基于生态保护红线的海洋油气勘探开发用海矛盾初探

王茂君 刘保占

生态环境部 海河流域北海海域生态环境监督管理局 生态环境监测与科学研究中心 天津 300170

海洋油气开发产业在国民经济增长、国家能源安全保障上占有非常重要的地位。根据《2018年国内外油气行业发展报告》，2018年我国天然气进口持续高速增长，超过日本成为全球第一大天然气进口国，对外依存度大幅攀升至45.3%，石油对外依存度也上升至69.8%[1]。在国家原油对外依存度逼近70%的今天，在陆上常规石油开发规模有下降趋势的情况下，国内新增石油产量主要来源于近海海域。根据我国海洋油气开发产业现状，近海海域，特别是渤海海域油气开发的积累和经济支持为深海油气资源开发提供了经济基础，是推进深海开发建设的力量源泉。当前，国家能源需求迫切，合理控制近海海域油气开发既可以满足国家能源需求，维持经济增长，创造就业机会，缓解我国能源对外依存，也为走向深水开发，实现能源供给独立打下扎实的经济、技术基础。

同时，我国的近海海域也是典型海洋生态系统分布最广、生物多样性最为丰富的区域。随着生态文明建设工作的全面铺开，当前国家在渤海实行最严格的管控制度，2015年5月之前环渤海三省一市均已实施海洋生态保护红线制度，分区分类加强对渤海生态保护，共划定渤海海洋生态红线区面积14 556平方千米，占环渤海三省一市管理海域面积的37.5%；渤海划定大陆自然岸线长度878千米，渤海大陆自然岸线保有率为31.3%[2]。在油气资源丰富的渤海，如何平衡好、解决好近海油气勘探开发与生态保护的矛盾，是一个值得关注的问题。

1 主要存在的问题

1.1 海洋油气勘探开发未区别对待

相比其他矿产资源开发及陆上油气勘探开发，海上油气勘探开发具有扰动相对较小、污染相对较少等特点，同时，随着生态环境保护监管力度和科技的不断发展，能够有效控制海上污染物流入海洋环境，进一步降低海洋环境污染。以中国海洋石油集团渤海油田为例，该公司已于2020年底前实现海上油田生产水“零排放入海”，较之前可每年减少约800万吨生产水入海。而海上油气勘探开发涉及到环境敏感区时，相关的法律法规、政策文件并没有充分考虑这种区别而进行统一对待。

1.2 部分区域生态保护红线划定的科学性有待商榷

有调研成果表明，我国部分环境敏感区和生态保护红线，特别是涉及到油气田勘探开发的生态保护红线划定，存在以下问题，其科学性有待商榷。一方面由于历史遗留问题，部分环境敏感区范围划定不科学，如部分海域限制区、禁止区面积过大，边界不明确，一定程度上限制了海洋油气设施的选址及建设；另一方面，现场调研不够深入，科学的监测分析手段相对不足，制约了生态保护红线与油气勘探开发项目区域划分的合理性。

1.3 缺乏有力的法律法规

针对海洋生态保护红线与区域内油气勘探开发项目之间的矛盾，目前国内没有较为完善的法律法规依据，有些地方政府采取“一刀切”的方式，要求生态红线区内所有油气设施退出，不但影响我国油气储备产量，并且会带来一系列的安全、环保隐患；另外对于油气开发生产在先，生态保护红线划定在后的情形，强制要求油气设施退出，缺乏相应的法律法规依据[3]。

1.4 缺乏完善的监管技术

目前在海洋石油勘探开发环境监测检测方面，关注的重点主要是项目区域水环境监测检测数据及质量管理数据，缺乏对于项目周边生态功能区和敏感区域的环境质量监测。对于已划入生态保护红线内的油气田开发设施尚未建立起完善的动态管控和监管系统[4]。

2 矛盾识别思路

2.1 海洋生态保护红线重要性

众所周知，海洋资源具有多样性、典型性和原始性的特征，随着人类开发活动频繁、需求不断增加以及全球气候变化，给海洋资源和生态环境带来较大压力。随着人们对生态环境认识的不断深入，国家对生态功能区、脆弱区不断整合，海洋生态红线的概念也随之产生[5]。海洋生态保护红线是党的十八大后对海洋学领域提出的新命题，同样也是我国履行生物多样性公约的切实行动之一。海洋生态红线作为以海洋生态系统保护为核心的管理手段[6]，对典型生态系统及重要脆弱区实施严格保护，实现了区域生态系统管理的转变，一定程度遏制了人类活动带来的生态系统退化，并且以强制和限制为着眼点落实严格的环评准入，对海洋工程项目合理用海和环境保护具有积极推动作用。

