工程总承包项目管理难点研究

包军良

浙江省建筑设计研究院，浙江 杭州 310000

1 工程总承包项目管理难点

1.1 发包人管理

发包人管理指EPC单位对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并全面负责工程的质量、安全、工期和造价等。在实施过程中，发包人需要处理许多工作，主要表现在设计、造价、界面、风险的确定，存在纠纷争议多、管理协调难的问题。

1.2 工程总承包单位管理

工程总承包单位管理的难点具体表现如下：工程前期准备及协调工作难；各个项目均有各自特点，承包范围有所区别，费用的组成与所需完成的工作内容不匹配，管理协调难；初步设计图纸深度不足，达不到工程总承包招标的要求，导致后续实施过程中争议多，风险界定难；最高限额、按图包干，超过限额、设计错漏碰缺产生的费用需要承包人承担，达不到限额，发包人将扣回，按传统模式定额计价，中标下浮率低于传统模式，总承包管理费与管理风险相比不匹配，设计优化确定难，设计管理与造价管控难；由于前期各方面的问题，设计、费用组成及无价材料价格的不确定性，实际以政府审计为准，项目实施难、风险大，跟踪审计协调难，影响项目的顺利实施。

1.3 跟踪审计审核

跟踪审计的依据是招标文件、投标文件、设计图纸、合同、会议纪要、相关的政策文件等。其中，招标文件是关键，如果招标文件内招标范围与价格组成不一致，条款的设置不合理，跟踪审计在审核过程中难以协调发包人与工程总承包单位的价格。特别是无价材料，由发包人、跟踪设计、监理、工程总承包单位市场询价确定，价格确定困难，没有相关依据。同时，施工图设计质量、深度及完整性欠缺时，使审计审核缺少技术支撑。

2 导致项目管理难点的原因

2.1 前期管理不足

根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》）第九条建设单位提供的资料和文件的要求，仅对提供资料有要求，而对资料的质量、深度以及各资料之间的关联性和合理性需要落实的工作，没有相应的规定。目前招标的工程总承包项目，初步设计的深度及质量达不到工程总承包招标的要求，有些项目可能存在严重的设计问题，导致工程总承包项目中标时就存在很多纠纷和争议问题。

2.2 招标过程管理不完善

《管理办法》第九条，要求招标文件中明确发包人的要求、拟签订合同的主要条款，同时明确了风险的分担，这对发包人及招标代理的要求较高。作为发包人或者招标代理的负责人，需要统筹考虑项目前期报批报建、设计、造价以及发包范围、发包人要求、各项工作的工作界面、各项目费用的组成等，同时需考虑发包工作及费用组成的合理性、可能存在的问题及风险，具备工程总承包管理的能力，才能制定合理的工程总承包招标文件。目前工程总承包项目的招标文件有待管理及完善，后续管理出现的问题，很多是招标文件所导致的。

2.3 政策依据不完善

工程总承包示范文本中，通用条款13.2.3合理化建议降低合同价格、缩短工期、提高工程经济效益，双方可以按照专用合同条件的约定分享利益。但是，在实际招标过程中，发包人不会在专用合同条件中约定利益分享的条款，原因是没有相关的政策依据、鉴定方法以及具体的计量标准，导致工程总承包单位积极性不高。另外，无价材料的选择和价格的确定方法，没有相关的政策依据，导致实施过程中价格确定难，影响项目的实施。

2.4 造价计算规则不完善

目前的工程总承包项目主要有固定总价合同和下浮率合同两种形式。固定总价合同相对较少，在实施过程中，按定额计算，超过限额标准，没有明确的规定哪些可以优化，优化后仍超限额或者图纸出现错漏碰缺以及属于“包括但不限于”的内容，需承包人负责，投标下浮率高，承包人风险大。下浮率合同，按照定额计算，按投标下浮率下浮，超过限额、错漏碰缺等由承包人负责，结余费用发包人扣回，其他费用中经常用“包括但不限于”来规避发包人的责任，总承包管理费按概算中建设单位管理费考虑，承包人风险大。

2.5 系统性管理能力不强

参与工程总承包项目投标的单位，有的还是按照传统模式的思路进行投标，没有按照工程总承包项目的要求进行报批报建、初步设计、概算等各项目工作的复核，对于工程总承包项目前期的管理工作以及费用组成不清楚，缺乏对工程总承包项目设计、造价、施工等的综合管控能力，中标后才发现项目存在的问题及风险，导致中标后实施困难。

