日本实现2050年脱碳社会的政策动向

文 / 染野宪治（日）

1.日本的气候变化政策

负责全世界气候变化应对措施的是1988年由联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）联合发起成立的政府间气候变化专门委员会（IPCC）。IPCC在1990年发布了有关气候变化的原因、影响以及预测的第一次评估报告，之后又陆续发布了四次，第六次评估报告计划将在2022年汇总完成。

以国际法为准绳的气候变化对策始于1992年在巴西里约热内卢召开的地球峰会上签署的 《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。1994年公约生效后，几乎每年都会召开缔约方大会（COP），1997年的COP3和2015年的COP21分别通过了《京都议定书》（2005年生效）和 《巴黎协定》（2016年生效）。

与国际动向几乎同步，日本于1989年设立了“保护地球环境阁僚会议（部长会议）”，任命环境厅长官兼任地球环境问题担当大臣，建立了应对气候变化的国内体制。1990年的相关阁僚会议制定了“防止全球变暖行动计划”。

在气候变化相关的法制建设方面，首先是1979年制定的《能源使用合理化法》（节能法），该法规定工厂、运输部门有责任实施节能对策。虽然节能法在能源使用排放的二氧化碳（CO2）控制措施方面卓有成效，但由于其原本的意图是为了促进能源和资源节约，并未覆盖到其他温室效应气体的减排及新能源普及推广等方面。为此，1998年签署《京都议定书》之后制定了《全球变暖对策推进法》（温对法）。在新能源的普及方面，2011年制定 《电气企业购买可再生能源电力的特别措施法》，引进了固定价格收购制度（Feed-in Tariff，FIT）。

图1 日本的温室气体排放量

2012年10月引进了“碳税”，在原有煤炭石油税的基础上设置全球变暖对策的特例，以所有化石燃料为对象，按照CO2的排放量追加相应税率的税金，征收的税金用于能源使用排放的CO2减排对策。

2016年5月修订《全球变暖对策推进法》，增补了全球变暖对策计划的相关事项等，内阁会议批准了全球变暖对策计划。在完善了国内的对策措施后，同年11月，日本签署了《巴黎协定》。

与控制温室气体排放的“减缓（mitigation）”策略同等重要的，还有防范气候变化带来的灾害及其对生产活动造成影响的“适应（adaptation）”策略。2018年制定了《气候变化适应法》，规定要编制气候变化适应计划，并在国立环境研究所内设立气候变化适应中心等。

此外，还制定了《建筑物节能与低碳城市建设推进法》、保护CO2吸收源的《森林经营管理法》，并创建了森林环境税、森林环境赠与税等。

2.加速实现脱碳社会

日本的中期目标是“温室气体的排放量到2030年度削减26%（比2013年度）”，长期目标是“温室气体的排放量到2050年削减80%（无基准年）”和“在本世纪后半期的早些时间，尽可能在2050年左右实现脱碳社会”。

实际上2019年度日本的温室气体排放量（速报值）为12.13亿吨（比2013年度减少14.0%）。温室气体的总排放量自2014年度以来连续6年下降，自计算排放量的1990年度以来，继2018年度之后再次创新了最低纪录。

在2020年10月26日的国会上，日本菅义伟总理宣布了“2050年实现碳中和、脱碳社会的目标”。主要内容如下：

√菅政权在增长战略支柱中提出创造经济与环境的良性循环，尽最大努力实现绿色社会。日本的目标是在2050年前实现温室气体净零排放，即在2050年实现碳中和、脱碳社会。全球变暖对策已不再制约经济增长。我们需要转变思路，积极开展全球变暖对策能为产业结构和经济社会带来变革，并有助于大幅增长。

√其中的关键，在于新一代太阳能电池、碳回收等划时代的创新，要为实现实用化加快研发速度。开展规制改革等政策总动员，在进一步普及绿色投资的同时，开设中央与地方进行讨论的新舞台等，竭尽全力实现脱碳社会。要促进环境领域的数位化，推动高效有效的绿色化工作，引领世界绿色产业发展，创造经济与环境的良性循环。

