关于我国水权制度建设的思考和建议

侯保灯，刘世庆，肖伟华，巨 栋

（1.中国水利水电科学研究院 流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京；2.四川省社会科学院，610071，成都）

水权转换是促进节约用水、解决水资源供需矛盾突出问题的基本手段之一。日益尖锐的水资源供需矛盾迫切需要我国进一步强化水权管理，健全水权制度，进一步实现水资源的高效利用。

一、水权制度建设进程

从新中国成立到改革开放之前，我国以自由取用水为主。1978年以后水权制度显现雏形，直到1988年水法出台，我国水权制度正式确立。1993年颁布的《取水许可证制度实施办法》（国务院令第119号）正式确立了我国水权制度的法律框架。随着水法的修订、修正和《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）的出台，我国水权制度的法律框架逐步完善。进入21世纪，党中央、国务院对水权制度建设高度重视，推出多项政策、法规、文件，如图1所示。

水利部积极探索并不断完善水权制度建设。2005年，印发了《水利部关于水权转让的若干意见》（水政法〔2005〕11号）和《水权制度建设框架》（水政法〔2005〕12号）等一系列政策文件。2008年正式实施的《水量分配暂行办法》（水利部令第32号）和《取水许可管理办法》（水利部令第34号）分别在初始水权分配、取水许可管理等关键环节上完善了法律制度。随后，对水权试点工作进行了统一部署与多方探索，取得了丰富经验。2016年4月，印发了《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156号），填补了我国水权交易的制度空白，对保障和规范水权交易行为，充分发挥市场机制在优化配置水资源中的重要作用，具有十分重要的意义。2000年以来水利部开展的水权制度建设主要进程如图2所示。

总结来看，我国水权管理是从实践探索和制度建设两个维度交互推进的，逐渐形成了五大主要特点：一是水资源所有权实行国家所有；二是水资源使用权实行行政确权和分配；三是以行政区和流域为单元的用水总量控制管理；四是行政分配管理与水权转换制度并存；五是政府发挥主导并充分发挥市场作用，且在用水户间、行业间、行政区间、流域上下游、流域间等不同层面开展了水权交易，创造了具有中国特色的水权交易模式。

图1 改革开放以来国家水权制度建设主要进程

图2 2000年以来水利部水权制度建设主要进程

二、水权制度研究重点难点

结合我国水权制度建设进程，从水权和水权制度概念和理论、初始水权确权和分配、水权交易和水市场、水权转让试点案例、其他重要水权相关研究等六个方面，系统梳理分析水权制度研究进展。通过对1979—2019年水权制度研究领域近1 700篇国内外文献分析可知，目前该领域已经形成了一些有理论价值和实践意义的成果。总体来看，重要流域水资源确权和初次分配、北方地区水权交易等是研究热点，水权分配和权益划分原则、水权多级权属体系、水权交易价格和水市场制度建设，以及水生态安全和补偿机制等是当前研究的难点，具体表现在以下几个方面。

1.水权和水权制度

国内水权研究的重点是国家所有前提下水资源使用权、配置权以及转让权和收益权如何明晰权属边界和有效配置问题，对水权制度作为现代水资源管理的核心地位、主要内容、发展方向等有了一定的共识。

2.水权确权和初次分配

初始水权的界定与分配是水权制度建设的首要环节，流域初始水权分配的问题主要集中在分配效率不高、配置方法存在局限性以及水权制度不完善等方面。学界对水权分配优先顺序认识比较统一，即生活用水、生态用水优先，但对南方丰水流域中特有的发电、航运、景观、生产等竞争性用水权优先顺序还有不同意见。当前研究比较认同的水权分配原则包括公平与效率兼顾、公平优先、政府预留部分水权、可持续发展等。国内初始水权分配模式主要有4种：人口分配模式、面积分配模式、现状分配模式、混合分配模式。

3.水权交易和水权市场

水权交易是促进水资源优化配置的关键，进行水权交易需有明确清晰的水权和一定的体制条件、资源条件、技术条件等。国内水权交易定价模型主要有4种：完全成本定价法、影子价格定价法、合作博弈定价法和实物期权定价法。国内有学者提出“水质换水权”“取水—排污二元水权”等开源式水权交易新思路。国内外学者对水权交易的交易成本和外部性进行了定性和定量分析。对于水权市场，将其看作“准市场”是目前国内比较主流的一种观点。相关学者提出我国建立水权市场需要明晰的初始水权、水权交易平台，规范化的水权交易规则体系、计量、监测等技术支撑手段，用途管制制度和水市场监管制度等基本条件。针对目前我国水权市场发展缓慢的原因，国内外学者也做了深入分析。

4.水权保障体系

相关研究主要集中在现代化建设、制度和机制创新、同时发挥市场和政府作用等方面。

三、我国水权制度研究待加强方面

国外学者非常重视从微观层面对水权配置和分配，水权交易定价和外部效应、跨境水流域开发管理、生态补偿机制进行基于模型的定量研究和案例研究，给国内研究提供了较好的借鉴和启示。与国际相比，国内相关研究仍有差距，表现在以下几个方面。