3 工程总承包项目管理难点问题的解决措施

3.1 发包人加强设计及招标的管理

工程总承包项目在方案阶段、初步设计阶段，一定要提出明确的要求，让设计单位在初步设计时加以完善，对项目的材料、设备等提出明确的要求，包括规格、型号、档次等，特别是公建项目的装修、景观等，在初步设计时往往深度不够，导致方案确定困难，进度难以控制，影响项目的实施。对实行工程总承包的项目，要求设计单位的初步设计要满足工程总承包项目招标的质量及深度要求，费用需要相应增加，并制定一定的奖惩机制。同时，设计需与报批报建相结合，报批与验收保持一致，避免设计错误或不合理，造成批后修改，引起争议或纠纷，影响项目的实施。招标时，对于发包范围、工作界限、责任范围、造价组成等，需要明确，制定的条款需要公平、合理，建议委托具备工程总承包管理能力的全过程咨询单位编制相关招标文件，便于工程总承包项目的实施、管控。

3.2 招标代理提升工程总承包项目招标文件编制能力

由于工程总承包项目的招标范围向前向后延伸，工作范围大幅扩大，不仅包括前期的设计及报批报建，还包括施工图的深化优化，做好设计、采购、施工的融合，进行全过程的管理，导致造价组成更为复杂。特别是其他费用，根据每个项目有不同的特点，费用的组成也不同，需要有相应的管理和技术能力，才能较为准确地测算。工程总承包项目的招标负责人同样要具备工程总承包项目的综合管理能力，有工程总承包管理的经验，了解相关的政策，才能对工作范围、工作职责、造价组成、合同条款、发包人要求等做出明确、合理的规定，减少或避免实施过程中的纠纷问题，编制出符合工程总承包项目招标要求的招标文件。

3.3 工程总承包单位增强项目管理的综合协调能力

工程总承包单位应具有相应的组织架构，具备与工程总承包管理相适应的报批报建能力、设计管控能力、造价把控能力、合同管理能力、综合协调能力，才能降低自身的风险，发挥工程总承包的优势。工程总承包单位需转变管理理念、管理意识，加强自身能力的培养，补齐短板，特别是加强复合型能力的项目负责人队伍的建设、管理，这是发挥优势的核心及关键。同时，需加强设计管控能力，在招标时，对前期设计方案的指标、功能以及规范进行复核，避免设计出现重大风险问题，提出方案的合理化建议。对前期的报批报建进行梳理，制订相应的计划，在中标后设计前，根据合同、设计、造价、施工等进行设计策划，做好设计、造价与施工的综合策划和协调，避免重复劳动。加强造价管控能力，在招标时，根据招标文件要求，复核概算的准确性，测算其他的费用组成，评估造价风险，根据合同条款、造价组成及设计方案，制订中标后的造价管控方案，做到风险可控。

3.4 加强政策法规的制定

制定符合工程总承包招标要求的造价计算规则，明确无价材料的采购流程及价格确定流程，避免实施过程中出现纠纷问题，增加风险费，参考传统模式管理脱节造成的设计变更、错漏碰缺可能增加的费用，按一定的比例制定相应的计提规则，使工程总承包管理发挥的作用与管理风险、风险费相匹配。同时，制定设计优化的原则，明确优化利益分享的规则、比例，为招标人制定条款提供依据，提高工程总承包单位的积极性。

3.5 跟踪审计单位，提高综合审核能力

工程总承包项目的造价审核，跟踪审计的负责人应具备工程总承包项目的造价审核经验和能力。跟踪审计需根据招标文件及相关政策的要求，及时、合理的完成相关审计工作，针对审定的价格，提供相应的合理依据，对于不能及时审定的内容，提出相关可行的意见和建议，以便工程总承包项目的顺利实施。

4 结束语

工程总承包项目的管理，是一个系统性工程，需要用系统性的方法来解决项目管理中管理难的问题。每一个环节、每一项工作，都可能影响工程总承包模式优势的发挥，只有做好各个环节的管理，具备工程总承包项目的综合协调管理能力，才能发挥优势，实现各方共赢。