图2 加速探讨实现2050年碳中和的具体方策

√要彻底节能、最大限度地利用可再生能源，推动安全第一的核能政策，建立稳定的能源供给体系，根本转换长年以来的煤炭火力发电政策。

2020年10月30日，在全球变暖对策推进本部会议上对实现2050年碳中和应采取的措施进行了讨论，菅义伟向各位阁僚做出了下列指示：

√2050年碳中和的挑战，是日本新的增长战略。这一挑战将推动产业结构和经济社会的发展，开创经济与环境的良性循环。

√希望梶山（经济产业）大臣成为制定增长战略的核心，在可获得全球市场的能源与产业领域，背负起变革的重任，虽然任重而道远。

√希望小泉（环境）大臣致力于新的地区创新和国民生活模式的转换等可开创碳中和需求的经济社会的变革，并面向国际社会积极发声。

√希望各位阁僚在各自负责的领域积极探讨减排措施、脱碳技术的研发和实际应用、促进绿色金融的发展、相关的规制改革等，并开展引领世界的外交。

√希望针对这些课题，利用“增长战略会议”和“国家与地方协商探讨新平台”等场合反复讨论，加速“全球变暖对策计划”“能源基本计划”“基于巴黎协定的长期战略”的修订步伐。

√希望全体阁僚团结一致，全力以赴。

在这样的形势下，增长战略会议于2020年12月25日汇总了“实现2050年碳中和的绿色增长战略”。同一天还召开了以内阁官房长官为议长的第一届“国家与地方脱碳实现会议”，讨论了实现地区2050脱碳社会的路线图，特别是与地区措施密切相关的以“生活”“社会”领域为中心的路线图，以及国家和地方自治体的协作等。

2020年11月19日的国会众议院全体会议、20日的国会参议院全体会议上，全会一致通过了“气候非常事态宣言”：

√近年来，全球变暖导致的自然灾害在全世界频发，创纪录的高温热浪、大规模森林火灾以及史无前例的飓风和洪水。日本也发生了灾害级的酷暑天气，导致因中暑送医和死亡人数增加，此外，数十年一遇的台风、暴雨每年都会发生，受灾严重。

√为此，全世界在 《巴黎协定》的框架下制定了温室气体减排目标，推动措施的进一步强化，但即便各国都完成减排目标，也远远达不到所需的减排量，全球正面临着被称为气候危机的严峻状况。

√全世界共享“全球变暖的问题已超出了气候变化的范围，发展成了气候危机”的认识。为了克服这一危机，早日实现脱碳社会，要对日本的经济社会进行重新设计，从根本上强化措施，作为国际社会备受尊重的一员，我们决心举全国之力践行符合日本国际地位的措施。作为第一步，在此作为代表国民的国会全体意见，发出气候非常事态宣言。

12月8日在内阁会议上获得通过“基于新型冠状病毒疫情与经济现状的新的经济对策”。同时，2020年12月10日，2021年度执政党税制修订大纲汇总完成。主要内容如下：

【守护国民生命与生活的安心并充满希望的综合经济对策（摘录）】

√实现绿色社会。

√2050年前实现温室气体净零排放，即2050年实现碳中和的挑战，是日本的“新增长战略”，为实现绿色社会，这项经济对策首先需要政府迈出环境投资的一大步。

√其中最关键的是划时代的创新。对可再生能源等的相关限制进行整体查验，大胆放松限制，同时探讨建立包括跨领域法规框架在内的必要的制度，在政策总动员的氛围下，包括中小企业在内，加速推动能源、产业领域的新技术实际应用及研发的开展。

√此外，通过向“脱碳社会”“循环经济”“分散型社会”的三大转变，对经济社会进行重新设计，为实现绿色社会，开创新的需求，变革经济社会。同时，国际组织等负责推动绿色化相关的国际间协调。

