。其中，主体责任分为水利部的主体责任和省级移民管理机构的主体责任：水利部负责组织开展全国水库移民工作的监督检查、问题认定、指导督促和责任追究；省级移民管理机构按照水库移民工作由省级人民政府负总责的原则，承担本行政区域内监管工作主体责任，并要制定水库移民工作监督检查实施细则。监督检查手段包括：稽查、监测评估、绩效评价、内部审计等。监督检查频次为：有移民安置任务的172项在建工程是每年一次、其他在建工程每两年至少一次，后期扶持政策实施是后扶人数10万以上的县每年一次、1～10万的每两年一次、1万人以下的每三年至少一次[5]。为压实责任，还制定了水库移民监督检查办法，按问题严重程度提出了问题清单，制定了问题确认单，对不同严重程度问题的责任追究进行了量化和分类[6]。

图1 移民工作监督管理体系框图

从以上对《移民条例》第六章监督管理各条的简要归纳及分析可以看出，第五十四至第五十七条关于档案及移民责权利的条款超出了本章题目“监督管理”的范畴；如果对各条款内容进行进一步分析，还会发现存在职责不够明晰、内容不够清晰、个别条款条理不清等问题。从以上对监督管理工作实际情况的分析也可以看出，移民条例对监督管理的规定已不适应监督管理工作的实际需要。

三、条款问题研究

条款问题研究主要涉及《移民条例》第五条的移民工作管理体制、第七条第二款的停建通告、第二十二条第五款的移民远迁后淹没线以上实物补偿、第二十七条的移民安置协议、第二十八条的移民安置年度计划等。

(一)移民工作管理体制专题研究

对移民工作管理体制进行专题研究的理由如下：

一是对移民工作管理体制的规定不全面。第五条对管理体制的规定，仅是对移民安置工作管理体制的规定，没有对水库移民后期扶持工作管理体制的规定。

二是对国家移民机构的规定已不符合实际情况。《移民条例》关于成立国务院水利水电工程移民行政管理机构的规定已经过去近十五年，国务院移民管理机构一直没有成立。尤其是2018年机构改革，将原三峡、南水北调相关机构合并到水利部，更是没有成立国务院移民管理机构的迹象。因此，《移民条例》对国家移民机构的规定已不符合实际情况。

三是地方各级移民机构是否满足移民工作需要情况不清楚。据对2018年机构改革后省级移民机构变化情况的不完全统计，除云南、贵州等少数省级移民管理机构的性质、级别、人员等基本保持不变，另有少数省级移民机构性质改变、级别降低、人员减少外，绝大多数省级移民机构单位已撤销，职能被调整到水利厅或发改委等主管部门，工作人员数量大幅度减少，仅省级移民管理机构的人员减幅就高达50%以上。由此可见，本次机构改革对移民机构的影响是巨大的。但对省、市、县各级移民机构的影响究竟有多大、现有管理体制的规定是否与实际需求相符等情况不清楚。

(二)停建通告专题研究

停建通告是指“禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告”，由《移民条例》第七条规定。

从实施情况看，大多数停建通告都由省级人民政府发布，但有部分省的部分项目由市、县人民政府发布，有的省在网上查不到其发布情况。

从制度规定看，未见山西、内蒙古、辽宁、黑龙江等省份发布停建通告的相关规定，除四川、青海等少数省份制定了发布停建通告的管理办法，对具备的条件，申报办理程序，申报要件，有效期及应完成的工作，变更、延期、失效与撤销，以及组织与实施等进行了规定外，其余大多数省份没有制定专门的停建通告发布办法，只是在移民条例实施办法或移民安置工作管理办法中对发布停建通告进行了规定[7],[8]。

河南省在《移民条例》实施办法中规定，在实物调查工作开始前，经项目法人或者项目主管部门向县级人民政府申请，由县级人民政府逐级上报省人民政府审定发布；涉及跨县级以上行政区域的，由省项目主管部门征求县级人民政府意见后，报省人民政府审定发布[9]。

湖南省在移民安置工作管理办法中规定，由项目法人提请有关市(州)人民政府向省人民政府申请下达“禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口”的通告，并将省人民政府已下达停建通告、县级以上人民政府已发布实物调查告示作为开展实物调查的基本条件[10]。

