党建引领城市基层治理的现实困境与优化路径

全 林

(上海交通大学马克思主义学院，上海 200020)

城市基层治理涉及“执政党—政府—市场—社会”等多元主体的共同参与，其中，中国共产党是多元主体的核心和领导者，这是因为党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，(1)本书编写组.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定(辅导读本)[M].北京： 人民出版社，2019： 6.因此，中国共产党是城市基层治理的领导力量。正是在这个意义上，2015年3月5日，习近平总书记在全国 “两会”期间参加上海代表团的审议时，指出要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。只有把这条红线建设好、巩固好，中国特色城市基层治理才能始终保持中国特色社会主义的本质、优势。党的十九大报告更是明确指出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。(2)本书编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京： 人民出版社，2017： 48.

一、 文献回溯与问题提出

既有的对党建引领城市基层治理的研究涉及引领理念、引领结构、引领平台、引领功能、引领机制等多个层面，这些层面的探讨为新时代党建引领城市基层治理的研究奠定了知识积淀和理论基础，但还存在碎片化、不够体系化的问题，需要建立一个基于引领要素的系统分析框架，提高研究的整体性、全面性。

一是引领理念的维度。党建引领城市基层治理体现了以执政党的价值理念引领城市基层社会多元价值理念的有机统一。代表性观点认为党建引领城市基层治理应该在创新思路的引导下寻求一种参与式的、服务型的理念；(3)李友梅.全面建设小康社会与社区党建创新——以迈向现代化国际大都市的上海城市基层社区为例[J].毛泽东邓小平理论研究，2003(1)： 78-82.执政党既要关注自身行为的价值取向，又要通过自身的有效活动来反映社会的利益诉求，以自身行动的有效性和价值的张扬来获得民众的认同。(4)罗峰.嵌入、整合与政党权威的重塑： 对中国执政党、国家和社会关系的考察[M].上海： 上海人民出版社, 2009： 4.姜晓萍等基于“授权赋能”的理念探讨党建引领城市基层治理的全过程。(5)姜晓萍，田昭.授权赋能： 党建引领城市社区治理的新样本[J].中共中央党校(国家行政学院)学报，2019(5)： 64-71.容志等认为，党建引领城市基层治理形成了对于社区多元主体的公共价值领导，引导了价值共识的形成，维护并激活了导向公共价值的“治理网络”。(6)容志，孙蒙.党建引领社区公共价值生产的机制与路径： 基于上海“红色物业”的实证研究[J].理论与改革，2020(2)： 160-171.陈亮等指出，党建引领城市基层治理体现了基层党建去“悬浮化”和基层社会治理再嵌入的基本理念。(7)陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理： 新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析[J].探索，2018(6)： 109-115.从宏观层面上来看，党建引领城市基层治理体现了中国共产党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的价值取向。(8)李杨.新时代党建引领社区治理的三重逻辑[J].上海党史与党建，2020(5)： 37-40.在相似意义上，吴新叶指出，党建引领城市基层治理，体现了“人民本位”的治理方向，属于政治建设与思想建设的范畴，即解决“为了谁”的治理价值定位问题。(9)吴新叶.党建引领社会治理的中国叙事——兼论国家-社会范式的局限及其超越[J].人文杂志，2020(1)： 114-122.还有学者指出，党建引领城市基层治理在宏观层面上遵循价值性、法治性、系统性、渐进性等引领理念。(10)高立伟.党建引领下的基层治理智能化精细化研究[J].人民论坛·学术前沿，2019(21)： 52-61.

二是引领结构的维度。党建引领城市基层治理的引领结构反映的是执政党主导下政治社会的一体化。吴晓林指出，分化的社会需要在执政党的推动下将不同的社会和政治力量，有机纳入一个统一的中心框架中，实现政治社会一体化。(11)吴晓林.现代化进程中的阶层分化与政治整合[M].天津： 天津人民出版社，2012： 33.既有研究达成的基本共识是，当前的党建引领城市基层治理是“一核多元”的“中心—耦合”引领结构，(12)何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京： 国家行政学院出版社，2009： 27.(13)张平，隋永强.一核多元： 元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报，2015(5)： 49-55.具体表现为“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的“一核多元”城市基层治理格局以及一种以党组织为核心，以党政、人大、政协、工青妇、社区组织等多元主体协同参与的、和谐的“中心—耦合”型关系。(14)崔运武，陈家喜，等.政府与城市社区建设： 基于云南省城市社区建设的调查分析与理论探索[M].昆明： 云南大学出版社，2011： 231.与“一核多元”的引领结构认识不同的是，韩福国等认为，党建引领城市基层治理表现为一个“党社双向开放”的结构，在治理结构开放性日益突出的情况下，形成多中心复合共治结构。(15)韩福国，蔡樱华.“组织化嵌入”超越“结构化割裂”——现代城市基层开放式治理的结构性要素[J].西安交通大学学报(社会科学版)，2018(5)： 47-57.

