浅谈天然气长输管道安全运行监管的构建

文／首都经济贸易大学 李松山 吕淑然

天然气作为环保清洁高效的能源，为我国的繁荣富强和优化资源配置发挥了巨大作用。天然气具有易燃易爆的危险特性，目前其运输主要是通过长输管道来实现的，天然气长输管道安全运行一直以来都是确保沿线居民生命和财产安全的根基。因此本文针对我国天然气长输管道安全运行监管方面存在的问题进行分析，得出解决问题的意见和建议，以期为我国天然气长输管道安全运行的安全监管提供有价值的参考依据。

存在的问题

尽管相关政府安全监管部门和管道安全管理运行企业风险管理工作起步较早，但是在管道安全运行风险排查治理工作中也暴露出了诸多问题，笔者分析认为其存在以下问题。

安全监管法律体系不健全。目前我国天然气长输管道的安全监管在法律体系方面还存在一些问题，主要体现在：一是对于长输管道监管尚未形成一个系统的法律体系，实际工作过程中安全监管力度不够；二是管道安全监管法律在实际运行中可行性不高；三是法律更新的速度明显落后于生产力的发展，目前主要运行的《管道保护法》自2010年实施以来，超十年几乎未曾进行修订过。

监管主体权责不清晰。政府部门是主要的监管主体，在权力与责任的分配上还存在以下问题：一是责任主体不明确，根据《管道保护法》规定，国务院能源主管部门分管全国管道保护工作，但目前主管管道安全的机构为发改委下属的能源局；二是存在多层多方管理，权责不清晰的问题阻碍了保证管道安全工作的开展；三是管理职责范围不明确、管辖边界不清，不能对管道运行起到有效监管的作用。

政府管道安全监管责任落实不到位。政府部门作为监管主体，在监管工作中存在以下问题：一是监管工作积极性不高，监管重点只是放在发生事故之后的处理过程；二是日常管道安监工作形式化，很难做到及时发现并消除安全隐患；三是政府管道保护专业人才缺乏，导致政府部门监管主体不能实现专业指导。

天然气长输管道运行企业安全管理水平低下。管道运行管理企业对管道安全运行负有主体责任，虽然天然气长输管道企业在改进管理制度，提高管理水平等方面付出了努力，但是安全风险管理措施不到位、企业组织结构不合理、管理制度落后等管理问题依然很突出，管道企业缺乏风险预防机制，管道管理人员责任心不强。

天然气长输管道企业在运行中的安全监管技术落后。管道运行企业在管道运行先进保障技术方面有待提高，对于新技术的持续性资源投入、开发应用方面还不够成熟。此外，对于管道检测技术、自动化控制技术、管道防腐技术等方面资金投入比例偏低。

未形成有效的第三方监管机制。由于我国管道建设及应用时间相对不长，而且主要管道资源集中在一些大的国有企业，政府安全监管机构以及企业安全部门在对天然气管道安全监管的研究方面也徘徊在较为初级的水平，未能建成有效的第三方监管机制。

对策及措施

完善管道安全监管法律体系

完善管道安全监管法律体系工作应从以下四方面进行开展：一是修订国家层面管道安全监管法律法规，对《管道保护法》进行全面系统的修订，同时对管道安全运行相关配套法律体系进行优化完善。二是制订各个省市管道安全监管条例和实施细则，各省市政府配套《管道保护法》，结合各省市实地情况，制订相应的管道监管条例和实施细则。三是将管道技术标准规范统一化，由国家主管技术标准的部门牵头联合行业龙头企业共同完善和规范油气管道建设相关技术标准。四是对管道征地及管输税收法律体系进行改革，在土地征收体制上进行改革，将注册地纳税制改为管道经过地地方纳税制。

明确管道安全监管主体权责划分

各级政府部门要针对权责划分问题进行专项整治，明确划分政府能源部门和应急管理部门分别对于管道安全的保护和监管职责。政府部门从上到下建立通畅的监管渠道，专门设立确保职权匹配的职能部门。由发改委和应急管理部组织成立油气管道安全生产监督管理委员会，管道安全生产的主要负责领导担任监理会主任。