云南省在移民工作管理办法以及移民条例实施意见中规定，申请发布停建通告的要件是实物指标调查工作细则，由项目法人或者项目主管部门向县级人民政府提出发布停建通告的申请，并逐级上报。停建通告申请及相关材料，由省移民主管部门征求省投资主管部门和相关人民政府的意见后报请省人民政府，由省人民政府审定后发布[11]，[12]。

河北省移民安置程序规定，停建通告由工程所在地设区的市人民政府提出申请，工程跨设区的市行政区域的由省人民政府项目主管部门提出申请，由省人民政府发布。此外，河北省还对停建通告的内容及公示地点进行了规定[13]。

停建通告是否一律由省级人民政府发布，申请材料、通告内容是什么，没有统一明确的规定。因此，对《禁止在工程建设占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》进行专题研究十分必要。

(三)移民安置协议专题研究

《移民条例》第二十七条规定，移民安置协议由项目法人与移民区和移民安置区所在的省级人民政府或者市、县人民政府签订。在实际工作中，移民安置协议签订主要存在以下问题：一是移民安置协议签订的责任主体不统一。有的移民安置协议是由项目法人与地方人民政府签订，有的是由项目法人与地方人民政府所规定的移民管理机构签订，有的是由项目法人与地方人民政府其他职能部门签订。二是移民安置协议签订的内容不全面。从搜集到的移民安置协议看，协议内容多局限于投资包干和双方职责的约定，而对移民搬迁安置进度、移民安置项目数量及标准、安置目标、投资来源、支付方式、违约责任等很少或基本没有明确的约定。三是对移民安置协议存在曲解，认为移民安置协议就是投资包干协议。实际上，移民安置协议不是单纯的投资包干，它是建立在完成移民安置规划任务、实现规划目标基础上的投资包干，是在移民安置政策得到落实、移民合法权益得到保护、移民安置效果达到预期目标的前提条件下的一种责任包干。如果真要说“包干”的话，也是投资和任务的“双包干”，而不是单纯的“投资包干”。

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从对在建工程的移民安置稽查或监督检查情况可知，存在没有按《移民条例》规定签订移民安置协议或者是移民安置协议签订不规范的问题。

从2019年度新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定材料中也可以看出，没有按条例规定签订移民安置协议或者是移民安置协议签订不规范的问题普遍存在。首次申报纳入后期扶持人口的水库(水电站)共74座，其中签订了移民安置协议的有68座，占92%。也就是说，绝大多数按条例要求签订了移民安置协议，还有8%没有按要求签订。

另外，即使签订了移民安置协议的，甲方是项目法人、乙方是省(市、县)各级人民政府的有33座水库(水电站)。也就是说，只有45%的移民安置协议符合关于“项目法人……与……人民政府签订移民安置协议”的规定。而且，其中近三分之一的甲方是县级人民政府成立的项目法人，或县级主管部门成立的项目法人，乙方是县级人民政府。通俗来讲，就是“自己成立一个项目法人来委托自己”。

其余55%的移民安置协议不符合《移民条例》的规定，具体问题五花八门，归纳起来大致有三类：一是不符合“县为基础”的规定。甲方是县级人民政府成立的项目法人，或是其规定的主管部门成立的项目法人，乙方是乡镇人民政府的，占40%。不符合条例关于“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”的规定。二是主次关系颠倒。协议的甲方是政府，乙方是项目法人的，占29%。三是其他各种问题，占31%。比如，签订的不是“移民安置协议”，而仅仅是“补偿协议”“搬迁协议”“移民工程项目建设协议”等；又如，甲方是项目法人，乙方是主管部门，或者甲乙双方是主管部门的上下级关系。

(四)移民安置年度计划专题研究

《移民条例》第二十八条规定，移民安置年度计划由地方人民政府根据项目法人提出的年度计划建议来编制。在实际工作中，移民安置年度计划普遍存在如下问题：一是在2019年水利部监督检查办法颁布之前，对未编制移民安置年度计划者没有处罚措施，导致许多在建工程没有编制移民安置年度计划；二是项目法人提出年度计划建议后，地方人民政府与项目法人的沟通不充分，导致年度计划与主体工程进度、移民搬迁安置进度、资金支付进度等脱节；三是编制年度计划的随意性较大，没有考虑征地移民工作的实际情况，导致计划难以执行；四是应付了事，照搬移民安置规划中的分年实施计划，与实际情况严重脱节，导致无法实施；五是征地移民计划实施中，受诸多因素的影响，存在计划执行不严格、执行不到位的现象；六是年度计划编制时间滞后，导致计划下达之后，相关责任单位无足够的时间完成任务。

