行政吸纳抑或资源俘获：智慧养老服务供给中政府与社会组织的互动关系研究

杜春林 臧璐衡

摘 要：政府与社会组织的互动关系研究存在于多个领域。从政府与社会关系理论视角看，政府主导的公共服务供给客观上形成对社会组织的吸纳，但由于社会组织在补充人力、筹集资金、提供信息支持等方面占据优势，可能在一定程度上产生对政府部门的资源俘获。作为政府与社会组织关系的两个极端，行政吸纳和资源俘获在智慧养老服务供给过程中同时存在，而互动合作和协商共治是走出行政吸纳和资源俘获现状的必然路径。

关键词：

行政吸纳;资源俘获;政府;社会组织;合作共治

中图分类号：D669 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）02-0077-09

一、问题的提出

党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。当前，社会组织不仅在规模上迅速增长，而且在各层面深入参与社会治理，并与政府圈、企业圈广泛互动[1]。从2012年到2050年，我國老年人口将由1.94亿增长到483亿，老龄化水平将由143%提高到341%，成为世界上人口老龄化速度最快的国家之一[2]。在这一背景下，智慧养老作为新兴业态能有效满足老年人的多元化需求，并适应老龄化的发展趋势。国内外学者围绕多元主体参与智慧养老服务供给主题展开了三方面研究。第一，对智慧养老的概念界定。对智慧养老的概念界定可分为两类，一是基于技术运用的角度认为智慧养老是指通过互联网、生物医学等技术在养老领域的应用和创新从而实现老年人生活条件的改善[3];二是从技术运用和服务模式相结合的角度提出智慧养老并非仅是技术进步的产物，还是对老年群体真实需求的积极回应[4][5][6][7]。无论是从技术角度还是从技术与服务相结合的角度，智慧养老服务供给都需要多元主体的参与。第二，归纳智慧养老的特征和优势。一方面，与传统养老模式相比，智慧养老利用新兴技术和大数据平台实现对老年群体的远程看护和服务，可以帮助老年人提高生活质量[8];另一方面，利用大数据、远程医疗以及个性化医疗等新技术能以最低的成本、最高的效率、最个性化的服务满足老年群体的养老需求[9]，降低老人护理和医疗的费用[10]。第三，总结智慧养老存在的问题。一是个人隐私安全成为多元主体参与智慧养老服务供给的隐患[11];二是智慧养老服务的价格、易用性以及预期收益等因素都可能限制老年群体采用智慧养老服务[12];三是养老服务涉及不同区域和不同行业，如何实现区域以及行业间的有机整合是智慧养老发展过程中面临的难题[13]。既有研究进一步证实，智慧养老在引入多元主体参与、整合各类社会资源、及时有效地提供服务、提高资源的利用效率以及服务质量方面具有显著优势。相对于传统的居家养老，智慧养老不仅需要信息技术支撑，更需要专业化组织的参与。因此，调动社会组织参与智慧养老服务供给的积极性、调节政府与社会组织的互动关系以及发挥政府和社会组织在养老服务供给方面的作用对于减轻政府压力、缓解养老服务供需矛盾、提高养老服务质量等具有重要意义。本研究从政府与社会组织关系的角度出发，以苏南Y街道智慧养老服务项目为案例样本，尝试从行政吸纳和资源俘获两方面来探讨政府与社会组织之间的互动关系。行政吸纳是指政府主导的智慧养老服务，强调政府的主导作用，社会组织自主性得不到充分发挥，依赖于政府而获得生存和发展;资源俘获是指社会组织凭借其自身优势，依靠其组织灵活性及专业化的服务来俘获政府并影响政府行为。在实践层面，政府与社会组织的互动关系是行政吸纳还是资源俘获，政府与社会组织如何实现有效互动合作都有待进一步探讨。

