人口老龄化背景下，我国养老机构法律政策现状分析与对策建议

张建勇 武汉市青山区民政局

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，其中关于养老事业发展的篇章论述和内容，在历次党中央全会的文件中是篇幅最长、内容最丰富、论述最系统的，为下一步养老事业发展指明了前进方向。如何贯彻党中央关于实施积极应对人口老龄化国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展，培育养老新业态，加强养老法律和政策的法治体系建设，既是当务之急，也是必不可少的重要内容。结合工作实际，笔者认为，作为构建养老法治体系建设的重要内容之一，需要加强养老机构保险法律政策研究制定，形成积极应对人口老龄化的强大保障。

一、养老机构保险法律政策的现状

（一）老年人意外伤害保险现状

1.保险内容

老年人意外伤害保险是由投保人与保险人签订保险合同，在被保险人因遭受外来、突发、非本意、非疾病的事件直接导致老年人身体伤害或死亡时，依照合同约定，给付受益人保险金的一种商业保险。

2.实施情况

我国部分地区从2008 年开始陆续探索老年人意外伤害保险。上海率先试点“养老机构入住老人意外伤害事故保险”，目前已经全市覆盖。武汉2010 年采取政府与养老机构共同出资的方式为入住养老机构的老人购买保险。苏州自2010 年12 月1 日起正式实行养老机构、居家养老护理责任险及老年人人身意外伤害保险3项保险政策。北京于2013年推出老年人意外伤害险项目，该保险不限户籍，非京籍老人亦可自主参保。

3.法规政策依据

（1）法规依据

2018年修订的《老年人权益保障法》，没有涉及老年人意外伤害保险的相关规定。

（2）规章文件依据

2012年北京率先出台《北京市老年人意外伤害保险暂行办法》，2016年民政、财政等多部门联合印发《关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》，青海、内蒙古自治区等地也陆续出台相关实施意见。这些文件都明确规定了关于养老机构老年人意外伤害保险的内容，重点解决老年人因意外伤害导致的身故、伤残医疗费用支出补偿问题。

（二）养老机构责任保险现状

1.保险内容

养老机构责任保险是对入住养老机构的老年人或居家老人在接受护理人员服务过程中，由于各类原因导致的意外事故出现人身伤害时，在约定限额内给予赔偿的一种责任保险。养老机构责任保险保障范围主要有三大类：一是人身损害责任，二是管理事故责任，三是其他扩展责任。此外还包含法律费用等。

2.实施情况

2008年上海发布《关于推行养老机构意外责任保险的通知》，率先启动养老机构综合责任保险。随后北京、天津等地区也开始着手研究建立养老机构意外责任风险的转移机制。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》出台，养老机构责任保险逐步开始在国内大范围启动。

在市场需求和政策鼓励下，养老机构责任险覆盖面逐步推开，据初步统计，目前在全国总投保床位约为总养老床位（约680 万张）的10%。上海、北京、广东、云南、黑龙江等地已实现全覆盖。

3.法规政策依据

（1）法规依据

《老年人权益保障法》（2018 年12 月29日修正版）第四十九条规定：“国家鼓励养老机构投保责任保险，鼓励保险公司承保责任保险。”

（2）规章文件依据

为促进这一险种的发展，民政、保险监管等相关部门一直在推进此项工作并提出明确要求，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》等法规政策相继出台，鼓励养老机构投保责任保险，降低机构运营风险。与此同时，全国各地陆续制定相关政策文件，上海、浙江、北京、黑龙江等省市先后出台养老机构责任保险实施方案，进一步加快构建养老服务业风险分担机制。

（三）长期护理保险现状

1.试点保险内容

长期护理保险（简称“长护险”）是为因年老、疾病或伤残而丧失日常生活自理能力从而需要长期照护的人，提供护理费用或护理服务的保险。也就是说，购买长期护理保险后，保险公司能够为被保险人发生的护理费用提供保障，有助于缓解全社会由于老龄化带来的护理服务支出压力。

2.试点进展

青岛市作为国内最早探索长护险的地区，2012 年正式实施，2015 年覆盖范围扩大到农村地区。成都市于2017 年试点长护险以来，制度覆盖参保人员867万人，2020年又启动了深化长期护理保险制度试点。宁波从2017年开始长护险试点工作，由护理服务试点机构统一办理评估申请。2020 年9 月，在原来15个长护险试点城市的基础上，新增加了北京市石景山区等14个省、地级城市。

3.法规政策依据

《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》等政策性文件的陆续出台，对长护险做了制度安排，进一步探索长护险发展。

