缅甸局势突变中的结构性矛盾和影响

成汉平

2021年2月1日，对缅甸国民来说注定是历史性的一天。就在这天的凌晨时分，在缅甸议会即将召开之际，缅甸执政党全国民主联盟（民盟）领导人昂山素季、总统温敏以及伊洛瓦底省和掸邦首席部长、克耶邦党主席、部分重要选区议员突然遭到军方的扣押，大部分通讯系统和电视信号短暂中断，国家电视台被军方控制。随后，代表军方的缅甸第一副总统吴敏瑞宣布就任缅甸临时总统，并根据缅甸《2008年宪法》第417条、418条签署命令宣布国家进入紧急状态，在缅甸实施军管一年。缅甸局势突变引发了包括联合国在内的各国际组织以及各大国的关注。

一、民盟在大选中大胜是缅甸局势突变的导火索

自2020年11月8日缅甸大选结果揭晓之后，缅甸首都内比都等地的局势实际上一直持续紧张，有关军方有可能发动政变接管政权的传言一直不绝于耳。究其原因，去年全国大选的结果实际正是此次政变的主要导火索。

悬殊的选举结果成了导火索。在本次选举中，由昂山素季所领导的执政党全国民主联盟大获全胜，所获席位大大超出了外界的预期，也使此前所有的预测失准。此前的多份民调显示，因四年的施政乏善可陈，加上疫情对经济的冲击，民盟方面只可能在选举中“险胜”，并不会大胜，甚至不排除会遭到选民们的抛弃而遭遇“滑铁卢”。然而，最终的揭晓结果却显示，民盟一举赢得了人民院258席、民族院138席，这意味着民盟总共获得了联邦议会两院议席中的396席，超过了2015年大选中的391席，继续得以执政。不仅如此，在民盟方面推出的1106名参加全国三级议院竞选的候选人中，竟然有920名候选人顺利当选，这一结果可谓创下了一个创纪录的胜利。相较之下，得到军方支持的最大的在野政党——巩发党在联邦议会中获得的席位却减少了，所占席位由上一届的42席进一步下降至33席，减少了近10席。不仅翻盘无望，还损兵折将，多名议员连任失败。巩发党还失去了曼德勒省南部密铁拉、漂贝、央米丁及达西等四个镇区的“铁票仓”。

此时，军方及在野的巩发党很快便搬出了“选举舞弊”这一说法，声称本次选举存在舞弊现象。如巩发党方面表示，他们共发现了100多万张异常的选民名单，并宣称展开独立的调查。巩发党和军方陆续公布的独立调查结果显示，至少有17个镇区选民名单存在不同程度的问题，最严重的镇区出现问题的选票竟然超过了5万张。不过，独立的联邦选举委员会也很快作出回应，坚称巩发党等方面的指控缺乏有力证据，大选结果完全具备合法性。为此，为表示抗争，来自军方的议员明确表示将不会出席原定于今年2月1日举行的议会会议，一时间双方剑拔弩张，局势不断升级。为迫使民盟方面让步，2021年1月28日，军方代表曾以最后通牒的方式提出了三大要求，即解散缅甸中立的选举委员会、重新计票以及推迟议会开会的时间。然而，军方提出的这三项要求全部遭到了昂山素季本人的断然拒绝。这使双方的矛盾变得无法调和，终于导致了此次事件。军方还将矛头指向了联邦选举委员会，称其行为是强行夺取国家政权，损害民族团结，损害国家主权，影响国家法治。2月1日凌晨3时左右，军方扣押了民盟领导人昂山素季、总统温敏等多名政要。政治分析人士形容称，民盟的大胜反衬出了军方支持的巩发党的惨败，加之民盟誓不妥协、拒不让步，且不把军方放在眼里的坚定态度，这使军方有一种“是可忍，孰不可忍”的感觉，自然会恼羞成怒。因为军方或许认为：在野党和军方已经提出了如此严重的舞弊问题，而民盟方面仍然置之不理，且以一句话就把军方的质疑给顶回去了，这使军方情何以堪？

幕后主使是敏昂莱大将。事发当天，在扣押了多名政要之后，军方随后宣布，由军方副总统敏瑞出任代总统，并将国家权力移交给国防军司令敏昂莱大将。至此，此次缅甸宪政危机的幕后主使终于浮出了水面，他就是现任国防部长（国防军总司令）敏昂莱大将。这让外界突然联想到在此前敏昂莱在视频会议上所发出的警告，因而相信这极有可能就是一场设计好的“套路”。他当时宣称：“我们都需要遵守不可逾越的2008年《宪法》中的所有现行法律。宪法是一切法律之母，包括军方在内，任何人不得违背。”其含意是如果有人违宪，缅甸军方将会采取行动维护宪法的尊严，无论她（他）是谁。不仅如此，缅甸军方高级官员也曾发出过强硬的警告，暗示如果吴温敏总统不履行宪法职责，可能会遭到弹劾。