二、行政吸纳与资源俘获：基于政府与社会组织关系的理论阐释

从政府与社会组织关系来看，一方面，政府与社会组织关系理论建立在政府失灵、市场失灵等理论基础之上。政府与社会组织进行合作能够有效克服“政府失灵”难题，社会组织凭其自主性能够有效缓解政府提供公共服务的压力，促进社会稳定，二者之间呈现出“合作伙伴关系”[14]（pp.10-15）。萨拉蒙认为政府与社会组织互动合作的出现遵循着相互依赖的逻辑[15]，社会组织与政府处于平等地位，共同承担相应的责任，并通过互动合作发挥各自的比较优势，可以获得任何单一方都无法获得的资源，对政府与社会组织关系的考察不仅要关注服务问题，还应包括公平问题[16]。在我国，政府与社会组织关系已发生深刻转型，即合作正取代控制，成为一种主导性关系模式，并呈现出依附与合作并存的复合特征[17]，社会组织以专业化、创新灵活的服务方式回应政府的支持[18]。另一方面，政府与社会组织关系是一个不断演进的过程。在西方国家的社会组织发展初期，政府与社会组织之间缺乏信任，政社不分，社会组织实际上是“第三方政府”，处于依附于政府的地位。而到了福利国家时期，这种状态逐渐改变，政府与社会组织之间的信任体系逐渐建立，二者在博弈中取得共识，即通过订立契约的方式开展彼此之间的合作。自改革开放以来，我国政府对社会组织的管理逐渐由宽松、放任转变为以法律为主要工具和手段，经历了忽视与默许、严格管理与控制、培育扶持与合作互动三个阶段[19]。

政府与社会组织的关系研究角度多样，本研究主要聚焦于公共服务供给过程中政府对社会组织的行政吸纳以及社会组织对政府的资源俘获两个维度，以智慧养老服务供给为例分析政府与社会组织的互动关系。一方面，行政吸纳强调政府的主导性特征。事实上，政府与社会组织之间存在明显的主导和依附关系，社会组织依赖政府提供的人财物、权威资源和制度设计维持自身运作[20]。对于部分社会组织而言，看似与政府处于平等独立的地位，实则存在明显的政府行政吸纳现象，即政府凭借自己的优势地位，针对第三部门的双重属性，制定实施“限制与发展并重”的两手策略[21]，从而使合作的行政化色彩浓厚，社会组织缺乏自主性。这具体体现在社会组织的组织依附性强、政策执行不自主以及政府对社会组织的行政管控三方面。另一方面，资源俘获从社会组织角度出发，体现社会组织利用自身优势影响政府行为的过程。政府与社会组织的伙伴关系是政府广泛依赖私人非营利部门实现公共目标的一种模式[22]（pp.42-45），而社会组织作为重要的公共服务提供者，其公益性、灵活性和多样化的特征决定了其在资源获取方面具有一定优势，社会组织基于其自主性通过补充人力、筹集资金和信息支持弥补政府在公共服务供给中的不足，进而有效缓解政府失灵问题，产生对政府的资源俘获。本研究将从以上两个角度入手，以苏南Y街道智慧养老服务供给为例，从政府与社会组织关系的理论视角分析行政吸纳和资源俘获的表现以及可能存在的困境，并寻求政府与社会组织互动合作、协商共治的有效路径。

三、行政吸纳：政府主导的智慧养老服务供给

行政吸纳的概念来自金耀基在分析香港政治时所提出的“行政吸纳政治”，在他的论述中，行政是指政府管理体制，政治就是大众（尤其是精英）的民主参与[23]（pp.43-44）。行政吸纳是行政（体制）和（政治）吸纳相结合的产物，既具有行政主导性的特征，又具有民意吸纳性的特征，是两者的混合形态[24]。政府对于基层社会的治理整体上呈现出“行政吸纳社会”的逻辑，同样，在公共服务供给过程中，政府通过服务外包、购买等方式为社会组织提供公共服务供给资源，引导社会组织的发展。但政府往往利用政策和行政管控来指导并管理社会组织的运行，社会组织呈现出对政府的组织依附状态。在智慧养老服务供给中，尤其是在政府开始引入社会组织参与养老服务供给时，政府对社会组织的行政吸纳主要表现在以下三个方面。