1.初始水权分配研究

对初始水权分配的研究侧重于理论层面和定性研究，对实践操作的研究和量化研究相对较少，没有从绿色视角出发的自然—经济—社会—生态耦合系统整体研究。

2.水权交易模型研究

对水权交易模型的研究多以水量为交易标的，而关注水量水质的较少。水权定价法以影子价格法和合作博弈法为主，但仍是以交易成本为基础的定价思路，模型中对航运、发电和生态等用水权因素考虑较少，交易激励机制研究也相对不足。国内对水权交易成本和外部效应的定量研究相对较少，外部效应的定量测算和外部效应内部化是国内下一步研究的重要方向。

3.水权市场理论研究

受水权市场发展缓慢的约束，国内水权市场理论研究尚处于初级阶段，具体实践分析案例较少，缺乏符合我国国情的水权交易和水市场的理论和实践系统研究，对其需要的机制制度体系和技术支撑体系需要进一步研究。

4.流域水权制度研究

国内学者对北方流域水权制度研究较多，对南方流域研究相对较少；一般性调查较多，综合性调查较少，特别是南方丰水流域水权缺乏基础性家底研究和综合性整体研究。

四、水权制度建设建议

党的十八大以来，习近平总书记多次就水安全等问题发表重要论述，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。“两手发力”就是从水的公共产品属性出发，充分发挥政府作用和市场机制作用，是提高水治理能力的重要保障和新时期治水工作必须始终把握的基本要求。近年，水利部印发了《水权交易管理暂行办法》，组织成立了中国水权交易所，在宁夏等7个地区开展水权试点，促成了多单水权交易，证明了市场是配置资源最有效率的形式。但是，由于水利具有很强的公益性，水利工作长期以政府为主导组织实施，当前对市场机制的认识仍待加强，特别是受限于部门职责，运用市场机制的抓手不足，市场机制作用的发挥仍不够充分。

水权制度建设作为生态文明建设的重要支撑之一，应更加强调水资源的综合调控与协同发展功能，协同健全最严格水资源管理制度以实现水资源高效利用，促进水资源跨区域流动以优化水资源配置，统筹“山水林田湖草”以实现系统治理，健全水资源治理体系以实现“政府—社会—市场”多方发力。

1.协同推进水权制度建设与最严格水资源管理

建立和发展具有中国特色的水权制度，已成为践行最严格水资源管理制度的切实需要。应该从水资源管理体制的改革发展历程和未来需求出发，探讨最严格水资源管理制度与水权制度两者的内在联系，解析水权与“三条红线”的对应关系，提出最严格水资源管理制度对水权制度建设需求，在此基础上构建基于水资源开发利用控制红线的取水权初始分配、基于用水效率控制红线的用水权交易、基于水功能区限制纳污红线的排污权交易三部分组成的水权理论框架。

2.协同推进水权制度建设与区域协调发展

由于水资源地区分布不均，区域水资源需求量的差异，进行跨区域水权调剂的重要性也日益增加，必须制定合理有效的跨区域环境经济利益协调机制。以水资源规划和水量配置为切入点，协同考虑水环境和水资源，将流域生态保护补偿作为平衡跨区域环境经济利益的重要载体，构建水资源全域配置、收益全域共享的环境共治、生态共保、产业共谋、责任共担、利益共享“五共”生态命运共同体。在此基础上，通过健全水资源产权体系、构建水生态产业投资体系、完善水生态产品市场体系，不断健全水生态产品价值实现。

3.协同推进水权制度建设与水资源综合管理

水资源综合管理是基于对水的自然属性和社会属性的科学认知，协调好经济、社会与生态环境之间的利益平衡，整合水资源与水环境、利用与治理的分割，统一考虑水量与水质、取水与排水、水域与陆地的问题，协调整合不同区域和不同政府部门的横向合作。在全面分析水资源综合管理模式的基础上，通过健全取水许可管理、计划用水制度、取水计量监测实施等，构建适合水资源综合管理模式的水权制度。

4.协同推进水权制度建设与环境社会治理

成功的水资源治理体系需要多元共治，政府是主导者，供给水资源治理公共制度，并通过倾听、分享、引导等方式，引导公众参与，社会公众是水资源利用的诉求表达者、知情者、监督者和实践者。成熟的水资源治理状态，市场化治理模式具有政府行政调控手段不具备的效率优势和时效性，可更高效地配置水资源。为实现水资源治理的“政府—社会—市场”多方发力，将基于水资源的可持续利用，以完善的政府管制和广泛的社会参与为基础，以市场机制促进畅通的利益表达和信息交流，构建水权制度理论框架，实现水资源治理公平与高效兼备。

5.重新构建水权制度框架

依据“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，结合最严格水资源管理制度、区域协调发展、水资源综合管理和环境治理的最新进展及实践，在演绎归纳的基础上，重新构建“三位一体”的水权制度框架，包括“分水有体”的水权配置体系，“兴水有序”的流域可持续发展体系和“治水有效”的水权配套机制体系，实现水资源优化配置的目标。