浅析深圳城市水土流失监管

黄守科 陈建辉 刘亮水 高 阳

（1.深圳市北林苑景观及建筑规划设计院有限公司，广东深圳 518055；2.深圳市深水水务咨询有限公司，广东深圳 518001；3.深圳市广汇源环境水务有限公司，广东深圳 518055；4.深圳市水务局，广东深圳 518055）

城市水土流失不同于传统意义上的自然水土流失，主要由于城市人为的高强度开发建设造成大规模的黄土裸露、水土资源扰动，破坏了城市原有的自然生态系统，护土保水功能丧失，原始生态环境失去平衡，造成水土资源的流失，其特征是强度大、历时短、危害强。城市水土流失不仅影响城市生态环境，更影响城市基础设施建设、城市防洪安全和居民财产安全。

在高强度的城市建设中，生产建设项目的建设者往往以牺牲生态环境为代价，不重视水土流失的危害，“重开发、轻管理，重效益、轻生态”的现象较为普遍。在施工过程中，施工单位不具备水土保持意识以及专业技能，不重视水土资源的破坏，导致水土流失的加剧和自然资源的破坏的严重后果，这也对城市水土流失监管提出了更高的要求。

1 城市水土流失监管的意义

（1）开展城市水土流失监管，树立水土保持法律意识。

城市水土流失监管是非常必要的一项工作，不仅能够有效地保护自然资源和生态环境，更能够避免由于城市建设造成更大的资源流失。深圳市制定和完善相关法律法规和政策手段，不断夯实城市水土保持法律法规基础，通过多种途径不断加强有关法律法规和政策的宣传。通过开展城市水土流失监管，保障城市社会经济和生态环境可持续发展。

（2）开展城市水土流失监管，有效保护生态环境。

自20世纪90年代，深圳市经过20年的努力，从根本上扭转了城市自然生态环境千疮百孔的面貌，深圳城市水土流失面积逐年减少，全市215个裸露山体缺口得到治理复绿，生产建设项目水土流失得到有效控制，使得水土流失行业监管和水土保持行业发展得到了有机结合。深圳市将原有的水土保持方案审批变成了部分政府投资项目审批、大部分备案的方式，减少了审批流程，将监管重心转移到施工期的水土流失防治，对于施工期各类不法行为严格处罚。

（3）开展城市水土流失监管，促进水土保持行业发展。

城市水土流失监管明确要求生产建设项目主体应开展水土保持施工图设计，并将水土保持施工图纳入日常监管的内容，要求生产建设单位将水土保持施工图纳入工程体系，保障资金专项用于防治水土流失，确保各项防治措施落地。水土保持逐步纳入工程体系中，避免了水保方案不切实际、无法落地的情况，保证了行业健康发展，为生产建设项目做好生态屏障。

2 城市水土流失监管的内涵和特征

城市水土流失监管主要针对生产建设项目造成的水土流失，监管的主体是水务主管部门，监管的对象是生产建设单位。水务主管部门依照相关法定程序实施行政法律规范，发挥城市水土保持管理职能，以保护城市水土资源及生态环境，具有时效性、阶段性、技术性和预防性等特征。

（1）时效性。

城市水土流失主要是由生产建设项目造成的，施工单位不规范施工、偷排泥浆等违法行为仍然存在，且具有一定瞬时性和隐蔽性。雨季施工和旱季施工工艺和水土流失防护措施的布设存在差异，短时降雨可能造成施工泥浆未经沉淀直接排入市政雨水官网或者河道，造成管网堵塞和河道淤积，对城市水土流失监管的时效性和有效性提出了要求。

（2）阶段性。

施工期是水土流失的高发时段，特别是施工前期土石方开挖阶段，进入施工中后期项目的主体施工和绿化施工阶段，水土流失可以一定程度上得到控制，因此水土流失监管的重点也具有阶段性，重点在生产建设项目水土流失高发的阶段。

（3）技术性。

城市水土流失监管队伍应具有一定的水土保持专业知识素养，在监督执法过程中，能够针对不同类型的违法现象，客观、准确地引用相关法律法规。同时，针对违法现场的取证应具备一定技术性，可借助相应的仪器设备来辅助取证，确保监管过程公开、公正。

（4）预防性。

城市水土流失监管原则是预防优先、防治结合，不仅要对造成水土流失严重后果的行为进行监管和处罚，更要从源头上加强预判，借助科技手段，对可能产生严重水土流失的生产建设项目进行持续跟踪、定期巡查，确保不出现较大水土流失事件。

3 深圳市城市水土流失监管工作内容

深圳市在全国最早成立了市水土保持监测总站，各区也相继成立了监测站，近年深圳市为强化生产建设项目水土流失监管，市、区积极引入第三方服务，落实监督监测经费，建立了专业的监督监测队伍，对全市生产建设项目根据项目特点进行日常巡查，保障各项监管措施的顺利落实。