√为实现2050年碳中和的革新性技术开发支援基金。

√为在2050年前实现碳中和目标，基于日本温室气体排放量的约85%来自于能源使用排放的CO2的现状，需要开展能源领域的变革以及制造业等的结构转换。

√特别是在：电气化和电力的绿色化（新一代蓄电池技术等）、实现氢能社会（为实现供热、电力领域等脱碳的氢能的大量供应及利用技术等）和CO2的固定与再利用（将CO2作为素材的原料和燃料等加以利用的碳再生利用等）等重点领域，创建2万亿日元规模的基金，今后10年持续对提出具体目标年限和目标承诺的企业的研发提供支援，在电力、化工冶炼等制造业、汽车等运输部门等各个领域尽快确立创新技术并实现社会应用。

【2021年度税制修订大纲（摘录）】

√亏损结转扣除上限的特例：为了维持日本的经济增长力，需要企业在严峻的经营环境中也能果断投资，重新构建或重组项目。现行亏损结转的扣除上限是在致力于增长的法人税改革中调低的，对于此次新冠疫情导致的亏损，在一定时间内，根据DX及碳中和等项目重建及重组的投资情况，在一定范围内采取可最多给予100%扣除的措施，以此作为针对史无前例的事态采取的临时破例应对措施。

√实现碳中和的税制措施创建：对于气候变化问题，最重要的是通过变革经济社会体系来应对环境和能源领域的诸多问题，实现环境与增长的良性循环。为实现“2050年碳中和”的崇高目标，根据产业竞争力强化法中计划规定的“中长期环境适应计划”（暂用名）引进的：针对有助于生产工艺脱碳的设备以及加速脱碳的产品早日投放市场将有助于日本企业开拓新需求的产品生产设备，创建在税制方面提供强有力支援的措施。

同时，以东京都、京都市、横滨市为首的201个自治体（28个都道府县、113个市、2个特别区、48个町、10个村）表明“到2050年实现二氧化碳净零排放”。

此外，日本制铁、三井化学、住友大阪水泥、三菱重工业、ENEOS、日立制作所、索尼、丰田、本田、永旺、日本航空等73家公司也宣布将在2050年之前实现碳中和（截至2020年12月11日）。

2020年12月12日，在纪念《巴黎协定》签署5周年、呼吁国际社会加强气候变化对策措施的“2020年气候雄心峰会”上，菅义伟通过视频方式宣布将在2050年实现碳中和，并表示“对于2030年之前的措施，日本将按照新的目标积极探讨，争取在COP26召开之际向联合国通报”“为支援世界的脱碳转型，继续开展国际合作”“今年，官方和民间共提供约1.3万亿日元的援助，折合大约118亿美元，向绿色气候基金的最大出资总额为30亿美元”。此外，还表示COP26之前要与各国开展合作，充分发挥指导力，实现《巴黎协定》 提出的脱碳社会的目标。

3.为实现脱碳社会的中日环境交流

环境问题是中日两国共同面临的课题，是关系到互惠合作乃至地球环境保护的领域。

在中日环境合作方面，官方开发援助（Official Development Assistance，ODA）发挥了很大作用，但到2022年3月底，以对华ODA项目为前提的中日环境合作的时代将被画上句号，今后一段时间将是探索新的中日环境交流方式的时期。近半个世纪的中日环境合作培养了大量的环境人才，同时在设施和制度建设、科学经验的共享等方面也硕果颇丰。在气候变化领域，2020年9月22日，习近平主席在联合国大会上宣布2060年前实现碳中和的目标。中日两国均发出了实现碳中和的宣言，对此，在2020年10月26日中国外交部的例行记者会上，外交部发言人赵立坚回答日本记者“是否考虑与日本在应对气候变化方面进行合作？”的提问时说：“中日双方在应对气候变化领域保持着良好沟通。中方愿同日方加强探讨疫后绿色复苏”。此外，日本外务省在11月24-25日举行的茂木敏充外相与王毅国务委员兼外交部长的中日外长会谈中宣布，“在气候变化问题上，日中一致认为要建立磋商机制，加强沟通”。

今后的中日环境交流如果只强调两国的利害关系，将会时常受到各类问题的影响，让交流变得异常脆弱。要想建立新时代牢不可破的交流基础，第一步应该是中日两国共同确认并共享长期以来中日环境合作的成果和《巴黎协定》、SDGs、ESG等新时代的全球目标与规则以及人类共同的科学经验。