（一）依附于基层政府的组织生成

政府作为公共服务的天然供给主体，不仅掌握着对公共产品进行分配的权力，还掌握着财政这一核心资源，对公共物品的分配、调控拥有绝对的控制权[25]。智慧养老社会组织的生成依赖于基层政府的注意力分配。近年来，自上而下各级政府部门对智慧养老服务供给均高度重视，Y街道结合其地区老龄化现状以及养老服务供给现状，高度重视智慧养老服务的发展，这也为街道内部养老社会组织的发育创造了良好的环境。从Y街道的社会组织参与智慧养老服务供给的现状来看，绝大多数社会组织是在街道和社区内部逐步发育起来的，对街道以及社区的依赖较强。当前参与Y街道智慧养老服务供给的7家社会组织中有4家为街道内自发成长起来的，它们源自于街道对养老服务供给尤其是智慧养老的高度重视，另外3家社会组织也是因街道对智慧养老服务供给的重视而被陆续引入的。无论是街道内发育的社会组织还是被引入的社会组织，都与街道之间存在人身依附关系。一方面，社会组织为节约用工成本并提高养老服务供给效率，招募的工作人员绝大部分来源于街道，其中不乏退休的街道及社区工作人员。这些工作人员在很大程度上依附于本街道和社区，客观上加剧了社会组织对街道的组织依附。另一方面，对于依附于政府的社会组织而言，其工作人员的组织管理、薪酬发放、福利待遇也都直接或间接地受政府影响[26]。

（二）以政策为导向的组织运作

党的十九大报告要求加强和创新社会治理，这也为社会组织参与养老服务供给提供了契机。然而，社会组织的有效运作离不开规章制度的管理和保障，政府应当引导和培育社会组织的发展。从理论层面看，社会组织作为公共服务供给不可或缺的主体能有效弥补政府失灵，但从Y街道智慧养老服务的供给现状来看，社会组织并不能独立承担养老服务供给，更不能满足老年群体多样化的养老服务需求，而是蜕化为了政府智慧养老服务政策的实际执行者。一方面，养老社会组织的日常运作主要是执行自上而下的各级政府政策。2011年以来，自上而下的各级政府部门高度重视智慧养老的发展，先后颁发了一系列推动智慧养老发展的政策文件。2015年民政部等部委颁发《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，除此之外，Y街道所在地级市也出台相应的社会组织参与养老服务供给的制度规范。另一方面，养老社会组织为适应各级政府的政策变迁，及时调整自身的服务类型。自实施智慧养老服务供给以來，Y街道从重视智慧养老的硬件完善以满足老龄群体的基本需求逐步转向提供高质量、多元化的养老服务。因此，Y街道社会组织的工作重点也不断转移，由重视智慧养老平台建设、完善养老服务需求信息逐步转向提供创新服务、时间银行以及养老服务细分需求等方面。社会组织在紧密配合、努力靠近和积极响应政府的同时，未能主动、灵活、及时回应社会需求[27]（p.68），在自上而下的政策执行方面呈现出明显的“行政化”倾向。

（三）以行政干预实现组织监管

尽管政府和社会组织均为公共服务的供给主体，但从政府与社会组织在公共服务供给中的现实关系来看，通过行政干预加强对社会组织的管理是政府影响社会组织行为的主要方式。各级政府部门颁发的各项规章制度是加强对社会组织的行政管控的集中表现。在智慧养老服务供给过程中，政府对社会组织的行政干预主要表现在两个方面。一是通过构建养老服务绩效考核指标体系加强对社会组织的考核。Y街道为促进养老服务类社会组织持续、有序和更高标准的发展，加强对养老服务类社会组织的绩效考核，设定养老服务类社会组织的五个等级评定标准，并从机构资质、基础设施、服务功能、服务成效、人员配备和管理制度六个方面为每个等级设计评定指标，严重制约社会组织的自主性。二是通过相关管理规定和日常检查加强对养老服务类社会组织的日常管理。作为新兴的社会组织，养老服务类社会组织无论是在制度设计方面还是在日常运行方面都缺少规范化的管理标准，由于政府对社会组织的期望不断提升，希望其资源投入可以获得适当的收益[28]，因此在自上而下相关政策文件内容的基础上，Y街道为实现养老服务资源在辖区范围内的优化配置，要求7家养老服务类社会组织运用智慧养老服务平台逐步建立资源共享机制。不仅如此，Y街道党政领导和智慧养老服务的主管部门还不定期视察或检查辖区内的养老服务类社会组织运行情况。尽管行政干预能在很大程度上促使社会组织运作与政府的目标保持一致，但也客观上制约了社会组织的创新动力，使社会组织附属于政府部门。

