我国环境污染责任保险试点经验及启示——以湖州为例

牛凯丽 田宇飞 贾惠雯 新疆大学

一、引言

改革开放以来，我国经济迅速发展，生态环境风险也逐渐升高，这不仅给社会公众健康带来了严重的危害，还增加了企业的经营风险和政府的行政成本，为了实现社会和谐和经济可持续发展，良好的生态环境体系成为必不可少的因素。环境污染责任保险的实行打破了“企业引起环境污染事故，社会公众和政府来承担损失”的局面，它不仅有效地分散了企业经营风险，降低了政府负担，而且还维护了公众的社会权益和生态环境稳定。我国环境污染责任保险体系从初生萌芽到逐渐成长已经长达二十余年，在试点实践过程中，也存在环境污染责任保险的立法和赔付机制不够完善、污染企业投保意愿不高、承保机构（保险公司）较少和缺少第三方服务体系保障等困境。但随着国内试点范围不断扩大，环境污染责任保险在实践中也逐渐实现了突破和完善。

二、环境污染责任保险国内试点的发展进程

环境污染责任保险（又称“绿色保险”）最早出现于20世纪60年代的欧美发达国家和地区。李爱华、樊守林（2009）指出，环境污染责任保险是以被保险人（投保企业）由于环境污染事故对第三方社会公众造成损害而依法承担赔偿责任作为保险标的的一种保险（以下简称“环责险”）。

（一）环责险萌芽期

陈冬梅（2016）在其研究中提及，1991年10月，我国辽宁省大连市开展了环责险相关业务，大连市成为我国首个出现环责险相关业务的地方。随后大连周围的吉林市、沈阳市等也相继开展环责险业务。但从实施环责险的效果来看，其发展并不乐观，由于保险规模不大且投保企业较少，在业务开展后的几年中，参与环责险的企业数量逐渐降低，甚至有些城市因为投保企业为零而导致环责险的业务活动处于停滞状态。这一时期的环责险主要发展特点是：企业大多数持冷静观望的态度、环责险市场规模相对较小、保费高且赔付率低等。虽然环责险的发展在这一时期基本处于停滞状态，但在探索过程中也为其未来发展积累了不少经验教训。

（二）环责险试点实践起步期

随着我国环境污染问题的严重性逐年加剧，为有效减少政府和社会的损失，构建和完善环责险制度体系成为大势所趋。鉴于20世纪90年代环责险初次面向我国民众时在环境污染治理及保护中起到了一定的积极作用，各地政府为了加强环境污染的治理及防范，随后相继制定和发布了一系列相关法律法规（如表1）。

试点起步期，2008年举行的全国环责险工作会议再一次提及国内环境污染责任保险在保险市场发展中的重要地位（黄若霖，2017）。此次会议不但首次明晰了我国试点涉及行业的选取准则与对象，而且标志着我国环责险试点实践正式全面开启，试点工作逐渐进入正轨。

（三）环责险推进期

2014年，《环境保护法》经全国人大常委会表决通过修订后，环责险也在法律中被首次提到，其相关规定很明确地表示环责险的本质是任意性保险，而非强制性保险。李萱等（2015）研究发现，环责险在试点推行过程中会出现在法律本质上为任意性保险及在政策试点上为强制性保险的“双轨制”状态，而“双轨制”现象则导致环责险市场发展的非均衡问题，这也恰恰是环责险在实践中遇到的一大难题。

▶表1 2006—2013年促进环责险制度建立的相关法律条文

随后在2017 年6 月，原环境保护部、原保监会就《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。该征求意见稿对环境污染强制责任保险（简称“环强险”）的投保、风险的评定、排除及检查、赔偿和对于应保却未保企业的惩处等进行了规定，不但强化了我国环责险试点实践的法律基础，而且促使环强险更加全面实施，有效缓解了“双轨制”带来的保险市场非均衡影响。

2018 年5 月，生态环境部原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》。该草案不仅从法律层面上明确了环强险已成为我国第二个强制性责任保险的地位，同样也意味着我国环责险在国家层次上的推进迈向了新阶段。在试点实践过程中，我国多个部门在全国范围内发布关于试点发展的多项意见与规范，着眼于提高环责险制度在国内全面推动的速度，从实践结果来看，这些法律条文在环责险的推广上也取得了一定效果。

三、国内环责险试点发展现状——以湖州创新环境风险等级评估机制为例

环责险在我国推行过程中取得了一些积极的社会反馈，各地区的试点实践工作也在稳步实施和持续推进，环保部门和保险监管部门采取了相关措施来完善环责险的监督体系，总体来说，我国环责险试点获得了阶段性成果。

近年来，在投保企业的环境风险评估方面，浙江省湖州市推出了一些创新举措。2017 年6 月，我国正式开展绿色金融改革创新试验区的建设工作，湖州被纳入总体方案布局中。湖州主动践行“绿水青山就是金山银山”理念，进一步促进绿色金融的高质量开展，而环责险制度的有效实施是此次绿色金融改革创新过程中的关键性内容之一。湖州市金融监管机构、环保部门和保险行业协会等相关部门构建协作机制联合施行以保险、服务、监管和信贷合为一体的“湖州模式”。在设立协作机制的同时构建了企业环境风险评估标准起草组，该起草组通过广泛采集企业材料和多方面实地调查，最终由专业人员分别对7 个行业中的140 多家企业进行了现场调查采样，展开了环责险承保前的检验、估价及风险等评估工作。