在全面控制了政权之后，军方大规模地改组了现政府，包括外交部、国防部等11个中央政府部门的部长被撤换，国务资政部、商务部等19个部门的24名副部长被解除职务。敏昂莱宣布，他将会尊重宪法，履行好临时总统移交的任务，遵守宪法及法律规定，实现真实且符合规定的多党民主制。

二、“二元权力”结构到了结构性矛盾破裂时刻

根据缅甸前军人政府于2008年所修订的宪法规定，军方无须参加选举便自动在人民院拥有110个席位，在民族院拥有56个席位，这被称为是“军方的法定席位”，占全部议席的四分之一。根据这部宪法规定，军方还拥有对所有议案的一票否决权，即25%的法定门槛。同时，宪法还明确，国家内政部长、边境事务部长以及国防部长这三大职务由军方直接任命，政府不得染指。因此，在缅甸的国家权力结构中，形成了文人政府与军方两种格局和机制，双方各有优势，互不交叉，这就是缅甸独特的“二元权力”结构，但军权却牢牢地掌握在军方的手里，这可谓是一种“生杀大权”，枪杆子里出政权。对于这一对矛盾体，西方媒体曾戏谑地将国务资政昂山素季比作缅甸的“国母”，并将军方视之为缅甸的“国父”，在一个家庭之中，“父母”分工明确共同掌管着家庭里的一切，只不过他们一直貌合神离。民盟执政1.0的四年间显示，当双方尚能相处时，通常貌合神离，面对责任相互推诿，让对方去面对指责;而当双方固有的结构性的矛盾开始激化，并呈现出破裂迹象时，双方便开始相互指责大打出手，其结果必然是撕破脸你死我活，此时一定到了事关各自的根本利益，乃至核心利益根本无法调和的最后阶段。

在2020年11月的选举结果產生之后，来自缅甸民盟方面对在野党及缅甸军方不利的消息不断传出，称在大选中获胜的民盟方面极有可能借此次选举大胜之结果推动对宪法的修改，以彻底剥夺缅甸军方在议会所拥有的特权——否决权。因为大获全胜的选举结果极有可能被民盟方面认为是一个千载难逢的修宪良机，而高得票率就代表着缅甸国内的民意。昂山素季本人此前就多次在不同的场合表示，这部宪法极不公平，无论是对国家还是对她个人。这部由缅甸前军人政府所修订的宪法还禁止任何配偶或子女为外籍人士者出任总统等高级公职，这无异于是一条对昂山素季本人而设的特别条款，即阻止她出任缅甸总统一职。昂山素季的丈夫已经于1999年去世，生前是英国国籍（名为阿里斯），她的两个儿子也是英国籍。

从不同渠道传出的这一修宪消息与企图引起了军方的高度警觉，而作为国内的特权阶层，缅甸军方是无论如何也不能接受这一做法的，因为它被军方认为动了其奶酪，在民盟拒不妥协的背景下不得不果断采取行动，先下手为强。同为特权阶层中的一员，缅甸军方高层的举动在军中自然拥有广泛的支持和共鸣。其次，军方判断认为，过去一年多来，昂山素季已经因为缅甸国内的若开邦罗兴亚人归属问题而受到西方世界以及伊斯兰国家的广泛质疑和抨击，甚至她本人还不得不前往海牙国际法庭出庭接受听证。如今，西方各国纷纷取消了当初授权她的一切荣誉，剥夺了她头上的所有光环，“民主之神”早已被拉下了神坛。在军方看来，昂山素季如此不受待见，还有谁会同情她、支持她呢？也许这正是军方在认真分析与判断之后所迈出的一步。

在缅甸军方夺权之后，东盟国家并没有直接谴责缅甸军方，而是就此“表达了关切”，这一发展多少验证了缅甸军方对局势的判断。在东盟体系中，有多个伊斯兰国家如马来西亚、印尼、文莱等，对昂山素季领导的民盟政府一直持批评的态度。

三、局势突变所产生的重大影响

当前，缅甸国内正处于抗击疫情的新阶段，经济亟待复苏与重建，如今这场突如其来的政治危机无疑会使经济形势和全民防疫变得复杂起来，甚至会雪上加霜，并将产生一系列严重后果，留下重大隐患和影响。