四、资源俘获：社会组织参与智慧养老服务的供给

在公众对公共服务的需求日益多样化和服务水平要求不断提高的背景下，仅仅依靠政府提供公共服务已无法有效满足公众多样化和多层次需求，让社会组织深度参与公共服务供给成为必然趋势，也是新时代社会组织发挥桥梁纽带、战斗堡垒作用的集中体现[29]。作为社区智慧养老服务的重要主体，社会组织贴近社区与老年群体，具有协同社会各方治理资源的优势，包括物资筹集、人员配备、策略运行、协同作用以及信息搜集和发布等[30]（p.34）。社会组织的灵活性使其在参与社区养老服务供给过程中更易于同社区建立起信任关系，并在养老服务供给方面发挥有效功能。尽管Y街道智慧养老服务供给呈现出明显的行政吸纳态势，但随着社会组织深度参与智慧养老服务供给，地方政府对社会组织参与智慧养老服务供给的依赖度越来越大，社会组织可能会凭借自身的人力资源、资金筹集渠道以及信息技术等方面的优势逐渐形成对政府的资源俘获。

（一）养老服务队伍的整体嵌入

嵌入式发展是中国社会组织谋求发展空间和政府认可的普遍做法[31]。与政府相比，社会组织在养老服务的人力资源方面至少具有数量和质量两方面的优势，其通过养老服务队伍整体嵌入政府养老服务供给的科层制体系，不仅能有效满足养老服务需要，还在一定程度上发挥了政策宣传和执行作用，成为政府推进智慧养老服务的实际代言人。从人员数量来看，社会组织通过招募工作人员和志愿者参与养老服务供给能在很大程度上弥补政府提供社会养老服务的不足。从社会组织招募的工作人员来看，Y街道共有7家社会组织和13家居家养老服务中心为全街道开展为老服务工作，除常驻的52名社会工作人员提供日常上门服务以外，社会组织还定期招募志愿者提供养老服务。据了解，Y街道7家养老社会组织都与周边高校建立了长期合作关系，社会组织以招募志愿者的形式为高校相关专业学生提供实习机会。从人员质量来看，政府购买社会组织提供养老服务的主要目的是发挥社会组织的专业性优势，挖掘其专业性资源，以便更好地满足各类养老服务需求。社会组织成员一般是社工专业出身或接受过专业化的培训，专业知识和经验比较丰富，能够提供专业化服务。Y街道引入的7家养老社会组织都从事养老服务，社会组织在招募人员时尤其注重其专业背景和工作经验。不仅如此，绝大部分社区医疗资源主要通过社区或社会组织进行联系对接，社会组织通过定期邀请医生为老年人提供医疗保健服务，满足老年群众的医疗保健需求。社会组织具有人力资源优势，是政府提供社会养老服务不可或缺的主体，政府部门不得不借助社会组织提供养老服务。因此，社会组织的养老服务队伍在整体上嵌入科层制体系，成为基层政府提供智慧养老服务的重要载体。