2.2 保护目标

按照管控类别，海洋生态保护红线区分为禁止开发区和限制开发区，主要包括重要河口、重要滨海湿地、海洋自然保护区、特别保护区、特别保护海岛、重要渔业水域、珍惜濒危物种集中分布区、红树林、珊瑚礁、海草床、自然景观及历史文化遗迹、重要滨海旅游区、重要砂质岸线及邻近海域、沙源保护海域等类型。在禁止开发区内严禁实施任何与保护无关的开发活动，无特殊原因禁止人类进入，严格控制人为干扰；在限制开发区内严格执行《自然保护区条例》和《海洋特别保护区管理办法》的相关制度，禁止任何破坏行为并加强对受损生境的修复[7]。

2.3 对生态服务功能影响

近年来，我国对海洋重点生态功能区开发建设力度频繁，给海洋生态系统带来持续性的压力，条块式、区域式和粗放式的管理模式阻碍了重要功能区的整体性保护。海洋生态红线的划定，一方面可以保护自然—社会—经济复合生态系统中供给生态服务的关键区域，保障主导生态服务功能的稳定发挥，另一方面优化海域内部开发与环境保护格局，从根源解决海洋资源开发与生态环境保护之间的矛盾[8]。

2.4 矛盾识别原则

识别与海洋生态保护红线相矛盾的海洋油气勘探开发活动，首先需采用ArcGIS软件，将海洋油气勘探开发活动用海区域与海洋生态保护红线进行叠加，识别出重叠的海洋油气勘探开发活动和海洋生态保护红线基本信息，进而根据重叠的海洋生态保护红线的具体管控要求判断其是否存在矛盾。

2.5 矛盾识别结论

根据海洋生态保护红线矛盾识别原则，将矛盾识别结论分为两类，分别为可协调矛盾及不可协调矛盾。

（1）可协调矛盾

指通过一定的手段和措施，能够解决海洋油气勘探开发与海洋生态保护红线的矛盾和冲突，对海洋生态保护红线内的主体功能定位不会造成不利影响。

就海洋生态保护红线制度所欲达成的目的而言，既不是对所有海域生态功能实行全面与绝对保护，也不是对海域中的所有开发利用事项进行规范，而是对“重点海域”的“生态功能”的保护[9]。可协调矛盾以海洋生态保护红线的划定时间为节点，并按照是否已经建设分为属历史遗留问题造成的可协调矛盾和属规划勘探项目的可协调矛盾。其中，历史遗留问题矛盾主要指已建的平台和海底管线建设项目，此类项目在海洋生态保护红线划定前已批准建设或已经投入运行，并被划入到海洋生态保护红线内；规划勘探项目矛盾主要指海洋生态保护红线划定后，需要在红线内开展勘探活动及规划建设项目。

（2）不可协调矛盾

通常指无论采取任何手段和措施，均不可协调的矛盾和冲突。不可协调矛盾多位于禁止类红线内，以及管控要求内有明确要求禁止破坏海底地形地貌、禁止矿产资源开发的限制类红线内。

海洋石油勘探开发与海洋生态保护红线不可协调的矛盾，只是针对红线禁止开发区内油气开发用海活动，按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》相关要求，对已有的生产设施采取强制性退出措施，对拟申请的勘探开发项目禁止性准入。

3 矛盾解决思路

坚持“保护优先、尊重历史、实事求是、客观公正”的原则，基于矛盾识别的是否可协调结论，确定矛盾冲突的解决思路。

3.1 可协调矛盾

对于可协调矛盾，通常分为以下几种情况，按照不同策略，以期解决海洋油气勘探开发活动与海洋生态保护红线的矛盾和冲突问题[10-11]。

（1）调整海洋生态保护红线

针对海洋生态保护红线类型、范围不合理的情况，经科学论证和评估，给出调整思路及建议调整海洋生态保护红线的结论。重点关注重要滨海旅游区、重要渔业水域、自然景观文化遗迹等海洋生态保护红线划定边界范围的合理性。