三是引领平台的维度。党建引领城市基层治理的引领平台涉及自治平台、共治平台、互联网平台等，不同的学者进行了针对性的探讨。关于自治平台方面，代表性的学者分别围绕基层党组织对居委会、(16)陈伟东，孔娜娜，卢爱国.多元博弈、多重形态： 城市社区权利关系模式[J].社会主义研究，2007(6)： 93-95.业委会、(17)盛智明.制度如何传递?——以A市业主自治的“体制化”现象为例[J].社会学研究，2019，34(6)： 139-163.物业公司、(18)何海兵，于萌苗.探索物业党建联建 促进和谐社区建设[J].党政论坛，2008(5)： 24-26.社会组织(19)王杨.结构功能主义视角下党组织嵌入社会组织的功能实现机制——对社会组织党建的个案研究[J].社会主义研究，2017(2)： 119-126.(20)严宏.中国共产党社会组织党建策略选择： 支配、适应、互惠抑或协商[J].马克思主义与现实，2018(1)： 172-177.(21)沈永东，虞志红.社会组织党建动力机制问题： 制度契合与资源拓展[J].北京行政学院学报，2019(6)： 13-21.等自治主体的引领探索多样性的平台搭建。关于共治平台方面，代表性的学者分别围绕基层民主平台、党建会议平台、区域化党建平台、党建服务中心平台、(22)李威利.城市基层党建指导手册[M].上海： 格致出版社，上海人民出版社，2019： 92.(23)吴晓林.治权统合、服务下沉与选择性参与： 改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”[J].中国行政管理，2019(7)： 54-61.社区委员会(24)黄晓春.党建引领基层自治共治： 实践与理论思考[J].党政论坛，2017(3)： 17-20.等共治平台探讨党建引领城市基层治理的机理与实践。关于互联网平台方面，随着互联网、大数据、信息化的发展，针对互联网+党建以及各类党建线上平台的运行机理的研究成为党建引领城市基层治理研究的新近趋势。(25)刘红凛.信息化时代的政党重塑与党的建设[M].北京： 人民出版社，2019： 129-153.(26)薛小荣.网络党建论： 互联网时代政党的组织变革与社会适应[M].北京： 时事出版社，2019： 149-177.

四是引领功能的维度。学界的基本共识是，之所以在城市基层治理中推动党建引领，是因为执政党及其基层组织不仅具有政治功能，还具有社会功能、服务功能，这些功能是任何其他组织难以取代的，在推动共建、共治、共享社会治理格局方面具有引领作用。代表性的观点认为，在城市基层治理的过程中，党建引领的功能在于，将党的政治和组织优势转变为治理效能和服务优势，(27)曹海军，刘少博.新时代“党建+城市社区治理创新”： 趋势、形态与动力[J].社会科学，2020(3)： 12-20.通过发挥党建引领的倡导作用、整合作用和协调作用，(28)叶敏.新时代党建引领社会治理格局的实现路径[J].湖南师范大学社会科学学报，2018(4)： 18-24.实现嵌入式引领与有效治理的统一。(29)陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理： 新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析[J].探索，2018(6)： 109-115.周庆智指出，党建引领城市基层治理功能在于以基层公共性社会关系为中心，构建共建、共治、共享的现代社会治理体系。(30)周庆智.基层党建如何引领基层治理[J].人民论坛，2019(10)： 103-105.李威利认为，针对城市基层治理的难题与需求，通过发挥党组织的优势和作用，能够实现党建引领下撬动城市基层治理的目的。(31)李威利.城市基层党建指导手册[M].上海： 格致出版社，上海人民出版社，2019： 21.曹海军认为，执政党及党组织作为城市基层治理和服务的主心骨，在城市基层治理中发挥着“一核多元”与“一核多能”的治理核心作用和多重服务功能。(32)曹海军.党建引领下的社区治理和服务创新[J].政治学研究，2018(1)： 95-98.刘厚金认为，党建引领城市基层治理的过程中，执政党在整合社会资源的过程中，具有推进社会资本的积累和增值以及推动各项制度的建设和执行的重要功能。(33)刘厚金.基层党建引领社区治理的作用机制——以集体行动的逻辑为分析框架[J].社会科学，2020(6)： 32-45.陆芳萍等指出，在党建引领城市基层治理的过程中，党组织具有交流、服务、凝聚、引领等功能。(34)陆芳萍，杜玉华.国家—社会之外： 城市“两新”组织聚集区社会治理的困境及其超越——以上海陆家嘴金融城为例[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2020，52(01)： 127-136，199.王立峰等指出，在党建引领城市基层治理的过程中，基层党组织可以充分发挥社会整合功能，通过利益整合、结构整合和价值整合达成稳固党的基层政权、提升社区可治理性和强化社区凝聚力等目标，以此实现政党领导和治理绩效之间双向促进的良性循环。(35)王立峰，潘博.社会整合： 新时代推进党建引领城市基层治理的有效路径[J].求实，2020(02)： 26-36，109-110.

