应急管理部组建三周年纪（下）：以深化改革推动应急管理现代化

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

应急管理改革是推动应急管理现代化的关键一招，而组建应急管理部是应急管理改革最为重要的举措。2013年11月12日，党的十八届三中全会第二次全体会议在谈到推进改革时的挑战时说：“有的牵涉复杂的部门利益，有的在思想认识上难以统一，有的要触动一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多措施并举。矛盾越大，问题越多，越要攻坚克难、勇往直前。” 改革只有进行时，没有完成时。应急管理现代化是一个需要持续发力才能奏效的事业。深化应急管理改革需要攻坚克难的精神和勇往直前的锐气。

组建应急管理部：应急管理现代化的重要里程碑

2017年10月，党的十九大做出“中国特色社会主义进入新时代”这一重要战略判断。回溯既往，新时代是自2012年11月召开的党的十八大开启的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央矢志改革开放，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，进行具有新的历史特点的伟大斗争。《求是》杂志在2013年第1期发表习近平署名文章《全面贯彻党的十八大精神要突出抓好六个方面工作》。文章指出：“改革开放是党在新的历史条件下领导人民进行的新的伟大使命，是决定当代中国命运的关键抉择。中国特色社会主义之所以具有蓬勃生命力，就在于它是实行改革开放的社会主义。”2013年11月，党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

2018年2月，党的十九届三中全会拉开了党和国家机构改革的大幕。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在这场影响深远的体制变革中，我国整合了11个部门的13项职责，成立全新的应急管理部。

2003年“非典”之后，在总结经验、反思教训的基础上，我国着手构建以“一案三制”为核心的现代综合性应急管理体系建设，进行了有益的尝试与探索，也取得了重大的进展与长足的进步。但是，我国应急管理在应对非常规突发事件上还存在短板和弱项，不适应向后工业社会转型过程中所面对的高度复杂性、高度不确定性风险。

党的十八大后，党中央站在贯彻落实总体国家安全观、统筹发展与安全、传统安全与非传统安全的高度，对应急管理工作格外重视，提出了一系列新理念、新思想。但与此同时，我国各级各类突发事件特别是重大自然灾害和生产安全事故频发，给人民群众的生命财产安全造成了严重威胁。例如，在自然灾害方面，2013年4月20日，四川雅安芦山发生7.0级地震；2014年8月3日，云南昭通鲁甸发生6.5级地震；2016年6月23日，江苏盐城发生阜宁龙卷风冰雹灾害。在安全生产方面，2013年6月3日，吉林省德惠米沙子镇宝源丰禽业公司发生特大火灾事故；2013年11月22日，青岛黄岛发生输油管线爆燃事故；2014年8月2日，江苏昆山中荣金属制品有限公司发生爆炸特别重大事故；2015年5月25日，河南平顶山市康乐园老年公寓发生特别重大火灾事故；2015年8月12日，天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故。

不仅如此，自然致灾因子引发的事故灾难或以自然灾害形式表现出来的事故灾难时有发生，这反映出现代灾害事故诱因的复杂性和生成机理的连锁性：前者如“东方之星”客轮沉没事件，后者如深圳光明新区渣土受纳场滑坡事件。2015年6月1日，“东方之星”号客轮由南京开往重庆，航行至湖北省监利县长江大马洲水道时翻沉，造成442人死亡。经国务院调查组调查认定，这是一起“由突发罕见的强对流天气带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件”，表述的模糊性说明事件的复杂性。2015年12月20日，深圳市光明新区的红坳渣土受纳场发生滑坡事故，造成73人死亡、4人下落不明、17人受伤，直接经济损失8.81亿元。在这起突发事件中，虽然致灾过程与地质灾害相近，但堆放物是渣土，滑坡体不是自然山体。国务院事故调查组清晰地认定，这是一起特别重大的生产安全责任事故。