缅甸将不可避免受到西方国家的严厉制裁导致经济雪上加霜。在缅甸局势突变的当天，联合国秘书长古特雷斯通过发言人发表声明，强烈谴责在缅甸新议会开幕前夕拘留国务资政昂山素季、温敏总统和其他政治领导人的做法。此外，美国、英国、欧盟、日本、澳大利亚、印度等国际组织和国家也都就此对缅甸军方作出了强烈的谴责，并要求军方恢复民选政府。分析师们指出，这一事件是给刚刚上台的美国总统拜登的一个“下马威”，他如何应对和处置将折射美国未来的外交政策，特别是如何推动“印太战略”构想中的具体行动，因为缅甸既是中国的邻国，也处于民主转型的关键时期。拜登在表态中以强硬的口吻指责说，这是对“缅甸转向民主和法治”的直接抹煞，他为此呼吁国际社会“以同一个声音”迫使缅甸军方恢复民主。美国政府还发出明确的警告，如果缅甸军方不采取“逆转措施”，美国将针对相关组织和个人采取行动。实施制裁是西方世界实施“长臂管辖”的惯用伎俩，一旦对缅制裁不可避免，缅甸经济将难以承受之重。笔者一年多前曾在缅甸考察，其基础设施严重落后，仰光等大城市的电力供应甚至在炎炎夏日也必须拉闸限电，限时供电，当地民众苦不堪言。

民盟推进的缅甸和平进程从此将充满变数。在此次行动之前，缅甸北部地区少数民族武装（“民地武”）方面一直在发出警告，表示必须警惕并反对军方的任何政变企图。此举充分表明与军方、警方等强力部门素有恩怨的“民地武”对军方毫无好感，也对其极不信任，他们担心的是一旦军方掌权会强行推动所谓国家的统一，使“民地武”毫无生存之道。此前，民盟政府在执政时推出了数次“二十一世纪彬龙会议”，尽管收效甚微，步履维艰，但总算在推进之中。如今，缅甸国内发生了这一突变，势必会扩大“民地武”和军方之间的嫌隙，导致民盟推动的和平进程充满变数，不仅有可能胎死腹中，甚至还面临战火重燃的严峻考验。克伦民族联盟于事发次日发表声明，反对军方政变，并要求军方立即还政于民。

局势动荡将加剧疫情的扩散和蔓延。事发次日，在缅甸国防军总司令敏昂莱的召集下，由代总统敏瑞和9名新任命的联邦政府部长已经在首都内比都举行了首次政府会议。敏昂莱在会议上宣布了将在紧急状态下实施的计划，包括根据防疫规定恢复国内旅游业、酒店业等行业，以此来逐步提振经济和为失业人员提供就业机会等。显然，这是军方企图快速推动国家经济的举措，以将政治动荡带来的损失降至最低。然而，在疫情形势在全球依然复杂的背景之下推动旅游等聚集性活动势必加快疫情的传播;同时，民盟的支持者们纷纷表示，他们将会连续举行一系列和平示威活动，对军方展开抗争。这类的聚集与扎堆对疫情的防控有百害而无一利，而缅甸的卫生系统一直十分脆弱。

军方的行动留下了极其危险的先例。以“选举舞弊”为由采取行动擅自接管政权，前有未遂的美国特朗普政府现有实现了目标的缅甸军方。这一做法将会在国际政治舞台产生极其严重的后果，因为这会变成一个危险的先例，它意味着一旦有人认定选举不公便会采取暴力手段或强制手段来达到自己的目的。如此一来，国家将会陷入动荡，民主将不复存在。

缅甸为我国的近邻，其国内局势的突变也自然会对我产生不可估量的影响。

导致我陷入兩难的尴尬境地。邻国之间，一举一动，均具有“蝴蝶效应”。针对缅甸局势的突变，中国外交部强调，希望相关各方能够在宪法和法律的框架下妥善解决分歧，同时保证社会安宁和稳定。然而，如果中方一直不以某种方式表明支持军方行动的立场，必然会导致困境和孤立之中的缅甸军方对我不满，继而疏远与中方的关系，不利于我在缅的现有“一带一路”建设项目;而如果选择明确而公开地支持军方，则一方面有违我不干涉他国内政的外交原则，另一方面也会引发民盟以及支持民盟的缅甸民众对我的怨恨。根据以往的经验，接管了政权的缅甸军方最希望能够得到中方的有力支持。一来避免政治外交上的完全孤立，二来推动中缅两国的经贸发展，避免陷入经济困境之后失去民心。