五是引领机制的维度。针对城市基层治理的现实困境以及党建引领城市基层治理的机理，学者们提出了针对性的引领机制。王浦劬等认为，“权力结构的一体化运作”“党建元素的标识性感召”“党群动员的人格化示范”是党建引领城市基层治理的三大机制，这三大机制确保了党组织与社区居民的生活事务关联。(36)王浦劬，汤彬.基层党组织治理权威塑造机制研究——基于T市B区社区党组织治理经验的分析[J].管理世界，2020，36(06)： 106-119，248.吴晓林认为党建引领城市基层治理属于党政组织发挥主导作用下，以自上而下的方式创制社会伙伴的创制机制(37)吴晓林，谢伊云.国家主导下的社会创制： 城市基层治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例[J].中国行政管理，2020(5)： 91-98.以及组织动员、资源链接、服务链接的引领机制。(38)吴晓林.党如何链接社会： 城市社区党建的主体补位与社会建构[J].学术月刊，2020(5)： 72-86.刘厚金提出，党建引领城市基层治理就是要创新社区动员的内容和方式，在运营社会资本的基础上激发集体行动，制定和执行各项有利于社区发展的制度和措施，推进社区治理体系和治理能力的现代化。(39)刘厚金.基层党建引领社区治理的作用机制——以集体行动的逻辑为分析框架[J].社会科学，2020(6)： 32-45.李威利从责任机制、群众动员、联动整合、平台吸纳、项目撬动、示范引领等方面提出党建引领城市基层治理的具体机制。(40)李威利.城市基层党建指导手册[M].上海： 格致出版社，上海人民出版社，2019： 22-25.叶敏指出，党建引领城市基层治理涵盖正式机制、非正式机制两个部分，正式机制的权威性只有党政的权力赋予才能实现，非正式机制尽管没有权威性的诉求，但需要加以党的引领。(41)叶敏.城市基层治理的条块协调： 正式政治与非正式政治——来自上海的城市管理经验[J].公共管理学报，2016(2)： 128-140.

目前学术界主要从引领理念、引领结构、引领平台、引领功能、引领机制中的某一方面探讨了党建引领城市基层治理这一论题，研究还存在碎片化、不够体系化的问题，全面、准确地认识党建引领城市基层治理的运行机理与现实问题，需要建立一个基于引领要素的系统分析框架。有鉴于此，本文尝试融合“引领理念—引领结构—引领平台—引领功能—引领机制”五个要素，建立一个基于引领要素的系统分析框架，力求全面地把脉党建引领城市基层治理的现实困境，提出针对性强的党建引领城市基层治理的优化路径。本研究不仅为认识党建引领城市基层治理提供了一个全方位的分析框架，还为党建引领城市基层治理实践提供了较为全面的指导方案。

二、 理论视角与分析框架

(一) 理论视角： 政党领导型治理

西方学界认为城市基层治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。(42)[美] 詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革[M].张胜军，刘小林，等，译.南昌： 江西人民出版社，2001： 5.在格里·斯托克(Gerry Stoker)看来，治理的主体既出自政府、但又不限于政府，还涉及其他社会公共机构和行为者；治理通常意味着公共事务界限和责任的交叉和模糊化；治理意味着参与公共事务活动的各个社会公共机构之间存在相互依赖关系；治理意味着行为者网络的自主自治；治理意味着公共事务的治理绩效并不在于政府的权力、命令以及权威，而在于政府可以动用新的工具和技术来实现控制和指引。(43)[英] 格里·斯托克.作为理论的治理： 五个论点[J].华夏风，译.国际社会科学杂志(中文版), 1999(2)： 19-30.西方学界对城市基层治理的理解更多意义上带有社会中心主义或社会自组织的明显倾向，缺少对“党治国家”“党治社会”背景下城市基层治理的理论解释和拓展。

立足于“党治国家”“党治社会”的中国情境，可以将城市基层治理描述为一种执政党领导下的组织型治理网络结构，该结构并非社会中心主义的，而是“一核多元”的结构形态。普罗文(Provan)等人指出，在领导组织型治理网络中，所有主要的网络层级活动和关键决定，都是通过扮演着领导组织角色的单一参与主体成员的协调来实现，所以，在非对称性权力分布的情况下，网络化治理呈现高度的集中化和中介化。(44)Provan K G, Kenis P. Modes of Network Governance： Structure, Management, and Effectiveness[J]. Journal of Public Administration Research & Theory, 2008, 18(2)： 235.

