监理机制在龙岩市第三次全国国土调查项目中的应用

赖国棣

福建省地质测绘院，福建 福州 350011

1 市级三调办引入三调监理机制

三调工作时间紧、任务重、涉及面广，自然资源部领导对数据成果的真实性提出了严格的要求，多次指示“宁要数据的真实，不要虚假前后的一致性”，数据的真实性一定程度上就要求市级三调办对质量的管理更加严格。对于全市三调工作，市级三调办不仅要在组织管理上传递国家和省三调办的工作要求，督促地方落实到位，实现政策上下联动，在技术层面上也要融会贯通，理解掌握技术要求。然而市级三调办技术人员少，技术力量相对薄弱是当下技术管理部门一直存在的问题。在此情况下，需引入监理机制，协助市级三调办开展三调工作，全流程对市辖区内各县（市、区）三调进度、质量实施监管，提供技术支持，确保成果质量符合相关规定要求。

2 全流程监理质量体系的提出

根据三调项目的特点和要求，龙岩市三调办对监理工作提出了新的要求，要求监理单位派出具有三调专业知识的技术人员，建立“全流程质量、进度控制”的三调监理体系。根据三调项目推进要求，分为首次监理、日常监理和末次监理。首次监理总结为“二审核，一评价”，审核技术设计书及质量管理方案，检查首件成果，将存在的薄弱环节作为日常监理的重点。日常监理总结为“三检查，二管理，一反馈”，即内业解译成果检查、外业重点图斑检查、过程安全检查，进度管理和数据管理，反馈存在问题及整改建议。末次监理可以总结为“一检查，一报告”，即开展县级提交成果市级预检，编写市报省市级预检报告。

3 全流程监理体系在第三次全国国土调查中的应用

3.1 首次监理

按照市级监理组织实施要求，对龙岩市逐县（市、区）开展首次监理检查工作，明确首次监理检查重点，综合判断作业单位实践过程中存在的薄弱环节，开展业务指导，理顺作业思路。一是审核技术设计书，对技术设计书中编写的内容进行检查，分别从资料收集是否完整、资料分析使用是否到位、技术流程和生产工艺是否合理、人员和仪器设备是否满足生产要求、进度安排是否满足工期要求、其他内容及框架是否符合技术设计书编写规范等方面着手。二是审核质量管理方案，检查投入的质量检查人员架构是否合理、技术力量层次水平是否满足项目生产要求、检查内容及对应检查手段是否可行、关键节点的质量管控是否完整。三是检查首件成果的质量，包括内业解译成果、外业重点图斑举证成果、数据建库成果、过程质量检查记录等方面，对此进行全面检查，对整体成果开展评价工作，分别从首件成果的质量、技术流程及生产工艺实施成效、两级检查开展的效果等方面逐项分析，着重分析生产管理中存在的薄弱环节并找出问题，提出解决的思路和处理建议，以便作业单位更好地开展后续工作。

3.2 日常监理

市级监理在全市三调工作中发挥着监督、指引的作用，因而日常的监理工作尤为重要，对各县（市、区）开展不定时的检查，问题越突出的作业单位，检查工作要越频繁，从而把控全市质量。日常监理总结为“三检查，二管理，一反馈”。

（1）“三检查”。①内业解译成果检查。抽取全县成果的30%图斑，分别从地类分割、地类标注、界线精度、权属信息四个方面进行检查。地类分割主要检查地类判定是否符合规范要求、地类赋值属性是否正确、地类上图面积是否符合福建省技术规程要求、城镇村内部图斑与农村土地利用现状图斑是否按规范要求进行了衔接。地类标注主要检查图斑标注属性是否符合规范要求、赋值是否正确、与地类图斑的逻辑一致性是否正确，如耕种属性仅耕地标注。界线精度监理检查是检查图斑边界是否严格按照影像勾绘，变化图斑、交叉线状处地物等界线上图是否符合规范要求。权属信息主要检查权属界线是否对照影像进行核实上图，是否与集体土地所有权发证成果一致；对确实发生变化开展补充调查的权属界线，权属调查程序是否完善，确权依据是否合理、充分，法律手续、《土地权属界线协议书》是否齐全，是否达到图和文字说明与实地相一致，相邻双方是否签字盖章；对于开展权属补充调查，确实有争议又难于调处的，沿用最新变更调查成果；检查权属界线是否闭合，界线与地形和影像特征是否符合，界线与线状地物关系是否恰当。②外业重点图斑检查。随机抽取不低于30%的外业重点图斑进行外业检查，具体检查内容如下：检查图斑认定地类是否与实地一致；标注属性是否与实地一致；检查调绘要素在影像上的勾绘误差是否满足规范要求，检查外业补测精度是否符合要求的精度指标；检查道路属性判断是否无误；检查道路宽度指标是否符合规范要求，被权属界线分割的道路是否按不同图斑上图。③过程安全检查。过程安全检查包括数据安全检查和生产安全检查两个部分。三调工作涉及涉密数据的使用和生产，外业核实举证人员需要深入各种环境开展举证工作，给安全管理带来了诸多隐患。因而要督促作业单位严格执行制定的数据安全生产管理制度和野外生产安全班组交底，排查各项安全生产隐患。

