工伤保险省级统筹的思考——以湖南省为例

■文／刘中海

按照《人力资源社会保障部 财政部关于工伤保险基金省级统筹的指导意见》的要求，全国各地在2020 年底要全面实现工伤保险省级统筹。根据统筹工作现状， 2020 年12 月21 日，湖南省政府常务会议原则通过了《湖南省工伤保险省级统筹实施意见》（下称《意见》），确定了 “五统一、一调剂”的工伤保险省级统筹模式。

“统收统支”应循序渐进

工伤保险基金省级统筹是一项系统性、深层次的重大改革，实行省级统筹后，基金收支的规模更大，基金的管理效率提高，基金的抗风险能力也将进一步增强。但在实施的过程中，必须循序渐进，不可一蹴而就。

2004 年，随着《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》颁布施行，湖南省全面启动了工伤保险工作。在工伤保险工作启动初期,湖南省的基金统筹层次以县、区级统筹为主。实施办法在国家政策的基础上建立了省、设区市（州）两级工伤保险储备金制度，统筹地区按照当年度本地区工伤保险基金征缴总额的10%建立储备金，设区市（州）留存7%，向省上解3%。储备金制度对湖南省工伤保险工作的发展起到积极的助推作用，一方面，强化了县级属地责任，另一方面为应对地方基金缺口和后续统筹层次提高打下基础。数据显示，2004年，湖南全省工伤保险参保人数为203 万人，工伤保险基金收入8237 万元。到2009 年底，全省参保人数达到472.08万人，工伤保险基金总收入8.59 亿元。

2010 年，人社部下发《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》，要求各省加快推进工伤保险市级统筹，此后，湖南省组织全省14 个市（州）按步骤推进市级统筹工作，但进展并不理想，整体变化不明显，各市（州）重点实现了政策、待遇和信息的统一，在基金管理上普遍沿用储备金调剂模式。2017 年，人社部、财政部联合下发关于工伤保险基金省级统筹的指导意见，提出全国在2020 年底全面实现省级统筹，在基金管理上可实行“统收统支”和“调剂金”两种方式。湖南省人社厅、财政厅转发文件，要求全省工伤保险基金实行“市级统收统支、省对市（州）和省直（行业）调剂”的省级统筹模式，明确各市（州）、省直（行业）不再设立储备金账户，按工伤保险基金征缴收入的10%上解省级调剂金。到2020年，有12 个市（州）实现市级统收统支。

2020年底确定的“五统一、一调剂”的工伤保险统筹模式，即统一工伤保险参保范围和参保对象、统一工伤保险费率政策和缴费标准、统一工伤认定和劳动能力鉴定办法、统一工伤保险待遇支付标准、统一工伤保险经办流程和信息系统，在基金管理上，则实行市（州）级统收统支，建立和完善工伤保险省级调剂金制度，用于调剂解决各市（州）和省本级工伤保险基金支出缺口。明确将工伤保险费收入的5%提取作为工伤保险省级调剂金，工伤保险省级调剂金结存规模控制在上年度全省工伤保险基金支出总额的25%至50%左右。

工伤保险基金省级统收统支是省级统筹的最终目标，湖南省在推进工伤保险省级统筹的进程中，没有在新确定的统筹模式中一步到位，是结合自身实际情况作出的选择，实现工伤保险基金省级统收统支，还将继续努力。

各级职能需合理配置

截至2020 年11 月底，湖南全省工伤保险参保人数为819.40 万人，基金总累计结余87.51 亿元。湖南省工伤保险2019 年底的基金财务报表显示，全省累计结余平均可支付月数超过20 个月；以市（州）为单位来看，有13 个市（州）累计结余平均可支付月数超过18 个月；以县（市、区）为单位来看，累计结余平均可支付月数低于6 个月的县为16 个，占比为18.4%。湖南省自推行工伤保险工作以来就建立了省级调剂金制度，从2004 年的3%到2017 年的10%再到新《意见》的5%，调剂金比例根据工作开展情况进行调整。这些数据表明，湖南省工伤保险工作发展良好，基金结余相对充足，具有全省统收统支的基金积累基础。

视觉中国

但从地方的统筹实践看，湖南省自2010 年起组织推进工伤保险市级统筹工作，在工作开展进程中，一些市（州）出现了区（县）职能责任弱化、基金支付压力较大的问题，导致在基金管理上又回到了原有区（县）级统筹或者基金统收、支出“分灶吃饭”的模式。到2020 年6 月，全省实现市级统收统支的只有3 个市（州），长沙等9 个市（州）在2020 年下半年实现市级统收统支，到目前，湖南省还有2 个市（州）没有完成市级统收统支任务，市级统收统支的基础不牢固，市（州）、区（县）两级职、权、责约束机制尚未成熟。