成为西方对我攻击的借口。随着包括联合国在内的国际组织与各国纷纷表态，强烈谴责缅甸的“政变”（美国公开认定为“政变”），逢中必反的西方世界又开始将矛头对准中国，声称唯独中国没有对政变军人作出谴责，并称这实际上是对扼杀民主行动的一种“变相支持”。在西方国家把控的话语体系中，未来将肯定会炒作中国与缅甸军方“狼狈为奸”。

我在缅建设项目将出现变数。政治局势不稳最易引发社会动荡，并激发其国内的民族主义情绪，缅甸国内所发生的这一变故会导致我国在缅甸的诸多项目出现一定的变数。在2020年年初习近平主席对缅甸的访问中，中缅两国曾签署了多份基础设施建设及经贸协议，包括缅甸的皎漂港等项目在内的“人字形”走廊等已经有了较大程度的进展。中国还是缅甸的最大贸易伙伴、最重要的投资合作伙伴、最大外国游客来源国。如今，在缅甸军人全面接管政权之后这一切将如何推进，是否会出现预想不到的改变等，都是中方高度关注的内容。

四、政局突变之后的局势走向

其实，敏昂莱大将本人一直有着总统的梦想，此前就曾考虑在一年之后退休时立即脱下军装准备参选总统。而今接管政权之后虽然大权在握，但仍非名正言顺的国家总统。在未来，缅甸局势的走向不仅事关他本人的政治命运，也决定着贫穷的缅甸这个国家的最终命运。

民盟方面的态度事关国家秩序与稳定。在失去自由之后，脸书账号“民盟主席”以图片格式上传了“昂山素季致缅甸民众的一封公开信”。公开信称，现在，军方已经违背其亲自制定的2008年宪法，推翻了民众合法推举的议会和政府。信中还强调，军方的行为不仅是对疫情的漠视，更是试图使国家重新进入军事独裁统治。她为此呼吁民盟的支持者立即展开示威抗争。考虑到昂山素季在缅甸仍有着众多的支持者，她的呼吁一定会引起其支持者的共鸣和响应。在未来，如果民盟和昂山素季一直拒不妥协，并屡屡呼吁其支持者抗争，并请求西方国家强势介入，则必然会引发局势的紧张和持久动荡。

军人如何治理国家决定一年后的重选结果。根据缅甸军方发布的消息，此次军管为期一年，在一年后的大选后将会把权力交给在选举中获胜的政党。同时，如上文所述，军政府控制下的首次政府会议还颁发推出了一系列新政，包括疫情中的经济与旅游业的恢复等，足见军方急于要摆脱困境，发展经济，因为改善民生才能赢得民心，这是一个毋须多言的硬道理。事实上，未来的这一年对军方是最为关键的一年。如果在军管之下国家治理得当，经济稳定恢复，那么在一年之后的选举中，由军方支持的巩发党才有可能获得更多的支持。巧合的是，在明年敏昂莱大将达到最高服役年龄从军中退休，这无疑使他代表巩发党参选总统成为可能。邻国泰国巴育政府的做法或许是其仿效的目标。2014年5月，巴育将军发动军事政变推翻了英拉政府并出任临时总理，2019年3月受泰国人民力量党的邀请顺利参选并正式当选泰国的总理。

缅甸国内政坛将重新洗牌不确定因素上升。2021年2月2日，包括巩发党在内的缅甸国内22个政党与政治派别发表了一份联合声明，表示愿意与军方合作，表达了其完全认可军方接管权力的立场。22个政党中除有军方背景的巩发党之外大部分是一些小党派，其中主要包括民主进步党、新时代人民党、若开民族力量党等。这表明在发生了这一突如其来的变故之后，缅甸的国内政治正在加速洗牌：一方面，一些政黨，特别在民盟执政时遭到压制的小党派快速转变立场并表态，公开力挺军方，如上述联合声明便是明显的例子;另一方面，一些政党处于观望之中，不排除在不久的未来审时度势之后出现立场的转变，它会使缅甸未来的政局出现一系列微妙的变化。如此一来，诸多不确定的因素自然会迅速上升。如今，仰光市场照旧营业，对普通百姓来说，生活似乎恢复了平静，但是基层官员已经明确要求居民们为安全着想，取下任何有关民盟的标识，因为谁也无法预知未来到底会发生什么。

〔本文系教育部社会科学研究重大课题“百年未有之大变局下的我国发展外部环境研究”（20JZD060）成果〕

（作者系南京大学中国南海研究协同创新中心研究员，江苏省东南亚研究会会长，教授，博士生导师，浙江工业大学兼职教授）

责任编辑：彭安玉