政府付费类PPP项目运营策划分析

中交二公局第二工程有限公司，陕西 西安 710119

1 项目概况

228国道清港连接线工程PPP项目路线起点为礁西村，终点为苔山村，与在建的228国道温岭泽国至玉环大麦屿疏港公路相连接，路线全长约为7.3km，主要建设内容包括桥梁12座，涵洞26道，隧道左线745m/1座、右线760m/1座，互通立交1处，通道6处。项目总投资为83533.4394万元，采用“PPP+政府付费”模式建设，合作期限为18年，其中建设期3年，运营期15年。

运营期是项目合作期的重要组成部分，也是项目全经营周期管理的重要方面。该项目的收入源于政府付费，政府付费按照绩效考核情况支付，因此，做好运营期管理及绩效考核达标策划，关乎项目经营成效，同时对树立品牌、深耕区域及其周边市场有着至关重要的支撑作用。

2 运营管理目标

针对投资项目，需要转变传统的“重建设、轻运营”的思想，改变以往工程局只管项目部的思维来管理投资项目运营，强化对运营项目的绩效考核管理。

运营期的目标包含两个方面，一是提高公路的使用质量，延长公路的使用年限，保持公路和沿线设施的完好状态，保障行车安全、舒适、畅通，提高公路的运营效益和社会效益；二是分析研究绩效考核的各项指标，针对打分点及业主需求做好运营养护工作，在保证使用者满意的情况下，最大限度地满足业主需求，确保绩效考核达标，政府付费应收尽收，取得项目经营预期结果。

3 运营管理与机构设置原则

3.1 运营管理原则

（1）准确定位。根据运营项目社会影响情况、使用情况、运营环境、运营预算等因素，确定项目运营定位，明确预期运营成果目标。

（2）精简人员。根据项目运营工作量情况灵活运用资源，根据繁忙程度进行资源动态调配，确保人尽其才，物尽其用。

（3）考核筹划。年度绩效考核前1个月即启动考核筹划工作，项目公司按照绩效考核细则对第三方运营成果进行考核并对不足之处进行整改。同时展开与年度绩效考核机构对接工作，明确年度绩效考核方案、时限、要求等。

（4）账款催收。成立应收账款催收小组，重视账款催收工作。积极与地方财政沟通，主动了解地方财政动态，根据年度应收账款额及地方财政情况合理催收。

3.2 机构设置原则

（1）针对项目公司所处地域及行业相关特点，坚持以“精简、高效、合理”的原则设置机构，配置人员和设备，减少管理层级，实现扁平化管理，提高管理效率。人员功能定位与职能一致，部门关系应清晰明确、连接顺畅，避免交叉重叠或缺失。另外，应与政府相关部门、供应商、股东等进行有效对接，发挥集成化的专业管理和业务指导作用。

（2）成立各项工作小组、监督小组，责任落实到人，并将运营绩效考核与职工薪酬、福利等考核按比例挂钩，采取多样、灵活的方式方法促进日常运营工作开展。

4 运营方式

4.1 公司方面

（1）根据公司要求及运营目标，适时调整运营策略，从而使运营效果可控，让自主运营符合PPP政策要求，合法合规且风险最低，同时组建养护项目部，彻底贯彻经营管理理念。

（2）相关管理人员要控制运营效果，以通过绩效考核，获得政府足额付费，将扣费风险降至最低。

（3）由项目公司和项目部承担具体运维工作，更好地维持稳定的管理团队，有利于以项目保市场、以项目拓市场的自主运营模式，从而最大程度上发挥公司管理优势，降本增效。

（4）充分利用片区项目的人员，达到资源共享、降本增效的目的，但不足之处是公司需要投入的人员较多，且均为关键岗位人员。

4.2 第三方方面

要实现优质运营，公司可招标选取适宜该项目运营的实施机构，采用专业分包模式，从而投入少量管理人员以获得更好的项目运营期管理模式效果。

公司可以减少人员投入，运营期也可将人力资源投入其他新项目中，招标选取的运营代理商可以由公司掌控，按照预期的分包价格进行运营期付费，使运营总成本可控。但不足之处是由于公司不设专人驻守项目公司，不能及时了解运营期存在的问题，运营效果存在不可控风险。当出现紧急突发情况时，不能及时采取处理措施，可能由于委托机构自身管理水平低，考核不可控，影响项目公司政府付费的全额收回。因此，要根据项目的不同来综合分析对比，考虑成本、绩效考核、地域、业主需求等因素，选择适合的项目运营管理模式。