加大管道安全监管责任落实力度

筹建管道安全监管专职执法队，严厉打击管道沿线私拉乱建、第三方违规施工等破坏管道的行为，对于管道运行企业不履行或未按规定履行安全生产主体责任的行为坚决采取强制性处罚；对管道安全运行管理工作建立一个有效的监管机制，避免在安全运行管理中出现“当一天和尚撞一天钟”的现象；大力开展人才引进工作，政府主管部门要加强配置油气管道专职专业人员，配置一定数量的专业技术骨干。

提升企业管理效能

管道运行企业的管理水平直接关乎到管道安全运行问题，提升管道运行企业管理效能应做好以下工作。

重视管道企业初级管理工作。管道运行企业要同时做好外部信息的收集和内部信息的反馈。一是对照《油气输送管道完整性管理规范》的内容要求包含的基础信息，建立健全基础档案；二是管道管理企业要加大被动防护工程建设的投入，完善管道走向桩、转角桩、管道警示牌等标志建设；三是加强对第三方施工单位的监督，必须严格按照《管道保护法》的规定对第三方施工进行审批，并签订安全防护承诺书后方可施工。

做好管道保护安全宣传教育工作。监管主体要做好对管道沿线居民管道法律知识的安全宣传工作；适当投入一部分资金，培养一批管道沿线信息员；对于举报危害管道安全的行为者给予适当物质和精神奖励。

不断升级管道企业管理模式。安全生产风险监测的主体是企业，一是要在管理工作中不断创新，在不断实践中总结出更加合理高效的管理模式，提高风险识别能力和应急技术；二是制订企业内部自检自查监管制度，在工作中互相监督互相帮助，及时发现问题和解决问题；三是加大资源投入，加强专项技术人员的培训和考核，提高员工的工作能力和效率。

重点关注管道沿线高后果区的运行情况。对管道运行期间识别和消除的安全隐患以及曾经出现过的生产安全事故原因进行分析，对天然气长输管道安全事故案例进行分析，总结经验和教训。高后果区出现生产安全事故的概率相对较大，所以管道运行企业要重点关注高后果区的运行情况，将高后果区作为管道安全管理的重点区域。

提高天然气长输管道企业运行监管技术

天然气管道企业运行监管技术是监管工作开展的技术支持，是提高监管效率的保障，同时也是是否能够做好安全监管工作的关键因素之一，应从以下几方面做好监管技术提升工作。

提高管道安全监管技术。一是加大推广应用自动化控制系统，不断提高自动控制的精准度，优化自动化控制系统的应急能力；二是利用科技手段提高管道安全监控能力，将无人机应用到巡线工作中，避免出现盲区；三是将振动检测技术应用到管道并行铺设的通信光纤中，管道企业运用计算机对及时采集回传的数据信息进行分析，从而实现掌控第三方施工实时信息的目的。

做好管道本质安全。油气长输管道自身的风险主要有管道腐蚀、焊接不牢、材料强度不达标等问题，一是选用高标准内外防腐层材料，提升管道耐腐蚀能力；二是应用先进的焊接技术和焊接工具，严格控制未熔合、未焊透、咬边、裂纹等焊接问题；三是管道企业在铺设管道的施工中，要重视新技术的应用；四是利用阴极保护，减慢管道腐蚀的速率，降低杂散电流对管道防腐层破坏。

推进智能管道建设。将互联网技术和大数据分析与管道建设紧密结合，应用管道相对位置共享平台，发展智能化管道建设。在管道全生命周期的各个阶段结合自动控制、远程监测、智能检测、大数据分析、互联网等技术，采取人机交互甚至是全自动方式，完成输油管道的监测和管理任务。

构建管道安全多元监管模式

将“多元合作”监管模式定为管道安全监管模式改革的目标，并率先在国有大型天然气企业的监管工作中尝试合作与自查的监管模式。借助来自于劳动力市场、保险行业、安全中介服务机构、企业社会责任等有利于天然气安全的社会力量；全面保障和推动我国天然气安全监管体制与监管模式改革的顺利进行。

由于管道安全监管涉及政府部门、行业、运行企业等多方因素，因此还需注意以下问题：一是引入第三方参与管道安全监管，让社会第三方组织以经济投资方式参与到管道企业的安全生产中；二是引导多元监管新趋势，政府部门可以采取部分权力下放，充分引导和培养第三方监管组织，调动各个监管组织的工作积极性；三是开设第三方可利用的网络查询功能和电话呼叫服务，方便建设施工单位和居民与管道企业有效进行沟通，从而避免因第三方施工对管道造成破环进而导致事故发生。