气候变化对于贫困社区的影响及对策

文 / 张志强 肖卓慧 雷洁琼 刘梦泽 宋雨彤

气候变化给经济社会的可持续发展带来深远影响，被视为内生发展过程中的风险之一，在一定程度上使其他社会问题更加凸显，贫困即是其中之一。基于不同的生态环境和社会、政治、经济结构及发展路径，气候变化对于人类社会的影响是不均衡的。在各种受影响的人、地区和国家之中，贫困社区和贫困人口是受气候变化影响最大的群体之一。贫困社区大多是生态脆弱区，往往自然条件恶劣，贫困社区的人们更多地依靠自然资源维持生存，而这些自然资源很容易受到自然灾害的破坏。他们主要的经济收入来源于农、林、牧业等，这也正是最容易受天气和气候变化影响的行业。对于从事农业或依靠自然资源获取经济收入的低收入人群而言，气候变化可能会导致他们失去谋生的手段，加重他们的贫困。贫困社区缺乏基本的医疗服务和基础设施，缺少资金去应对灾害过后恶劣的环境或疾病，当地的民众缺少进入社会安全网络的途径，落后的社会保障条件、脆弱的基础设施、缺乏获得技术和信息的有效途径将会使这些人更难应对气候变化带来的影响。

一、气候变化是影响贫困的重要因素

2014年3月发布的IPCC第五次评估报告（AR5）第二工作组报告指出，气候变化已经对水资源、陆地和海洋生态系统、农业、农村和城市、人类健康与安全、人们的生计等造成广泛的影响，从热带到两极、从小岛到大陆各地区、从最富裕国家到最贫穷国家，气候变化的影响遍及全球各个区域。气候变化威胁着所有国家，而发展中国家在这种威胁面前尤为脆弱。据估计，气候变化造成的损失有75%-80%由发展中国家承担。根据世界银行的报告，如果较工业化之前时期全球气温升高2℃，将导致非洲和南亚的国民生产总值永久性降低4%-5%。

气候变化导致气候极端事件或气候灾害的频度和强度加重，影响农业生产、水资源、生物多样性，危害人类健康。2018年10月，联合国减少灾难风险办公室发布了一份名为《1998-2017年经济损失、贫困和灾害》的报告。该报告显示，气候灾害占1998-2017年所有7255起重大经济损失事件的91%，其中洪水和风暴是两种最常见的自然灾害，分别占43.4%和28.2%。1998-2017年源于灾难的直接经济损失为2908亿美元，其中气候灾难的经济损失高达2245亿美元，占比77%，相比之下，1978-1997年的总经济损失额为1313亿美元，其中气候灾难的经济损失为895亿美元，占比68%。

相对而言，较贫穷的发展中国家受到的影响更大，在低收入国家，生命财产损失、个人贫困也更为普遍。气候变化的影响呈现出区域的不均匀性，南半球中低纬度地区较北半球高纬度地区受到的威胁更大。贫困社区与生态及环境脆弱地带又具有高度的相关性，最贫困的国家往往位于气候和贸易条件较差的热带内陆区域，自然条件恶劣，社会文化条件差，贫困程度深，极易遭受气候变化和自然灾害损失，是气候变化影响下的高脆弱地区，也是全球气候贫困的高发群体。

气候变化的负面影响，低收入群体首当其冲。气候变化正让生活在贫困社区的人们并不富足的生活变得更加艰难。面对这样的困境，当地居民唯一的办法是逃离，或者默默地承受。气候变化的破坏力量将导致全世界贫困人口的不幸和痛苦，也将带来整个世界范围内的不稳定与不安全。