面对一起起重大自然灾害和生产安全事故，党和国家领导人不仅作出重要的指示批示，而且思考“如何从根本上解决问题”。2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系专门进行第二十三次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，健全公共安全体系、提高突发事件应急管理能力至关重要。2016年初发布的《十三五规划纲要》专设“健全公共安全体系”一章，强调要“牢固树立安全发展观念，坚持人民利益至上，加强全民安全意识教育，健全公共安全体系，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网，建设平安中国。 ”规划具体提出，要全面提高安全生产水平、提升防灾减灾救灾能力、强化突发事件应急体系建设。

2016年7月28日，在唐山抗震救灾和新唐山建设40年之际，习近平总书记到河北唐山市就实施“十三五”规划、促进经济社会发展、加强防灾减灾救灾能力建设进行调研考察，并发表重要讲话。其中，经典论述对健全公共安全体系具有深远的指导意义：一是我国基本灾害形势，即我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，这是一个基本国情；二是防灾减灾救灾作用，即防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面；三是防灾减灾救灾方针，要做到“两个坚持，三个转变”，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。这篇经典文献为开启新时代应急管理改革奠定了坚实的思想基础。

2016年10月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《关于推进安全生产领域改革发展的意见》。这两个重要文件于2016年12月由中共中央、国务院下发并实施。前者强调，推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，做到“两个坚持，三个转变”，并健全统筹协调体制，做到落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量；后者强调，推进安全生产领域改革发展，关键是要作出制度性安排，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，并坚持“发展决不能以牺牲安全为代价”这条红线。在总结新中国成立以来特别是改革开放以来应对突发事件经验的基础上，两个重要文件对我国防灾减灾救灾和安全生产领域的改革勾画了一副清晰的“路线图”。

2018年2月，党的十九届三中全会明确提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。随后，在党和国家机构改革中，我国组建应急管理部，统筹应对自然灾害类和安全生产类应急管理。这是党中央审时度势地作出的一项重大战略性决策，是应急管理现代化进程中的一块“里程碑”。

2018年3月22日，应急管理部召开第一次干部大会，中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定。4月16日，应急管理部正式挂牌。两天后，《人民日报》刊发对应急管理部主要负责人的专访，应急管理部机构定位为“防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门”。

应急管理部成立后，接续推进防灾减灾救灾和安全生产领域改革的各项措施。例如， 2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》。应急管理部于2019年推出了 《国家安全发展示范城市评价与管理办法》和《国家安全发展示范城市评价细则》，2020年又制定了《国家安全发展示范城市评分标准》《国家安全发展示范城市建设指导手册》等重要文件。与此同时，新机构的夯基垒台、立木架梁更是一项具有挑战性的任务。

破解应急管理改革难题：从深化改革中寻找答案

2020年，我国抗疫情、战洪水、防风险、化危机，应急管理改革的成效在重大突发事件应对中得到检验。应急管理工作取得了新中国成立以来的“三个最低、两个历史首次”，即自然灾害死亡失踪人数历史最低、生产安全事故起数和死亡人数历史最低、重特大事故起数和死亡人数历史最低，首次未发生特别重大事故，首次化工、烟花爆竹、非煤矿山、工商贸等重点行业领域同时未发生重特大事故，为全面建成小康社会和“十三五”圆满收官作出了重要贡献。

回顾应急管理改革三年，有两起重大突发事件值得人们去深入思考：在自然灾害方面，有凉山两次“3·30”森林大火；在安全生产方面，有响水“3·21”爆炸。虽然我们不能以这些突发事件来否定改革的成效，但必须总结其背后的深刻教训，揭示其对深化应急管理改革的启示。

全球气候变化视角下的森林火灾防范。四川省凉山接连在2019年和2020年的3月30日发生两次森林大火，均造成灭火队员的严重伤亡。2019年凉山“3·30”森林大火发生后，国家森林草原防灭火指挥部、应急管理部高度重视森林草原火灾的防范和灭火能力建设。2020年1月8日，应急管理部会同国家森林草原防灭火指挥部、国家发改委、公安部、林草局对六地进行检查；2020年2月13日， 三部门联合部署森林草原防灭火；2020年3月15日，下发《 关于开展野外火源专项治理行动的通知》。

