浅谈排污许可制实施过程中的问题及建议

宋艳艳 张维娟 高文翰

（1 中瑞（天津）环境技术发展有限公司 天津 300191 2 联合泰泽环境科技发展有限公司 天津 300042）

引言

2016 年11 月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》[1]，要求至2020 年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作的任务。自该项工作开展以来，国家已发布两版 《固定污染源排污许可分类管理名录》，最新的2019 年版名录[2]中共包含108 个行业类别（涉及国民经济行业分类中49 个大类、212 个中类、706 个小类）和4 个通用工序。此外，国务院、生态环境部等相关部门陆续发布了多个行业的排污许可证申请与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南、污染防治可行技术指南等技术文件，并通过了《排污许可管理办法》（试行）、《排污许可管理条例草案》等法律法规文件，加强了排污许可证管理制度的法律效力，为环境保护部门的监督和执法提供了依据。这些法律法规和技术文件的发布为排污许可制度的改革和发展提供了有力保障，使得排污许可制的法律和技术支撑体系更加健全。

截至目前，2020 年已收官，全国已发放近40 万张排污许可证。排污许可制度的改革是一项意义重大、影响深远的决策，其涉及的行业类型众多，各行业均有其行业特性及专业性，核发工作不仅专业，而且任务量巨大，在排污许可实施过程中，如何进一步完善排污许可机制、有效衔接整合已有的环境管理制度、加强证后监管、形成长效机制是需要重点探讨的问题。

1 排污许可制实践中存在的问题

1.1 排污许可证核发质量问题

由于排污许可制度是一项新的制度，且排污许可证申报及核发涉及的范围广、专业性较强，无论对环境管理部门还是企业，都是一项新的挑战。从技术层面上，国家颁布的各项行业技术规范及指南等仍处在不断完善当中，难免存在疏漏与偏差，不同的机构及人员，对于国家发布的各项技术规范的理解可能不完全相同，致使相似企业排污许可证的内容存在较大差异；从实际操作层面上，很多企业存在历史遗留问题，如何合法合规地核发排污许可证是环境管理部门需要解决的一大难题。

1.2 第三方服务机构问题

过去几年排污许可证发放工作时间紧、任务量大，政府管理部门及企业对专业的环保技术机构的需求量很大，随着市场需求量的增加，一些不正规、不专业的小型环保公司也进入了市场，并通过低价竞争等方式在市场中占据了一席之地。排污许可工作涉及的行业范围广、专业性强，且有地域差异，对环保机构的专业性要求较高，一些水平较低的环保机构在面对企业时，无法有效落实国家相关技术规范要求，并可能存在虚假瞒报等情况，给企业及政府均带来了一定隐患。

1.3 与环评制度的衔接问题

环评是排污许可的前提和依据，环评和排污许可的衔接是排污许可制改革的重要内容。根据《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》环办环评[2017]84 号[3]，纳入排污许可管理的建设项目，其排污许可证的管理类别原则上与项目对环境的影响程度、环评分类管理级别相对应。但在实际操作中，排污许可证和环评的管理类别尚未做到有效衔接，很多编制报告表的项目仅仅是登记管理，二者在管理上无法统一。此外，环评编制过程中，污染源强核算方法不统一，导致同行业、类似规模、采用类似工艺和设备的项目的不同环评报告中污染源强相差很大，有些甚至存在数量级差异，继而造成这些建设单位在填报排污许可证时核定的许可排放量差异较大，造成了一定的不公平[4]。此外，在环评工作中，环境影响评价技术导则等文件中对很多行业的污染防治措施可行性论证、环境管理和监测计划等内容仅有原则性、指导性的要求，导致这些行业环评中的相关内容差异较大。在排污许可证的发放过程中，环评作为主要的依据之一，其往往存在与排污许可核发技术规范要求不一致的情况，为“一证式管理”造成一定困扰。

1.4 证后监管问题

排污许可证发放之后，环境保护管理部门需加强证后监管，保证企业按证排污，落实企业治污责任，充分发挥排污许可管理制度效能。证后监管涵盖多方面工作内容，环境监管部门普遍存在人员不足、专业水平不够等问题，在巨大的证后监管任务面前显得力不从心。

除监管部门外，企业在取得排污许可证后的自身管理工作方面也存在诸多问题，特别是大量的小型企业，环保意识淡漠，企业没有专业的负责环保管理工作的人员。证后管理涉及的内容较多且有一定的专业性，很多企业未给予足够的重视，或者敷衍了事，未有效落实企业治污责任，不符合排污许可制度改革的初衷。