同时，在此次拟定起草标准过程中，湖州市开展了全方位无死角的实地勘察工作，环保部门依据实际考察的统计数据，完善对高环境风险企业实行的风险隐患整改方案，从而达到使企业环境风险有效降低及环境管理水平明显提高的双赢目标。

2018年1月，湖州市政府专门出台了《关于环境污染责任保险工作的实施意见》。4月，湖州市国家绿色金融改革创新试验区建设领导小组又下发了《关于深化绿色保险创新加快推进环境污染责任险的通知》，要求各监管部门以及金融机构对于重点污染企业是否投保、整改要求的落实情况实行相关奖惩措施。同时，湖州市环保局也出台了一系列促进方案，例如根据风险等级对投保企业进行相应补助，即根据企业环境风险从低到高的等级次序，对其当年缴纳的保费，依次从50%开始、每个等级递减5%的补助比例给予补助。

“湖州模式”很清晰地体现了企业的环境风险程度，再结合政府所提出的奖惩制度和保费补助等措施，有效提高企业的投保率，调动了企业通过升级改造自身环境污染防治硬件设施来进一步降低其风险等级的积极性，以帮助高环境风险企业降低其污染物释放量，最终达到环境改善的效果。

四、环责险发展中的难点

（一）企业的参与度不高

一般而言，企业投保环责险，保险人承担相应的保险事故造成的损失赔偿责任，并在保险期间对企业进行定期的环境风险排查工作，而投保企业在环保局和保险公司的监察下，所承受的环境风险也会相应降低。但为何对于能够转嫁企业环境风险损失的保险，企业参与度却不高？本文将原因概括为以下两点：

1.环责险的费率相比于其他类型责任保险来说较高

有些企业认为环境损失风险出现的概率小，投保就相当于增加了企业自身成本，对于发展较为落后的地区，投保的概率就会更小，且长期以来都是“企业污染，政府承担后果”的状态，因此部分企业存在侥幸心理。事实上，环责险费率较高主要是由于投保企业数量稀少，难以满足保险公司依据大数法则科学厘定费率的需求，若发生重大污染事故，较高的赔偿金额将给保险公司造成一定负担，因而投保企业需求和环责险费率之间存在相互制约的关系。

2.政府的法律规制力度不强

企业投保环责险，都是以转移自身的损失风险为目的的。相较于较高的环责险投保成本，政府对于发生环境事故的企业查处不严格、惩罚力度不强及企业所承担的处罚和责任赔偿金额较低等因素，导致部分企业认为没有必要投保环责险来转移环境风险，因此企业投保动力也就不足。

（二）责任范围较窄

由环强险相关管理措施可知，高环境风险企业是我国环强险的主要针对对象，但该类高环境污染风险企业需承担的责任内容中并不包括自然灾害所导致的突发性污染及渐进性污染；而且，目前非高环境风险企业、业务中需要运输污染源的企业等尚未纳入环责险强制投保管理。对于未投保环责险的企业，其发生污染事故后，由于没有保险公司的经济损失分担，依旧会出现企业承担不起、政府来买单的现象。

（三）保险产品较单一

我国目前开展环责险业务的保险公司的现有产品主要以“主险+附加险”的形式面向大众。以中国平安财险为例，其主险是环责险，附加险涉及的范围较为广泛，如附加的施救费用、精神损害赔偿、雇员人身伤亡、疏散人群费用责任保险等。事实证明，由于企业投保动力不足，实际发生保险理赔的案例也较少，因此保险公司不愿投入较多精力和成本去研究发展规模和效益均不理想的业务，环责险产品也随之逐渐变得单一。

五、环责险试点的启示

（一）完善环境责任相关法规体系

完善环境责任在法律层面的规范体系，如拟定一致的损害评定体系、赔付及修复准则，并明确规定发生污染事故的企业所承担的经济赔偿责任和需接受的惩罚措施，有效地为高环境风险投保企业提供一定法律法规保障，制定并进一步完善生态环境损害、环境污染损失赔偿的相关法律法规，营造“企业不参保，风险成本会更大”的氛围，从而提高企业投保的迫切性。

（二）减少企业的投保成本

1.给予投保企业保费补贴

参照“湖州模式”，对不同环境污染风险等级的投保企业，政府可给予不同比例的保费补贴，让企业认识到投保环责险相比于未投保的风险成本要低，从而提高参保率，进而促使环责险费率降低。

2.完善环责险激励制度

针对投保企业制定各种奖励政策，比如建立由政府主导的环境损害基金，给予投保企业信贷及税费优惠，鼓励中介机构等在环境污染风险评估中积极发挥作用，全面提高保险市场对于环责险的重视程度，等等。

（三）建立环责险共保体

共保体由两个及以上的保险机构组建而成，共同遵守相同保险条款和统一的费率、理赔服务、信息平台等共保要求进行业务活动。环境风险事故往往造成巨大的损失，建立环责险共保体，将原来由一家保险机构应承担的风险通过多家保险机构承保分散，从而使各保险机构承担的风险相对降低，承保能力明显提高，得以腾出更多精力在研究开发适应市场需求的环责险产品上。

六、结语

我国环责险正处于不断向成熟阶段迈进的时期，近十年来，环责险在防控环境污染方面的效用逐渐显现，保障了高环境污染风险企业的稳健经营，维护了社会公众的利益，但仍存在许多不足，环责险的法律体系有待完善，试点中显露出的企业投保力度不足等问题有待逐步解决。因此，需要政府、企业、保险机构共同努力与合作，使环责险在促进我国经济实现绿色可持续发展中发挥更大作用。