高质量发展：新发展理念对应急管理的新要求

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。这意味着中国进入了一个新的发展阶段。在新发展阶段，我们要贯彻新发展理念、构建新发展格局，这是对应急管理工作提出的新要求。在新发展阶段，经济社会发展追求高质量的目标。与此相应，以高质量应急管理服务高质量发展，也成为应急管理工作的新要求。

应急管理发展的“高质量”内涵主要包括三个方面：第一，应急管理的水平与能力和新发展阶段的风险形势相适应，要实现质的跃升；第二，应急管理全方位体现并服务于新发展理念，提高发展的安全性；第三，应急管理为新发展格局构建提供有力的安全支撑，提高新发展格局的保障性。

新发展阶段的风险与应急管理的挑战

在不同时代，风险的表现形式与特征不同，其对应急管理的挑战也不尽相同。工业社会的低度复杂、低度不确定风险与信息社会的高度复杂、高度不确定风险在本质上存在着巨大差异，其应对策略与手段上也有着天壤之别。前者以控制为主要形式，后者则必须借助治理的模式。一味地强化控制手段，难以治标。

进入新发展阶段的战略判断不是空穴来风。当前，中国正在经历工业化、信息化、城市化快速发展阶段，物质财富的涌流与社会复杂程度的倍增使得“小灾大害”成为可能，存量风险与新兴风险的叠加令应急管理面临全新的挑战。既往的应急管理理念与模式出现部分失灵，倒逼创新。

当前，世界正在经历百年未有之大变局。新冠肺炎疫情的发生加剧了这个大变局的演变，我国发展面临的机遇和挑战前所未有。对此，我们应该坚持两点论与重点论统一的辩证思想：一方面，挑战与机遇并存，不能只看到一点而忽视另一点；另一方面，重点论不是均衡论，从总体上说机遇大于挑战。应急管理者要具备机遇意识和忧患意识，防止国内外风险交织互动，既要防范国内风险在特定国际形势下被放大，也要防范国外风险向国内的转移、蔓延。

我国正处于社会主义初级阶段的基本判断没有变。习近平总书记指出，“全面建设社会主义现代化国家、基本实现社会主义现代化，既是社会主义初级阶段我国发展的要求，也是我国社会主义从初级阶段向更高阶段迈进的要求。”在这一阶段，安全与发展存在内在张力，高危行业与低素质劳动力之间存在着严重的结构性冲突，诸如此类的问题仍将挑战着应急管理工作。

在新发展阶段，人民更加向往美好的生活，更加追求获得感、幸福感和安全感。换个角度看，社会公众的风险容忍度更低。而且，党中央对应急管理工作的要求更高，这是社会进步的必然要求，也敦促应急管理的水平与能力不断提高，向着高质量的方向不断迈进。

新发展理念与应急管理的作为

作为一个系统的理论体系，新发展理念回答了发展的目的、动力、方式、路径等问题，阐明了中国共产党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题。党的十八大以来，我国经济社会发展的理念和思路实现了重大的调整，其中最重要和最主要的体现就是新发展理念，即谋求创新发展、绿色发展、协调发展、开放发展、共享发展。这对应急管理事业的新发展提出了高质量发展的要求。

第一，创新发展注重的是解决发展动力问题。创新必然伴随着风险。作为公共安全体系构建的支撑力量，应急管理部门要为创新提供“安全网”。例如，随着大数据、云计算、工业物联网、人工智能等技术的广泛应用，所伴生的安全风险挑战也必须辅之以追踪式监控和伴随式保障模式。同时，应急管理持续推动自身的改革创新，也是为创新发展作出的重大贡献。

第二，协调发展注重的是解决发展不平衡问题。应急管理能力与经济社会发展水平呈正相关的关系：发达地区强，落后地区弱；城市强，乡村弱。以往，扶贫与减灾工作密切结合，起到了防止因灾致贫、因灾返贫的效果。今后，应急管理工作要与乡村振兴相融合，让美丽乡村更安全，助力解决应急管理能力的城乡差异问题和东中西部差异。

第三，绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题。人与自然相抗争贯穿着人类发展的历史。但是，人在与自然抗争的过程中，也需要尊重自然、顺应自然，实现与自然的和谐。2020年8月，在安徽蒙洼视察防汛抗洪工作时，习近平总书记提出抗御自然灾害现代化的命题。我国正在实施的自然灾害防治九大工程中多项都体现了绿色发展的理念。人与自然和谐共存，有助于从根本上减缓自然灾害风险、增强社会系统的韧性。如2020年，在重大洪灾面前，综合运用蓄滞洪区、大量转移安置灾民使得受灾损失得到极大的降低。