2020年“3·30”森林大火发生后，我国开展了四川森林草原防灭火专项整治，打击违法用火行为，推进森林草原输配电线路火灾隐患治理等工作。但是，我们必须看到：在全球气候变化背景下，自然灾害发生、演进的规律被打破，表现出明显的极端性、不确定性，给应急管理带来了空前严峻的挑战。

反身性风险视角下的危险化学品监管。应急管理部成立以来，对危险化学品管理高度重视。2018年5月10日，印发《危险化学品生产储存企业安全风险评估诊断分级指南（试行）》；2020年5月29日，召开化工和危险化学品安全生产视频会，部署汛期化工和危险化学品安全生产重点工作；2020年7月5日，湖南醴陵召开全国烟花爆竹生产机械化现场推进会；2020年7月30日，出台《关于加强烟花爆竹生产机械化自动化工作提升本质安全水平的通知》；2020年9月4日，出台《关于全面实施危险化学品企业安全风险研判与承诺公告制度的通知》；2020年11月6日，召开危险化学品安全生产监管部际联席会议。2020年11月28日，张家口盛华化工有限公司发生爆燃事故，造成23人死亡；2020年12月2日，应急管理部召开危险化学品安全生产专题视频会议；2019年1月初，派出第一批危险化学品专家，深入重点县，提供指导服务……

但是，2019年3月21日，江苏响水化园区发生爆炸，造成78人死亡、76人重伤。事件发生后，应急管理部采取多项措施，提高化工安全水平，发布了《关于开展危险化学品等重点行业领域安全生产执法检查的通知》《化工园区安全风险排查治理导则》《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》《危险化学品企业生产安全事故应急准备指南》《特别管控危险化学品目录》《危险化学品企业安全整治和淘汰退出目录》《危险化学品安全生产淘汰落后技术装备目录》等重要文件。2019年11月23日，国务院安委会出台《全国安全生产集中整治工作方案》，整治期为3个月。2019年11月25日，国务院江苏安全生产专项整治督导组成立，次日进驻江苏。2020年2月，中办国办还下发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》。此外，应急管理部还在探索建立危险化学品企业重大危险源安全包保责任制。

危险化学品安全监管是一个具有挑战性的难题，其影响巨大。例如，2020年8月4日，黎巴嫩首都贝鲁特发生爆炸，造成严重人员伤亡和财产损失。应急管理部部署全国危险化学品储存安全专项检查整治，派出专家对硝化企业进行指导服务。我国是一个化工大国，生产、使用的化学产品种类繁多。而且，化工从业人员的专业素质有待于进一步提高，甚至高危险与低素质叠加。这些都是导致危险化学品事故频发的主要原因。危险化学品的生产、储存、运输、使用、处置等环节构成一个漫长的链条，涉及多个部门、多元主体，协调难度很高。更为重要的是，危险化学品风险是德国著名社会学家贝克所说的“反身性”风险。与核风险一样，反身性风险是与经济社会发展相伴生的，是随着人类社会向后工业社会迈进而生成的风险。无论是对于极端性风险，还是对于反身性风险，既往的以控制为导向的管理模式都会在有效性上遭遇挑战。

目前，我国安全生产正处于爬坡期、过坎期和脆弱期，自然灾害处于易发期、多发期，城市高风险与农村不设防等矛盾、安全生产行业高危险与从业人员低素质之间的冲突依旧存在，对新组建的应急管理部门提出严峻的挑战。

习近平总书记在论述全面深化改革时说：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”“在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”应急管理改革亦是如此。应急管理部在大小“三定”基本明确后，又整合煤矿和非煤矿山监察职能，成立国家矿山监察局；重新组合安全生产相关司局职能，成立危险化学品安全监管一司和二司。这是改革持续深入的一个表现。不仅如此，应急管理改革可能不会一下子解决存量问题，还可能因伴生、衍生、新生问题而遭遇难题。习近平总书记强调：“面向未来，要破解发展中面临的难题，化解来自各方面的风险挑战，推动经济社会持续健康发展，除了深化改革开放，别无他途。”破解应急管理改革难题也是一样，必须从深化改革中寻找答案。