2 建议

2.1 加强第三方服务机构的监管

有关部门应加强对第三方机构的管理，保障环保机构市场健康发展。排污许可管理条例草案征求意见稿中规定，设区的市级以上地方生态环境主管部门发现技术服务机构存在隐瞒篡改、弄虚作假、重大错误、恶意串通等情况，均应采取相应的罚款、禁业、记入诚信档案等措施，严重的还将依法追究刑事责任。地方相关主管部门可加强对其委托的第三方服务机构的监督管理，对其服务内容、流程、质量等工作内容定期抽查、检查；在对企业的执法检查过程发现问题的，关注企业第三方服务机构的服务质量问题；也可对第三方服务机构采取定期抽查检查等措施，加强对第三方服务机构的监管。

2.2 加强排污许可与环评制度的有效衔接

为加强环评与排污许可制度的有效衔接，首先应加强顶层设计，继续完善排污许可及环评的分类管理名录，使其分类管理标准统一；其次，在技术体系上，环评编制过程中的产污环节、污染物年排放量计算、污染防治技术可行性分析等管控要求、环境管理与监测计划等内容应充分借鉴排污许可证申请与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南等文件，在保证环评文件质量的同时，也能保持与排污许可管理要求的一致性，为“一证式管理”打下良好基础；再次，要整合管控对象，优化环评内容，统一环评与排污许可表单，推动形成“一个名录、一套标准、一张表单、一个平台、一套数据”，形成“环评管准入、许可管排污”的环境管理体系[5]。在排污许可申报阶段，要认真研读环评报告，重点关注项目实际建成情况和环评文件阶段的变化情况。在实践过程中，技术管理部门也应对相关的标准、规范不断地提出修订、完善。

2.3 加强证后监管

生态环境部办公厅《关于征求<排污许可证后管理指导意见（征求意见稿）>意见的函》（环办规财函〔2018〕511 号）规定了排污许可证证后监管要求，要求环保主管部门高度重视排污许可证后管理，加强排污许可证质量专项检查工作。排污许可证的核发及证后管理任务不仅专业性很强，同时涉及的工作量巨大，涉及核发质量的检查及现场核查、证后自行监测、执行报告、管理台账的检查等内容，对基层环保管理机构形成了巨大的压力。

近几年排污许可证发放工作中的实践显示，许多政府机构采用了购买第三方服务的方式，委托专业的环保咨询机构对企业提交的排污许可证申请资料进行技术审核，以保障排污许可证的核发工作在有限的时间内做到合规合法。证后管理也可采用相同的模式，政府亦可委托专业环保机构协助完成证后监管的各项内容。

对于企业来说，领取排污许可证后仍旧面临着长期的证后管理内容，企业也可以采取委托第三方服务机构的方式，完善自身环保管理工作，建立相关环保制度体系，及时解决企业存在的环保问题。值得注意的是，出于经济上的考虑，很多企业尤其是中小企业不会选择寻求第三方服务机构的帮助，这些企业在面对证后监管时会有更多的抗拒心理，或者心有余而力不足。国家一直都在积极鼓励中小企业发展，尤其是新冠疫情以来，各地都在积极改善营商环境，在这个背景下，环境保护主管部门一方面需加强宣传力度，使企业了解排污许可制度的必要性以及相关法律责任；另一方面需加强帮扶力度，可采用政府购买服务，委托第三方服务机构对企业提交的证后管理材料进行审核或者通过直接指导企业的方式来敦促企业履行相应的证后管理义务。

排污许可工作是一项长期的任务，相关政策及法律法规仍处在不断的完善当中，相关政府部门应继续完善相关的技术规范与指南，明确监测部门和执法部门的职责范围，明确企业的法律责任和义务。无论是环保主管部门、还是企业或者是第三方技术机构，都需要对国家的相关环保政策进行了解，并且不断更新自己的环保管理体系，这对于排污许可管理工作的开展起到很好的促进作用[6]。

结语

随着排污许可制度在全国范围内的逐步推行，一些问题逐步显现。政府层面应不断地完善法律法规和相关技术规范，加强监督、执法及宣传教育；排污单位应主动承担起自身的环保责任，提升环境管理水平，做到“自证守法”；第三方环保咨询服务机构要加强社会责任心，及时跟进了解国家及地方的最新环保政策和技术标准，提高自身业务水平，更好地服务政府和企业。