过去，市、县统筹模式下的工伤保险基金管理的主体是地方，责任也在地方，省级统筹以后，随着统筹层次提高，责任自然到省一级，有些地方积累了一定的工伤保险基金，省级统筹如果上收，责任也随之上收，采取逐步过渡的方式，既是希望保护盈余方的积极性，也不愿意完全卸载赤字方对工伤保险基金缺口的分担责任。工伤保险基金的收支情况与地方经济社会发展紧密联系，地方之间基金收支不平衡的问题必须依靠统筹层次的提高来解决。工伤保险基金按照“以支定收、收支平衡”的原则确定，实行省级统筹后，不仅基金收支的规模更大，基金的保值增值能力和管理效率也会大大提高，能够进一步增强基金的抗风险能力，如果统筹之后以县为单位出现了基金缺口，还要求地方同级政府承担财政责任，统筹所遵循和形成的“大数法则”优势就没有得到体现。

夯实市级统收统支基础，达成省级统收统支目标，核心是合理配置省级、市（州）、区（县）的职能责任。实现省级统收统支的同时应卸载地方的基金缺口责任，实现事权和财权的统一，明确地方财政主要在老工伤问题、政策性减免、经办服务经费支出等项目上的责任安排。加强预决算管理，严格按照五统一的原则落实各项政策制度，全面提升省级数据管理能力、业务监控能力、基金投资运营能力，通过科学的基金预决算管理，确保基金在制度内完成收支平衡，实现基金统收统支的可持续发展。

经办管理要统筹推进

工伤保险基金省级统筹的实现路径就是统收统支，收要应收尽收，支要支出合理，省、市（州）、区（县）对辖区的数据能够通过统一的管理体系进行精准监控，才能保证各级的征收任务清晰明了，支出责任有据可查。用人单位和劳动者按照统一的政策、既定的标准参保缴费，享受同等的工伤预防指导，一旦发生工伤事故，能够就近申报认定，得到便捷的医疗康复服务。省级统筹改革，管理方式发生改变，政策要落地，步调要一致，系统要建设，流程要完善，这些任务都需要指挥有序的机构和具体的工作人员来完成，推进工伤保险省级统收统支，应该同步完善组织有效的经办管理服务体系。

湖南省级层面工伤保险过去与医疗保险一起经办，按机构改革的要求，省本级工伤保险经办业务于2019 年12 月由原省医保局全部移交省社保中心经办。目前，全省各统筹地区信息系统暂为单独运行，没有实现全省信息系统统一化、标准化，也没有实现全省数据联网联通，省级层面无法直接掌握整体数据情况，业务监管及技防措施尚难以及时到位，在制定政策时缺乏精准的数据分析研究作为决策依据，省对市（州）、区（县）还没有强有力的手段完全算清大账小账，地方也存在各打各算盘的情况，现有经办服务组织体系适应的是过去地方统筹的工作模式，还不能满足工伤保险基金省级统收统支的要求。

推进社会保险经办机构建设，各省市选择的方式方法不一，但整体力度在加大，有些省份以养老保险经办管理体系为基础，成立社会保险综合部门，实现省以下垂直管理。党的十九大报告和“十四五”规划建议已经明确的社会保险改革任务主要包括养老保险全国统筹，医疗保险、工伤保险、失业保险省级统筹，以及建设全国社会保险公共服务平台等。工伤保险的省级统筹，不能孤立地从工伤保险单一险种出发，要放到社会保险改革发展的大局中统筹考虑，才能实现有限编制资源、系统资源的集约利用，减少部门间的纵向与横向协调成本。同时，根据工伤保险本身的发展特点，可以按照社会保险公共服务平台建设的总要求，推进建设统一的工伤保险业务、财务信息子系统，实现数据互联互通、省级集中管理、业务财务无缝对接，各项工伤保险待遇联网结算。

推进工伤保险省级统筹是完善工伤保险制度的重要举措，是坚持以人民为中心的发展思想、更好地保障工伤职工合法权益、推进工伤保险事业高质量发展的必然要求。工伤保险基金省级统筹管理以及由此优化形成的服务方式，必然为参保对象提供更好的参保体验，参保缴费、调查认定、医疗管理、待遇支付、康复服务的效率可以大幅度提升。工伤预防宣传培训资源整合，内容生产和渠道传播力度更大，品质更高。这些都为工伤保险制度的改革发展提供了创新空间，从而不断适应经济社会发展和就业形态的迭代变化，进一步发挥工伤保险服务民生，助推经济社会发展的有效治理作用。