二、中国应对气候变化工作与扶贫的关系

应对气候变化与扶贫之间存在一定的协同效应。通过一系列扶贫政策和措施，增强贫困社区应对气候变化的能力。例如整村推进加强了农村基础设施建设，提高了贫困社区居民应对灾害的能力；针对贫困社区居民开展系列培训，增强其适应气候变化的能力，拓展其经济来源渠道，提高收入水平。易地扶贫工程的推进，贫困社区居民从生态脆弱地区搬迁至其他地区，降低了气候变化对贫困社区居民的不利影响，并通过改善安置区的生态生活条件、调整经济结构帮助贫困居民逐步脱贫致富。增加贫困社区的社会保障力度，例如农村合作医疗和低保政策，有助于贫困社区居民克服气候变化引发的疾病造成家庭的负担，减少因病返贫现象的发生。

2011年中国正式超过日本成为全球第二大经济体。在经济发展取得骄人成绩的同时，环境问题、气候变化问题逐步成为制约中国经济可持续发展的主要问题。面对国内外新形势和新挑战，低碳发展势在必行。在国内，中国政府通过完善顶层设计、确立工作推进机制、探索低碳发展路径、强化能力建设、加强宣传推广等，推动应对气候变化各项工作扎实有序开展；在国际上，在树立负责任大国形象的同时，中国政府更是在全球气候治理中扮演着不可或缺的重要角色。党的十九大报告在总结过去五年的成就时指出，引导应对气候变化国际合作，中国成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。中国在减缓、适应和能力建设等领域开展的一系列应对气候变化政策和行动积极推动扶贫工作的开展。

在减缓领域，积极推动产业转型升级，增加第三产业比重，大力发展服务业和旅游业，开发贫困地区旅游产业，推动当地服务业发展，拓宽贫困社区经济收入渠道。积极开展碳汇造林的同时，也吸纳更多贫困社区劳动力，增加贫困居民收入。

在适应领域，增强农业生产适应能力，帮助贫困社区居民根据当地气候条件情况调整农业结构，培育适应当地气候条件的品种，加强农业基础设施建设和病虫害的预防和治理工作等，减少因气候变化造成的农业减产绝收现象的发生，提高农业产量，增加贫困社区居民收入。加强气候灾害监测和预测能力，增强对重大气候灾害预报的准确性和时效性，提高气候防灾减灾能力，降低气候灾害对贫困社区居民的影响，减少气候变化对贫困社区居民的经济损失。加强气候变化相关疾病研究，建立气候变化对人体健康影响监测预警系统和科普宣传与培训，增强贫困社区居民关于气候变化对人体健康影响的认识，提高贫困社区居民自我保健意识和能力，降低气候变化引发疾病的风险，从而降低因病致贫返贫现象的发生。

在能力建设领域，通过加强组织和机构建设、强化人才队伍建设和专业能力培训等措施，提高贫困社区居民对气候变化的理解和认识，积极采取措施降低气候变化对贫困社区的影响，降低经济损失，提高收入来源渠道和水平，助力打赢精准脱贫攻坚战。

三、应对气候变化和扶贫存在的问题

一是应对气候变化与扶贫政策缺乏系统设计。从中国现行的扶贫政策和应对气候变化政策来看，扶贫政策对贫困社区提高应对气候变化能力起到了一定积极作用，应对气候变化政策也对贫困人口脱贫提供了支持。总体来看，尽管一些地方如贵州等地也进行了气候扶贫的有益探索，由于气候变化和扶贫属于不同的部门职责，上述两类政策体系尚未实现很好的衔接与融合。

二是缺乏气候变化和贫困的监测体系。当前贫困地区大多分布在生态环境较为恶劣的地区，生态环境脆弱、位置偏远、经济发展缺乏基础性的保障。这些地区往往也是气候变化监测较为薄弱的地区。此外，关于贫困的政策更多是关注对贫困人口收入和可持续发展能力领域的指标，对于由于气候变化而导致的发展环境的变化缺乏有效的管理手段。

三是气候变化对于贫困的影响是长周期的和隐性的。气候变化是以十年和百年为尺度的全球变化，对于人类生存环境的影响不是短期之内可以明显变化的，作为受多种因素影响的贫困问题，气候变化对其的影响也只是众多影响因素的一个，因此，如何区别气候变化等众多因素对于贫困的影响目前在学术界还缺乏有力的证据。