（二）多元化资金筹集渠道的系统弥补

资金是社会组织有效运行的物质基础，是实现运行目标的根本保证。因此，社会组织通常运用新的筹资理念，坚持多元化的筹资策略，采用灵活适用的筹资方式，在向社会募捐、争取政府资助的同时，不断增加增值性资产;注重投资收益，提高自身财务独立性，确保自身持续发展。在Y街道财政压力逐渐扩大的背景下，社会组织开辟多元资金筹措渠道，以保证其正常运作。经调查，Y街道7家社会组织除接受政府补助资金之外，还建立了多元化的资金筹措渠道。一是社会捐赠。社会捐赠主要包括企业、个人以及基金会的捐款。社会组织依靠自身的人脉关系以及组织的独特性，寻求企业公益赞助，在阿里巴巴、腾讯公益等公益平台进行筹款，筹集的资金用于人员管理、设备维护、物资购买等事项。二是争取项目资金。项目资金是社会组织获得政府资助的重要来源[32]，在Y街道，政府通过公益创投的方式鼓励社会组织积极参与，社会组织通过承接服务项目，获得更多生存空间和发展资源。三是服务收入，主要由业务收入构成。社会组织的部分养老服务项目会有小额收费，遵循自愿原则，如为失能或半失能老人提供全天照料等相关增值服务。社会组织利用自身的灵活性，采用多元化的资金筹集渠道，充分整合社会零散资金并形成优势，从而在一定程度上诱导政府引入社会组织参与养老服务供给，进而缓解政府财政压力，这在很大程度上加剧了政府对社会组织的资金依赖。

（三）信息技术的全面裹挟

信息技术的发展推动社会组织加强创新管理，即借助互联网技术加强对信息的利用，最大限度激发社会活力[33]。社会组织在信息采集和共享方面的优势支撑了地方政府智慧养老服务的供给。一是社会组织通过专业人员的入户调查进行养老服务的数据采集，提高了老龄群体信息的准确性和客观性。Y街道各个社会组织须根据每月的固定指标要求完成上门服务任务。社会组织服务人員除了做一些基本的为老服务以外，还要定期对互助信息进行调查并更新，以防止数据出现重复、遗漏现象，保证数据的客观真实性。社会组织细致的数据信息采集工作有利于减轻政府数据采集的负担，政府部门可直接根据调查结果重新整理数据，避免重复建设。二是社会组织通过建设并运用智慧养老平台，共享养老服务信息。在Y街道的政策指引和资金支持下，社会组织建立的智慧养老大数据平台打破了社区之间分散、隔离的现象，弥补了社区之间基于不同地理位置所形成的缝隙，各个社区社会组织也能及时、有效地了解其他社会组织的养老服务供给情况，并基于大数据平台查找养老服务的需求变化，建立社会组织之间的联系，增强彼此间的协作性，使各个社会组织由独立提供养老服务转变为协作提供养老服务。在信息采集和共享方面，社会组织拥有基层政府无可比拟的优势，其通过有效的养老服务信息采集与共享，为基层政府提供相关信息支持，客观上影响甚至裹挟基层政府的决策。例如，Y街道重视养老服务供给的精细化和信息化，而忽视老龄群体的实际差异和使用能力，尽管老龄群体对便捷化的养老服务需求较大，但其实际操作中仍然存在障碍，导致地方政府在实际运作过程中过度关注市场需求而偏离养老服务政策的公共价值导向。

五、双重困境的优化：政府与社会组织的合作共治

无论是政府对社会组织的行政吸纳，还是社会组织对政府的资源俘获，都直接影响各主体作用的有效发挥。一方面，政府对社会组织的行政吸纳进一步强化了社会组织对政府部门的依附，制约了社会组织养老服务供给方式的创新以及养老服务的供给效率;另一方面，社会组织对政府的资源俘获直接导致政府与社会组织之间的信息不对称，影响政府部门的资源配置和政策制定。因此，从政府与社会组织关系的视角构建政府与社会组织之间的人力协调机制、资金整合机制以及信息共享机制是破解双重困境、实现合作共治的最终落脚点。