（2）“二管理”。①进度管理。全流程推进三调项目整体进度，制作全市生产进度“一张表”，内容包括县域基本情况、内业图斑解译、外业图斑举证、内业成果编辑整理、内业数据建库、成果汇交等内容。作业单位根据本周内的生产情况如实上报工作量，检查进度推进是否合理。对开展工作较快的县进行必要的成果质量检查，确保成果质量；对推进速度较慢的县提供技术帮扶。②数据管理。对各县（市、区）各阶段填报的成果数据进行集中管理，确保数据生产的工作量与进度一致。通过对进度和数据进行双向管理，保证了日常监理工作的实际效果，对全市三调项目整体进度推进起到了促进作用。

（3）“一反馈”。在日常监理工作中，通过内业逐图斑检查，发现问题图斑，开展外业核实，找出问题产生的环节，并提出解决办法，以会议和报告的形式反馈地方三调办和作业单位，督促地方进行整改。

3.3 末次监理

按照省级三调办的统一部署和要求，市级组织对县级调查成果进行市级预检，预检内容包括成果完整性检查、数据规范性及有效性检查，并对市级预检合格的成果编写市级预检报告。

4 全过程监理体系在第三次全国国土调查中的案例分析

（1）某县在首次监理的过程中发现投入人员不足、技术路线及工艺流程设计不系统、质量管理环节不到位等情况，综合评价为作业单位不满足开工条件。同时检查发现内业解译成果中存在60%沿用二调变更成果数据的情况，以及大面积林地解译为耕地、高速公路两侧草地解译为耕地等情况。针对存在的问题，龙岩市三调办现场组织县级三调办、作业单位召开问题反馈会，要求县三调办约谈作业单位法人，监督作业单位更换项目负责人，同时要求作业单位投入足量符合要求的技术人员，安排专职质量检查人员，重新开展了内业解译和外业举证工作，逐步理顺了技术路线，按时、按质地完成了三调任务。

（2）某县在日常监理过程中经检查发现存在普遍遗漏沟渠和河流的情况，经过对内业解译成果进行排查，发现解译时存在未参考水系分布图、未对沟渠和河流图斑采取综合处理、外业核实不到位等问题，定性为项目负责把关不严、数据分析和使用不到位、专职检查人员检查环节培训未跟上、外业核实人员核实检查不到位。针对存在的问题，龙岩市三调办给作业单位进行了梳理，指导完善技术路线和质量检查流程，确保了数据成果的真实准确，同时增加人手，调动国土所人员配合调查，最终该县成果一次性通过省级检查。

（3）某县提交两个乡镇到省三调办开展质量检查，检查错误率高达18.2%，远远超过了12%的限制要求。市级监理人员对省级检查发现的问题进行了分析，重点放在了图斑勾绘边界超限、举证图斑因举未举等问题上，对图斑超限进行分类图斑梳理，按照河流、道路、建设用地、其他农用地的顺序进行整改，工作组织上采取内业小组分工、质检人员牵头的生产组织架构开展整改工作。再次提交省级检查后，实现了全县检查错误率6%的目标。

5 结束语

在重大调查项目中实施监理既是技术要求，也是市场的需要，监理制度的介入不但改变了传统“两级检查，一级验收”的测绘项目质量管理方式，而且破除了原有的自我管理、自我监控的封闭作业模式，也能够为测绘单位之间的相互合作创造发展和提升的机会。龙岩市在第三次全国国土调查工作中引入监理机制，对全市三调项目成果质量产生了较大的推动作用。通过检查取得检查数据，如实反映了生产过程的质量，如发现阶段成果质量出现了异常状态，及时采取技术措施或替换作业队伍，消除了生产过程中的异常因素，预防不合格成果的产生，对项目的质量、进度、安全等提供了技术支撑，得到了省三调办、市三调办的双重认可。