二、养老机构保险法规政策分析

（一）投保强制性不够

通过对正在实施或试点养老机构综合责任险、老年人意外伤害保险、长期护理保险的各省市相关政策进行对比分析，发现各省市在推出上述保险时，有些并无强制投保要求。老年人意外伤害保险基本上没有强制规定；养老机构综合责任险有的地方规定原则上应当参保，有的地方是引导机构参与，有的地方是全面推行，还有的地方只是提及到某一年份实现本地区全覆盖。

（二）保险法规不健全

我国在各省市出台了多项关于推行养老机构意外责任保险的文件政策，但在出台这些政策的同时，并没有配套出台相应的法律、行政法规、地方法规等，导致政策的推行没有法律的有力保障。目前除了《老年人权益保障法》之外，相关或者配套的行政法规、地方法规很少，各地意见、方案、通知较多，特别是长期护理保险制度仍然处于扩大试点的阶段，这使得保险涉及的主体如养老机构和保险公司面临着很大的经营风险和赔偿压力，无法获得法律法规的有力保障，与法治养老还有很长的距离。

（三）保障内容不明确

在对各地文件政策对比研究的过程中可以发现，有很多省市并未对保险的责任范围和责任免除进行明确规定，也未能做到对责任范围进行全国统一界定。以养老机构综合责任保险为例，有的保险条款规定保险人不负赔偿责任的情形达到七八种，保险人不负责赔偿的损失、费用和责任也有好几种；而相对的，对于在养老机构区域范围内，发生住养老人死亡、残疾或医学上鉴定为植物人的，保险人按照保险合同约定负责赔偿的情形只有三四种。另外，还有一些模糊不清、没有细化的文件政策，在实施过程中也不利于养老机构事故的责任界定。

（四）保费补贴不规范

比较各地保费来源，一般大部分由财政补贴或慈善基金出资，养老机构或老人承担小部分费用，最多是三分之一，如黑龙江省、湖北省武汉市等地；有的城市高龄老人保费全部由慈善基金、福利彩票公益金或财政资金支付，个人不出资，如江苏省泰州市；还有的城市是按年龄段确定财政支付保费比例，如安徽省马鞍山市。

三、相关建议

（一）深化制度改革

目前我国关于老年人意外伤害保险、养老机构综合责任险、长期护理保险均没有统一的规定，并且在法规上、政策上没有强制性参加保险的规定。因此应从制度改革的角度入手，全面深入养老机构保险制度改革和建设，国家应明确政策，制定统一的、可行的指导意见，对各省市的具体执行方案做框架性的指导。如我国2014年颁发了《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》，但该意见并未作出强制性的规定，导致该险种在我国的推行进展较为缓慢。同时，还应加大财政投入，应当在财政上做出一定的倾斜，使养老机构保险制度覆盖面逐步向基本养老保险、社会保险等靠拢，由国家财政实行统一补贴，为各级地方政府减轻财政上的负担。

（二）加强法规建设

当前，我国涉及老年人的保险法律法规建设不够健全，应当加强法律支持。国家层面应出台、修订与之相关的法律，部委和地方应加强与之相关的行政规章和地方法规建设，特别是有些条文需要修改、细化。为推进相关法律法规和规章的执行、实施，在法律条文的规定方面，对有关保险的责任范围、赔付标准、赔付金额、赔付时限等条款需要作原则性的、切实可行的明文规定。

（三）规范保险内容

涉及老年人的保险服务市场，无论从现有险种，还是从可开发、可拓展的险种看，都具有广阔的市场前景，亟需培育和激活。保险市场激活的重要内容就是激活市场主体，发挥市场主体的关键作用。为此，首先需要建设一个规范有序的市场环境，前提是要统一保险服务内容、保障范围、保险费率等标准。比如在全国范围内推行养老机构责任保险，既要有国家对不同经济发展水平的地区的基本保费进行框架性指导，又应当有各省市区的方案调整，从而使基本保费标准的建立既符合当地经济发展水平，也能为养老机构提供保障。可以采取动态的保费调整方案，还可以实行等级费率方案，也可以通过对养老机构进行评级、对该机构此前的赔付状况予以评估确定下一年度或下一阶段的保费。

（四）规范补贴投入

目前涉及老年人保险服务的保费补贴，各地方的主要补贴方式包括比例补贴、定额补贴和以奖代补，而各地方的补贴额度不同，依据的相关法规政策也不相同，但依据行政法规、地方性法规的较少。如养老机构综合责任保险作为强制规定的保险，就需要从法律法规上有统一的规定，公共资金、财政资金的补贴也应当有统一的要求，要制定执行标准，使执行补贴有依据。同时要兼顾各地区具体发展情况的差异、各个险种之间的差异，可以设定灵活的保费补贴标准，包括实行比例补贴、补贴与公共预算收入挂钩等方式，不仅有利于提高养老机构和保险公司参与的积极性，也有利于提高养老机构自身的管理水平和抗风险能力，促进养老保险服务依法、健康、可持续发展，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，培育养老新业态。