（2）红线内扣除海洋油气勘探开发面积

对于不能调整海洋生态保护红线的情况，则在不影响海洋生态保护红线主体功能定位，不影响生态系统连通性和完整性的前提下，将海洋油气勘探开发所需面积从红线内予以扣除。

（3）红线内有条件符合管控要求

对于既不能调整海洋生态保护红线，也无法从红线内予以扣除的情况，则根据海洋生态保护红线的管控要求，论证在何种情况和条件下，采取何种措施，海洋油气勘探开发活动能够不影响海洋生态保护红线的主体功能定位，两者可以兼容并存，给出完善海洋生态保护红线管控要求的内容和结论。

对于规划建设的海底管线，允许开展“少量必须且无法避让、符合各级国土空间规划的线性基础设施建设”[12]。对于无法避让海洋生态保护红线的输油管线建设活动，将其作为基础设施建设项目纳入地方各级国土空间规划，从而便于后续油气资源的开发利用。

3.2 不可协调矛盾

不可协调矛盾为无论采取任何手段和措施，均不可协调的矛盾和冲突。对于在不可协调矛盾海洋生态保护红线内的海洋油气勘探开发活动，如基于国家能源战略或形势要求、确须开发或开展的，则只能通过调整海洋保护区予以避让。

4 渤海红线内油气开发情况及解决方案

以渤海内某海洋石油企业所属油气开发情况为例，据统计，该公司在渤海海域目前共有4个已建油田、9条已建跨油田/登陆管线/登陆电缆、7个规划油田、7条规划登陆管线和17个待勘探油田与渤海海洋生态保护红线重叠，共涉及3个海洋生态保护红线（禁止类红线）和10个海洋生态保护红线（限制类红线）。其中不可协调矛盾涉及极少量待勘探油田和规划生产设施，主要位于海洋保护区，包括大连斑海豹保护生态红线禁止区[13]、东营黄河口生态禁止区和东营莱州湾禁止区、限制区[14]。经与红线所在保护对象及管控要求进行分析，以下油气勘探开发活动应予以退出，其他不可协调矛盾视保护区调整情况确定是否退出。莱州湾西部某待勘探油田所在的东营莱州湾生态国家级海洋特别保护区，已于2016年经国家海洋局同意进行调整，再次调整可能性较小，且油气勘探开发活动会破坏海底表层，会对底栖贝类和海洋生态产生影响，从生态环境保护角度考虑该处勘探开发活动应退出；辽东湾某待勘探油田所在的大连斑海豹国家级自然保护区，2016年经国务院同意进行调整[15]，调整后仍位于禁止类红线，从生态环境保护角度考虑该处勘探开发活动应退出。

5 建 议

目前，自然资源部联合生态环境部正在开展生态保护红线评估调整工作，主要是查找生态保护红线划定和管理中的问题及矛盾冲突，明确解决矛盾冲突规则，实现应划尽划和矛盾冲突有序疏解。建议借此契机，结合现有及未来海洋油气勘探开发活动，有针对性开展相关评估和优化调整。

一是对于无法避让海洋生态保护红线的规划输油管线建设活动，在对红线主体功能不产生明显影响的前提下，出于支持和保障能源行业可持续发展的考虑，相关管理部门可考虑将其作为线性基础设施建设项目，纳入相关国土空间规划，成为允许在红线内开展的8类有限人为活动，从而便于后续油气资源的开发利用。

二是对于已建油田/管线、规划及待勘探油田，建议相关企业积极与自然资源主管部门沟通协商，争取抓住本次生态保护红线评估调整的有力窗口期，实现油气开发利用与海洋生态保护矛盾的有序疏解。

三是对于无法协调的、位于海洋保护区内的海洋油气勘探开发活动，相关企业应及早做出退出计划和安排，积极落实生态保护红线管控要求。

四是相关企业还应一方面积极与国家发展和改革委员会、国家能源局等主管部门沟通，综合考虑能源战略安全和行业发展前景，从储量、开采条件等角度将重点海洋油气勘探开发项目纳入国家重大战略项目[16]，争取更多的政策支持，利于后续评估调整工作的开展。另一方面，对于保留在红线内的油气勘探开发项目，在不影响生态服务功能发挥的前提下，加强开采时间、开采方式、生产排污等精准管控措施的研究和落实，真正从源头上控制好环境影响与风险，实现“开发”与“保护”的精准平衡和有机结合。

五是对于保留在海洋生态保护红线内限制区的油气勘探开发项目，在不影响生态服务功能发挥的前提下，加强开采时间、开采方式、生产排污等精准管控措施的研究。