5 税务策划

运营初期既要加强税务策划工作，又要在符合国家税务规定的同时充分理解税务政策，合理纳税，保证企业及员工的利益。税务策划包括增值税及所得税两个部分。

5.1 增值税

该项目的投资金额较大，增值税进项税额较高，项目公司在建设期内没有运营收入，也不会产生相应的增值税销项税额，建设期留底进项税额较大、后期增值税销项抵扣时间较长将直接影响资金占用成本。运营期前两年项目公司争取税务信用等级升级，利用各项政策条件进行进项税留抵退税，增加项目公司现金流，降低资金占用成本。

项目公司在注册成立时特意将企业类型注册为“投资与资产管理”，在项目运营期与税务部门协商可用性服务费收入增值税税率不区分建安费与回报部分不同税率的情况，而统一按服务行业6%征税[1-2]。

5.2 所得税

清港项目是玉环市的重点工程项目，所得税可以申请享受国家重点扶持的公共基础设施项目“三免三减半”企业所得税收优惠政策。国家重点扶持的公共基础设施项目生产经营所得的定期减免税优惠属于备案类管理，项目公司在项目运营期内积极与政府方取得减免税的支持性文件，与主管税务机关积极沟通，及时备案，避免出现未备案而不能享受减免税优惠的问题。

6 风险控制

6.1 政策风险

政策风险主要是国家环保政策和税收政策的改变，如环保标准提高，税收政策、指标调整等，导致项目公司的运营成本改变，影响PPP项目公司包括政府和投资商的各股权方的投资收益，进而影响项目的顺利进行[3]。

对此，可采取以下控制措施：（1）明确界定特许经营期内的收费调整机制（采用两年或三年根据物价指数变化而调整）；（2）规定特许经营期可以延展的时间并配合收费标准的调整，降低国家环保政策和税收政策等政策风险。

6.2 交通事故风险

由于隧道特殊的半封闭环境，加上经过多年运营使用后存在消防设备老化或缺损、通风与照明等设施未按要求运转、应急救援能力较弱、危险品运输车辆管理不到位等问题，隧道有较大的火灾爆炸风险。引起隧道火灾爆炸的原因还可能是车辆故障和交通事故、危险化学品泄漏等。

对此，可采取以下控制措施：（1）加强养护管理，提高运行服务水平；（2）通过购买保险等措施，减少风险损失；（3）设置应急管理中心，制订突发事故预案，针对突发状况快速响应、及时处理，将损失降到最低。

7 重视合同条款

（1）在项目实施的整个过程中，应注重研读PPP合同条款，不定期进行PPP合同条款解读、讨论、总结、分析，事前订立多种应对方案，灵活应对后续工作，夯实基础工作管理。严格进行合同履约监管和公众监督，强化日常管理绩效导向，建立项目绩效考核与监督管理体系。扎紧制度“篱笆”，扫除制度盲点，以制度建设促进项目规范经营，确保PPP项目过程管理有监督、有考核、有验收、有整改、有总结。

（2）与业主共同协商确定日常养护和小修保养打分细目和标准，且应该在打分不足时给予一次整改机会，整改合格则按照合格打分标准进行绩效考核。

（3）注重绩效考核工作，严格按照当地质量标准及技术规范执行并及时定期、不定期进行自查，总结经验和教训，制订应对措施，不断提升管理水平。

8 结束语

根据PPP项目的相关要求，做好项目的运营策划，确保运营绩效考核达标及运营收费的实现是PPP项目全生命周期的重要环节，是决定项目经营成功的关键性因素。做好项目运营策划，使项目运维风险可控、成本合理、收入达到预期，确保项目经营周期收益目标实现，是成功的PPP项目的最终成果体现。通过精细策划、合理组织，可有效节约项目成本，预防各类风险，实现经济效益最大化，从而更好地推进项目运营工作。