（一）人力协调机制

在智慧养老服务供给中，无论是破解政府对社会组织的行政吸纳困境还是社会组织对政府的资源俘获困境，都必须发挥专业化服务人员在智慧养老服务中的作用。政府部门作为公共服务供给主体，应当关注社会组织生存状况、重视服务质量的提高，并在此过程中提供人力支持。首先，政府部门要从宏观层面制定社会组织服务人员的培训与考核机制，提高社会组织能力;委托高校、科研院所提供长期正规教育及短期培训，提高不同层次人力资源的专业技术能力[34];建立长期性为主、短期性为辅的社会组织和工作人员聘用模式，为社会组织输送更加年轻化、专业化的服务人才，增添社会组织活力。其次，社会组织内部也应该建立培训考核体系，提高现有工作人员的专业化服务水平。内部工作人员有着较为丰富的工作经验，应带动外部引进人才尽快投入工作，快速了解现有服务资源、服务水平等基本情况;外部引进人才也应当利用自身的专业优势，为社会组织排忧解难，深入服务过程中及时发现问题，并提出对策共同商讨。最后，政府与社会组织应当发挥各自的人力资源优势，加强人力协调，建立有效联动机制。政府从宏观层面提供人力资源，社会组织则利用多方人力资源开展更加深入细致的服务工作，及时将获取的民众需求反馈给政府，传递与表达民众诉求。在这一过程中，政府部门与社会组织相互合作、协同共进，不仅有利于社会组织的长远发展，也推动了政府职能转型和绩效提升[35]。

（二）资金整合机制

长期以来，养老服务资金的碎片化运作降低了养老服务的供给效率，因此进一步整合碎片化的养老服务资金，对于推动智慧养老服务的规模化、集约化发展具有重要意义。面对政府财政预算吃紧和公共服务投入需求较大的冲突，公共部门应当降低投资壁垒，出台优惠政策，吸引民间资本。可以采用政府与社会资本合作（PPP）的模式，引导私营企业参与智慧养老服务的投资建设。首先，政府应加快职能转变，完善财政投入方式，建立合理的财政投入机制，同时创新融资方式，拓宽融资渠道。鼓励和引导社会资本参与养老服务的运营，整合各项资金并应用于智慧养老服务。另外，要注意规避资金整合过程中存在的风险，针对智慧养老可能存在的“异化投资”问题，要强化自律与监管，引入第三方评估机制，让投资回归理性[36]。通过第三方评估，引导企业关注养老需求，使其在注重经济效益的同时更加重视社会效益，同时激发企业的内生动力，提高其投资积极性，防范“异化投资”风险。其次，社会组织不应仅局限于现有的资金渠道，要利用其自身的灵活性，积极拓宽资金筹集渠道，与企业合作开展各项活动，吸纳更多的社会资金;要积极关注政府部门的相关资讯信息，以更多地争取公益创投作为活动资金。总之，社会组织要摆脱过度依赖政府财政投入的现状，努力扩大自创收入，提高筹资能力，整合各项资金应用于智慧养老服务供给，实现社会组织的可持续发展。

（三）信息共享机制

在智慧养老服务供给中，“信息孤岛”使得政府各部门以及各主体之间无法有效及时地共享养老数据，这将影响服务效率。政府和各个利益相关者要进一步共享数据信息并展开互动，以提供更有效率的养老服务[37]。因此，只有建立智慧养老服务供给的信息共享机制，才能消解“信息孤岛”，打破部门间的壁垒分割，促进养老数据的有效共享，提升服务效率。在此过程中，政府与社会组织的合作共治至关重要。无论是政府行政吸纳的主导性还是社会组织资源俘获的限制性，都从不同侧面印证了政府与社会组织合作的重要性与必要性。一方面，政府各部门要转变治理理念，主动打破部门间的数据壁垒，将“共享共治”作为治理理念和目标，适当下放权责，分享社会治理权力，将自身所掌握的核心数据信息共享给社会组织，由“领导者”转变为“掌舵者”;强化社会组织的服务功能，使其摆脱行政吸纳范式的约束，并通过正式或非正式的竞争规则，构建双方新型的“策略性合作”关系[38]。从技术层面来说，政府要善于运用协同分析技术，整合民政部门、卫生部门、教育部门等多个部门的养老数据并进行分析与处理，将结果及时反馈给大数据平台，供各个社区、社会组织人员参考。在此过程中，政府也要注意大数据共享所涉及的管理、法律层面的问题，确保共享的合法化。在非技术层面，政府部门要制定合理的政策，创新大数据共享机制，同时建立政府部门间的联动机制，引导各主体积极主动进行沟通协调，形成协同理念，以保证线下服务能够与线上技术相配合。另一方面，社会组织应当加强与政府的沟通合作，尤其在信息数据方面要进行有效共享，避免出现信息多头采集现象。智慧养老涉及政府、企业、社区、社会组织、居民等多元主体，要从横向层面围绕供给关联主体集成合作、服务产品组合优化两个方面建立信息共享机制，形成协同办公模式，运用智慧化集成技术方式和供给策略，使不同主体集聚资源要素并发挥比较优势，推进横向智慧化供给。