推动应急管理改革的前瞻性思考

应急管理改革之初就设定了“打大仗”“打硬仗”的目标，其实就是要有能力完成急难险重任务。换言之，就是要具备应对复杂巨灾的能力。笔者认为，在构建新发展格局、助力高质量发展过程中，我国应急管理应针对复杂性、系统性和新兴风险，着力在以下方面深化改革。

第一，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。改革后，原国务院办公厅的应急管理职责被整合进应急管理部，但应急管理的综合协调职责难以履行，因为应急管理部仅仅是政府行政体系的一个部分。重大突发事件都是跨界性危机，既跨越地理边界，也跨越政府部门的职责边界。而且，在四大类突发事件中，应急管理部只负责绝大多数自然灾害类和安全生产类突发事件的应对。

未来，应急管理改革要继续处理好“统”与“分”“防”与“救”的关系，发挥应急管理部门的综合优势和相关部门的专业优势。要做到这一点，各部门共同强化应急管理的政治责任，强化应急管理部门的协调权威。更为重要的是，国家层面应本着统筹发展与安全的原则，整合国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱指挥部、国家森林草原防灭火指挥部和国务院安委会等几个高层次议事协调机构，成立应急管理委员会，将其办事机构设在应急管理部，即在应急管理加挂“应急办”的牌子。

国家在加强应急指挥总部建设的过程中，要建立、完善科学、高效的应急指挥机制，平时做好应急力量、物资、装备等方面的准备，战时协助中央指派的领导同志决策指挥。

在上与下关系上，要坚持分级负责、属地为主，因为在管理体系中地方和基层更清楚灾情及其应对手段的适当性、科学性。降低响应重心，可以增强应对的灵活性。在安全生产领域，只有落实企业的主体责任，调动员工的积极性，才能真正做到无死角监测风险、实时性地控制风险。

第二，提高我国巨灾应急救援能力。一是要大力培养应急管理、包括应急救援方面的人才，扩大国家综合性消防救援队伍的编制、规模，特别是要大力发展森林消防力量；二是要立足完成急难险重任务，推动应急装备、包括通信装备现代化，提高特种救援能力，如配备大型灭火飞机、重型直升机；三是统筹设计应急救援队伍、物资与装备、投送力量布局，使得突发事件第一时间就能够拉得动、用得上、打得赢。

第三，完善基于治理的应急社会动员体系。一是要发挥保险在风险防范中的作用，建立、完善巨灾保险和安责险制度，调动保险公司企业在风险排查、督促治理的作用；二是以供应链动态、系统管理的理念，统筹生产、储存、运输、配送、回收等各环节，让军队、政府、企业、社会组织的资源、力量能够得到有效的整合与衔接，在巨灾情境下动员措施要真正能做到有序有力有效；三是健全安全生产治理体系，即按照多主体、多手段的治理理念，创新治理模式。以往不少“安全生产治理”不过是“控制”的改头换面或“升级版”，需要实现方向性的转变。

第四，推动应急管理部门的准军事化进程。准军事化首先是由应急管理部门的任务特点决定的。应急管理部门全年365天、每天24小时应急值守，具有高风险、高负荷、高压力性，随时面对极端情况和生死考验，奉献与牺牲很大，不同于一般的政府部门。其次，从世界各国的经验看，应急管理多脱胎于民防，具有军民融合的性质，因为民防与军防共同构成国防的基础。当战争来临，应急管理部门可以迅速地转入战时状态。实施准军事化的一个重要标志是统一着装、统一的衔级系列。这有助于激发应急管理人员的责任感和荣誉感，提高应急管理统一指挥的水平。当然，我们也应该不断完善应急管理人员的待遇保障制度，如设立应急管理职业津贴、建立应急救援专项补贴、完善保险制度，在提高应急管理人员战斗力的同时，增强职业归属感、荣誉感，让应急管理成为人人艳羡的崇高职业，这关系着应急管理事业的永续发展、健康发展。