从对在建工程移民安置稽查或监督检查工作情况看，没有按《移民条例》规定编制移民安置年度计划，或者是移民安置年度计划编制不规范的问题，比没有按规定签订移民安置协议的情况更为普遍。

仍以2019年度第一次申报后期扶持人口的74座水库(水电站)为例，能够提供移民安置年度计划的只有25座，占34%，也就是三分之一多一点。如果按照移民条例“先由项目法人提出年度计划建议、再由地方各级人民政府编制年度计划”的规定来分析，符合规定的比例则更低。

(五)淹没线上实物补偿专题研究

该条款存在明显的缺陷：一是只对个人的实物补偿进行了规定，未对集体的实物补偿进行规定；二是只对零星树木的补偿进行了规定，未对成片林的补偿进行规定；三是只对水库的实物补偿进行了规定，未对水库以外工程占地剩余的边角地、林木等实物的补偿进行规定。

四、其他问题研究

其他问题主要包括移民权益保护和不确定用词“或”等问题。

(一)移民权益保护专题研究

《移民条例》的颁布实施维护了移民的合法权益，保障了工程建设的顺利进行。《移民条例》中绝大多数保障移民权益的条款都得到了较好的落实，但有个别条款存在落实难的问题，还有失地移民社会保障在《移民条例》中没有得到体现的问题。因此，需对移民权益保护进行专题研究。

首先，个别条款存在落实难的问题。例如，第九条和第十五条关于“广泛听取移民和移民安置区居民的意见”的规定，第四十二条和第四十六条关于“在国家兴办的生产建设项目中移民优先就业和受益地区对移民安置区予以支持”的规定，第四十三条对“农村移民优先使用工程建成后形成的水面和水库消落区土地”的规定等。

由于对“广泛听取”的比例或数量没有明确规定，对“受益地区”的范围没有清晰界定、责任落实没有措施规定，对“移民优先使用”没有制度保障，因此，类似条款在实际操作中存在落实难等问题。

其次，失地移民社会保障在《移民条例》中没有得到体现的问题也存在。据不完全统计，绝大多数省份将大中型水利水电工程移民与其他失地农民同等对待。特别是青海省，在参保范围中特别强调“含水库移民”[14]。还存在贵州、云南、甘肃等少数省份在省级人民政府出台的失地农民社会保障的政策中，将大中型水利水电工程移民排除在失地农民社会保障范围外的情况。其中，贵州省的规定是：“已享受现金直补的大中型水库移民，补贴政策停止后，即可按本意见规定享受参保缴费补助或增发基础养老金。”[15]云南省的规定是：“大中型水利水电工程建设所涉及的征地补偿和移民安置问题依照国务院以及省人民政府有关规定执行，所涉及的被征地农民(移民)不纳入本意见保障范围。”[16]甘肃省的规定是：“本省行政区域内被政府统一征收所承包土地(含草原、草场，下同)的被征地农民，适用本办法”“大中型水利水电工程建设移民安置，按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)等有关规定执行”[17]。即使是没有把大中型水库移民排除在外的省份，移民享受失地农民社会保障政策的情况在各地也是参差不齐。很多地方的情况是，移民规划按规定列支了“社会保障费”，在办理用地手续前，也按照“先保后征”的要求缴纳了社会保障费，但是，失地移民并没有享受到省级人民政府出台的失地农民社会保障政策。

(二)对不确定性用词“或者”专题研究

条例是法的表现形式之一，具有法的效力。《移民条例》是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条关于“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”的规定制定的[18]。

“或者”具有不确定性。据初步统计，《移民条例》中有29条68处用到了“或者”。大多数“或者”用词是恰当的，但部分“或者”的用词不够严谨，如第三条的“使移民生活达到或者超过原有水平”、第二十七条的“省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订移民安置协议”、第三十四条的“当地人民政府或者有关单位”“有关地方人民政府或者有关单位”、第三十五条的“有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地”、第三十八条的“移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施”、第四十九条的“县级以上地方人民政府或者其移民管理机构”“定期向上一级人民政府或者其移民管理机构报告”、第五十三条的“土地补偿费和集体财产补偿费的使用方案应当经村民会议或者村民代表会议讨论通过”、第五十四条的“县级以上地方人民政府或者其移民管理机构”、第六十一条的“当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行”等。为确保条例用词的严谨性，有必要对涉及“或者”的用词进行专题研究。