六、结论与启示

行政吸纳和资源俘获从不同侧面展现了政府与社会组织之间的关系，然而，无论是行政吸纳还是资源俘获，在公共服务供给中都属于非均衡状态，最终影响公共服务供给效率。构建人力协调机制、资源整合机制和信息共享机制是破解行政吸纳和资源俘获双重困境、推动政府与社会组织互动关系走向良性发展的必由之路。不仅如此，有关苏南Y街道智慧养老服务供给过程的研究还表明，行政吸纳与资源俘获对政府与社会组织关系的影响包括如下三点。

第一，从政府对社会组织的管理来看，行政吸纳的过程不仅仅是政府加强对社会组织管理的过程，也是社会组织发展阶段主动选择依赖政府的过程。如前文所述，改革开放以来，我国政府对社会组织的管理经历了忽视与默许、严格管理与控制、培育扶持与合作互动三个阶段。一般认为，行政吸纳是政府过度干预社会组织生成和运作、社会组织被吸纳的結果。然而，从苏南Y街道智慧养老服务供给现状来看，行政吸纳不仅仅是政府过度干预社会组织运作的结果，还在一定程度上表现为社会组织主动接受行政吸纳。从这个角度来看，社会组织被行政吸纳的过程也是社会组织扎根当地、不断发展壮大的前提。

第二，从社会组织参与政府公共服务供给来看，资源俘获的过程也是政府对社会组织参与公共服务供给的路径依赖过程。福利多元主义的研究主张社会服务主体多元化，以分权和参与为中心思想，强调政府权力分散化和社会福利民营化[39]。这也从另一个侧面为社会组织参与公共服务供给提供了理论支撑，社会组织以其在人力、财力以及技术等资源方面的优势成为公共服务的重要供给者，而政府在公共服务需求日益多元化和复杂化、公共财政日趋拮据的背景下，逐渐形成了对社会组织参与公共服务供给的路径依赖。

第三，从政府与社会组织关系的演进历程来看，尽管行政吸纳和资源俘获是政府与社会组织关系在不同阶段的特征，但行政吸纳与资源俘获密切相关。行政吸纳通常出现在社会组织生成和发展阶段，资源俘获则出现在社会组织壮大成熟阶段，但行政吸纳与资源俘获密切相联，行政吸纳在一定程度上为资源俘获提供了客观环境，而资源俘获的过程又进一步刺激政府部门的行政吸纳冲动，如何跳出行政吸纳与资源俘获的封闭式循环是政府与社会组织关系面临的重要挑战。

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[责任编辑：李 堃]

Administrative Absorption or Resource Capture： Research on the Interactive Relationship Between Government and Social Organizations in Smart Pension Service

—Based on the Analysis of the Smart Elderly Care Service Project on the Y Street of SuNan

Du Chunlin， Zang Luheng

（Hohai University， Nanjing Jiangsu 211100）

Abstract：

Research on the interactive relationships between the government and social organizations exists in many fields. From the perspective of the relationship between government and society， the governmentled public service supply objectively forms the absorption of social organizations. However， due to the advantages of social organizations in terms of resources through supplementing manpower， raising funds， and providing information support， it may achieve a certain degree of resource capture for government departments. As the two extremes of the relationship between the government and society， administrative absorption and resource capture coexist in the process of smart pension service supply， interactive cooperation and consultation and cogovernance are the inevitable ways out of the current situation of administrative absorption and resource capture.

Key words：administrative absorption， resource capture， government， social organization， cooperative governance