四是贫困地区对于气候变化的认知很少。在本研究的调研中，被调查者对于气候变化的认知基本处于朴素的天气变化，特别是一些贫困地区大多数的留守者知识文化水平不高，对于气候变化对贫困的影响基本上是一片空白，在现行的扶贫体制下，对于贫困者脱贫的能力救助大多是基于疾病、灾难和家庭收入来源不足等现实问题，而气候变化对于贫困家庭抗风险能力依然是一个政策盲区。

四、应对气候变化与扶贫的战略选择

1.实施扶贫开发与气候变化协同战略

当前需要在制定扶贫政策时充分考虑气候和极端天气灾害对贫困社区的影响，将应对气候变化纳入扶贫发展战略规划中，构建自上而下全方位的贫困社区应对气候变化扶贫政策体系，加强贫困地区应对气候变化扶贫的战略引导。结合贫困社区气候扶贫工作的总体要求和不同扶贫片区的区位优势和特点，研究制订针对不同地区的气候扶贫行动方案，明确该地区气候扶贫的总体目标、思路、战略路径，确定在产业、能源、生态、基础设施建设、服务体系建设等方面的重点任务，鼓励在省域和流域内开展多种形式的合作，在污染物协同治理，低碳产业发展、增加碳汇等方面加强协作，提高资源的整体利用效率，形成优势互补共赢的工作局面。

2.完善贫困社区考核和监管机制

着眼于贫困社区经济长远发展的能力，改变以往以投入资金力度来评估贫困社区脱贫的被动式扶贫考核机制，建立纳入气候扶贫的考评机制，增加贫困社区对于气候变化的知识分享，提升气候变化意识，提高推进气候扶贫工作的积极性和主动性。在推进气候扶贫工作的过程中要加强多方监管，在深入研究和探索的基础上逐步形成以扶贫和应对气候变化等为综合目标，政府、社会和企业监管相结合的多级监管体系，并着力加强与之相关的评估和监测体系建设，推动全社会参与到气候扶贫的事业当中。

3.强化政府指导并完善相关约束机制

在贫困社区气候扶贫的工作中，一方面应强化政府对气候扶贫的指导和约束，贫困社区各级政府应在考虑贫困社区自身产业发展需求和特点的基础上，结合国家相关政策，将推动气候扶贫作为指导和引领产业发展的一项抓手。另一方面，结合相关产业的技术标准或产品标准，建立或完善针对重点高耗能、高碳排放产品的落后淘汰机制，倒逼社区内企业向低碳转型。同时设立针对社区外产业转移的评估机制和市场准入机制，将碳排放相关指标作为评估产业转移的重要条件，切实避免社区外高碳型企业的转入。

4．强化生态共享机制对贫困社区的支撑作用

贫困社区要充分考虑生态保护的需要，通过强化生态共享机制，为贫困社区生态脱贫提供更好的政策支撑。按照气候变化对于社会发展的影响程度不同，根据不同区域风险承受能力的差异，将全国划分为高、中、低等不同等级的气候贫困识别区，加强气候变化对于未来贫困的防范风险，特别是在防灾减灾、人群健康、生物多样性和基础设施等领域，建立气候变化对于社会发展的预警机制，减少气候变化对于贫困的影响。

5.发挥市场机制对于扶贫的助力作用

充分利用碳市场机制，为贫困社区脱贫注入新动能。一是将碳排放交易手段作为扶贫开发的重要措施之一，建议在全国碳交易市场机制中加入来自贫困社区的排放抵消额度比例，并在广泛吸取中国其他地区碳交易市场运作经验的基础上，研究制定与连片特困地区相关联的碳排放交易办法和与之配套的补偿机制。二是为贫困社区低碳资产上市经营提供绿色通道，探索建立贫困地区低碳企业上市工作“绿色通道”，加强贫困地区的造血功能，同时利用自身环境容量大、碳汇资源丰富的特点，探索与经济发达地区的碳中和机制。