（1）监管类型。

①监管生产建设单位编报水土保持方案情况及是否存在未批先建行为。

②监管生产建设单位开展水土保持后续设计以及水土保持后续设计落实情况，主要针对水土保持初步设计和施工图设计是否开展，建设单位、施工、监理是否严格按照水土保持后续设计，落实覆盖、拦挡、排水、沉砂等相关的防护措施。

③监管生产建设项目是否造成直接水土流失危害或者存在水土流失危害隐患等情形，及时督促生产建设单位、施工单位落实整改。

④监管其他未依法履行水土保持法定义务的情况，包括未按照水务主管部门监督检查整改要求及时整改；按时缴纳水土保持补偿费；主体工程已竣工验收，未申请开展水土保持设施验收；未妥善落实项目红线范围内水土保持设施管护责任。

（2）城市水土流失监管处理方式。

①发送限期整改通知书；

②各级水行政主管部门向各建设单位的上级主管部门、建设主体或公众通报；

③组织新闻媒体报道；

④依法实施行政处罚等四种。

4 城市水土流失监管存在的问题

（1）生产建设项目施工期水土流失问题较为严重。

部分项目建设、监理、施工等参建单位水土保持意识淡漠，特别是作为水土流失防治责任主体的建设单位，只看重施工进度，忽视项目水土流失治理。水土流失防治责任和内容未纳入项目建设、施工、监理合同，参建单位水土流失防治责任不清晰，水土保持责任人不明确，水土保持制度不完善，监理中未落实水土保持相关内容，引发的不良生态环境问题，导致水土流失的加剧。

（2）水土保持后续设计落实率不高。

生产建设项目水土保持方案属于可行性研究阶段，与项目主体设计存在脱节，水土保持措施费无法单独计列，常包含在项目安全文明施工费用中，导致项目施工阶段，水土保持措施经费落实存在困境和难题。新修订的《深圳经济特区水土保持条例》明确规定未进行水土保持后续设计的，将依法对主体设计单位进行处罚。印发实施《深圳市生产建设项目水土保持专业初步设计与施工图设计指引（试行）》，对行业主管部门、主体设计单位及水土保持从业人员进行了多方面的宣贯和培训，但目前水土保持后续设计落实情况仍不理想。

（3）监督监测手段单一，技术水平较低。

近几年，深圳市市政基础设施建设大大提速，水土保持监管工作长期面临“项目多、分布广”“雨季长、暴雨频发”的巨大挑战。目前，深圳市监管手段以人力巡查为主，在雨季，仅能保障对重点生产建设项目每1个月检查一次，特别是在汛期短时强降雨的情况下，生产建设项目易出现较为严重的水土流失，由于水土流失具有时效性强的特点，现有手段难以及时取得有效证据处罚造成黄泥水入河的生产建设项目，水土流失监管处于被动状态。应继续引进新设备、新方法，提升水土保持监管技术和信息化水平。

5 城市水土流失监管展望

水土保持是我国的一项基本国策，但目前公众对城市水土保持的认识不足，保护水土资源的意识淡薄。深圳市作为全国改革创新的先行城市，在双区驱动的引领下，将继续完善水土流失监管，为深圳市生态文明建设和城市的健康发展提供坚实的支撑。

（1）加强相关部门之间的联动，协调房建、轨道交通、道路建设等行业主管部门将水土保持工作纳入其日常监管评比工作，提升水土保持监管效果，加大信用惩戒力度。

（2）全面落实水土保持后续设计，将水土保持措施全面纳入工程建设体系，保障水土保持措施费用；施工单位按图施工，有效落实施工期各项水土保持措施。

（3）积极探索新技术应用，加强泥沙监控、视频监控、移动巡查、高分遥感、无人机倾斜摄影等新技术应用，以全面提升水土保持监管效能，实现全天候、全市域、全生命周期监管。

城市水土流失监管不仅要依靠生产建设项目参建单位自觉履行水土保持相关义务，落实生产建设项目各项水土保持措施，也要依靠水务主管部门通过常规的日常巡查巡检、公众或媒体的举报，及时发现生产建设项目水土保持违法行为，督促生产建设单位整改，必要时采取行政强制手段，确保城市水土保持工作扎实、有效。

6 结语

深圳城市建设在新的时代背景下被赋予新的使命，对水土流失监管的要求日益严格，不仅要加强宣传城市水土保持，完善城市水土保持制度建设，更要通过信息化、科技化、精细化管理，实现水土保持业务全覆盖，提高水土流失监管的科学性和时效性。同时，发挥水土保持示范工程的积极示范效应，打造亮点工程，在生产建设项目中推广，促进城市水土保持可持续发展。