第四，开放发展注重的是解决发展内外联动问题。中国的发展离不开世界，世界的发展也离不开中国。在应对非传统安全风险挑战方面，人类社会是一个休戚与共的命运共同体。多年来，我国一直高度重视与国际社会在防灾减灾、安全生产、消防救援等方面的交流与合作。这既是开放发展的重要体现，又为国家整体开放发展提供了坚实的安全保障。特别是，在“一带一路”建设的背景下，应急管理开放发展、有效维护中国海外利益并确保沿线国家整体安全，具有非同寻常的意义。应急管理国际合作服务于开放发展，也体现了开放发展。

第五，共享发展注重的是解决社会公平正义问题。应急管理所提供的应急服务是一种公共产品，必须公平地惠及每一个社会公众。然而，社会弱势群体对于突发事件的抗逆能力低下，容易遭受更为严重的损失。这是风险在社会结构上的配置不均衡。为此，应急管理要关注弱势群体的抗灾能力，确保形成共建、共享、共治的风险治理格局，以彰显社会公平正义、实现共享发展。让每个社会公众都公平地享受到应急管理服务的庇护，这是社会公平正义的当然体现。在近年来我国寒潮应对过程中，多个城市关注拾荒者、无家可归者的避灾，就是一个难得的进步。

统筹安全与发展，要求创新、协调、绿色、开放、共享必须加上安全。新发展阶段的高质量发展一定是安全发展。2021年1月11日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话时提出，要从忧患意识把握新发展理念。“随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整，必须增强忧患意识、坚持底线思维，随时准备应对更加复杂困难的局面。”1月28日，习近平总书记在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调，完整、准确、全面贯彻新发展理念必须坚持系统观念，包括“要统筹发展和安全，善于预见和预判各种风险挑战，做好应对各种‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件的预案，不断增强发展的安全性”。高质量应急管理必须能够增强发展的安全性。

新发展格局与应急管理的保障

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是事关我国战略发展全局的重要举措，关键在于经济循环的畅通无阻，特别是国内大循环的正常运行。国内经济循环体系的稳固是新发展格局的基本盘、基本面，也是我国实行高水平对外开放、重塑参与国际合作新优势的重要基础。尽管经济全球化是一个难以逆转的过程，但是国际供应链内缩化、产业链区域化也是一个明显的趋势。对此，我国既要保持战略定力，更要精准识变、主动求变，做强做大自己。

供应链和产业链如同经济循环的任督二脉，必须要做到安全可靠。以供应链为例，美国在“9·11”事件后，开始重视港口和集装箱运输物流安全问题。2017年，又制定了《全球供应链安全的国家战略》。2011年，东日本“3·11”大地震重创了京滨、京叶两个工业带，使得全球汽车工业都深受影响。从国际研究与实践看，供应链安全管理的关注者是以经济效益追求为核心目标的企业。它们主要从业务持续性的角度，追求增强供应链的韧性，避免供应链运行受到扰动。而对于重大突发事件，它们却鲜有考虑，认为那是政府的责任。

在新发展格局下，各级政府应该督促企业建立韧性供应链，具备基本的业务持续性能力。同时，国家应制订供应链安全战略计划，从总体上进行安全风险应对的谋划。应急管理部门应在构建重大突发事件应急动员机制时，思考如何将商业供应链转化为应急供应链，让应急物资的生产、筹措、存储、运输、配送、回收等环节上下游无缝隙连接，使多种力量、资源得到有效的整合。从目前看，我国物资生产、运输、流通、调用等责任分别归属于工信部、发改委、交通部、商务部、应急管理部等，统筹协调并非易事。

最后，供应链的运行离不开能源、通信、交通等关键基础设施的正常运行。目前，我国仅有关键信息基础设施的概念，这是远远不够的。未来，我国也应从维护国家安全与公共安全的高度，构建关键基础设施防护战略体系。当然，应急管理部门在其中要发挥重要的主导作用，以更好地保障双循环体系的运行。

在新发展理念下，应急管理发展要有前瞻性思维，基于未来风险的特征确立工作重点，而不能“头痛医头”“脚痛医脚”。否则，应急管理就容易陷入事务主义，被事故牵着鼻子走，而不是“下好先手棋、打好主动仗”。习近平总书记要求“各部门既要按照自身职责抓好新发展理念涉及部门的重点工作，也要综合考虑本部门工作对全国贯彻新发展理念的作用和影响”。从这个角度看，在新发展理念下，应急管理的高质量发展要具有超越自身的大局观。必须看到，人的现代化是应急管理现代化的基础。应急管理高质量发展就是应急管理现代化的必然要求。实现应急管理高质量发展，必须要突破人才匮乏的瓶颈，解决本领不足、技能恐慌的问题，这既是一个长期的问题，也是一个迫切的问题。