对于党建引领城市基层治理而言，一般表现为执政党扮演领导角色、核心角色，政府组织扮演负责角色，经济组织、社会组织扮演参与者角色的治理形态，(45)谢琦，陈亮.网络化治理的叙事重构、中国适用性及理论拓展[J].行政论坛，2020(3)： 34-40.即，政党领导型治理。基于政党领导型治理的视角来看党建引领城市基层治理，执政党在一定意义上承担着“元治理”的角色，通常以执政党的领导力、组织力为基础，发挥执政党的领导优势、组织优势，将碎片化的城市治理结构打造成共建、共治、共享的城市治理共同体。

(二) 分析框架： 基于引领要素的系统分析

全面地看，引领理念、引领结构、引领平台、引领功能、引领机制是党建引领城市基层治理的五大要素，也是评估党建引领城市基层治理效果的五个重要指标。引领理念关系到党建引领城市基层治理的方向，涉及主流价值与大众价值、传统价值与现代价值、本土价值与外来价值之间的融合与引领。引领结构表征着党建引领城市基层治理过程中主体的关系形态，具体表现为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“一核多元”结构。引领平台涉及党建引领城市基层治理的阵地与依托，涵盖共治平台、自治平台、线下平台、线上平台等。引领功能是指，在社会力量薄弱的情况下，将党组织的政治优势、组织优势转化为城市基层治理的效能，推动城市基层治理现代化的发展。引领机制，受传统、观念、体制、主体、环境等因素的综合影响，健全的引领机制是党建引领城市基层治理走向制度化、规范化、常态化的重要保证。

有鉴于此，本文基于政党领导型治理的视角，尝试在融合“引领理念—引领结构—引领平台—引领功能—引领机制”的基础上，建立一个基于引领要素的系统分析框架(图1)，力求全面地把脉党建引领城市基层治理的现实困境，提出党建引领城市基层治理的优化路径。

图1 基于引领要素的系统分析示意图

三、 党建引领城市基层治理的现实困境

党建引领城市基层治理，有助于将党的政治优势、组织优势转变为城市基层治理的效能，推动城市基层治理现代化的发展。但辩证地看，党建引领城市基层治理实践，在引领理念、引领结构、引领平台、引领功能、引领机制等方面还面临一些亟待破解的现实困境，具体表现如下：

一是在引领理念上存在共识不足的问题。从引领理念上来看，党建引领城市基层治理主要是通过执政党的价值理念引领政府、市场以及社会力量的价值理念。由于中国城市基层社会正处于转型时期，城市基层社会属于典型的越来越碎片化的城市陌生人社会，社会成员处于匿名化生存状态。(46)叶青，谷继明.创新社会治理深化平安上海建设[M].上海： 上海社会科学院出版社，2016： 9.在陌生化、原子化的城市基层社会中，作为基本共识的价值底色远未形成，主流价值与大众价值、传统价值与现代价值、本土价值与外来价值之间的张力与矛盾在一定程度上比较严峻，这样带来的后果是市场主体、社会主体与党政主体的价值理念存在一定的差异性和碎片化，造成价值共识不足的问题。面对城市基层社会价值理念的碎片化以及传统价值、西方价值、社会主义价值观等并存的局面，如何从中国传统基本价值与核心观念出发，适应社会现代化的基本需求，完成社会主义核心价值观的调整，并在百姓生活实践环节中发挥其价值功用的最大化，是值得花大力气解决的真问题，(47)陆学艺.当代中国社会结构[M].北京： 社会科学文献出版社，2018： 212.它需要执政党及各级党组织在城市基层治理过程中寻找多元价值之间的基本共识。

二是在引领结构上存在“党政强、社会弱”的问题。从引领结构上来看，党建引领城市基层治理涉及“执政党—政府—市场—社会”等多元主体的共同参与，其中，中国共产党及各级党组织是多元主体的核心和领导者。这既与党的十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”和“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”(48)本书编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京： 人民出版社，2017： 48.的核心要义一致，也与十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系的核心要义一致。(49)本书编写组.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定(辅导读本)[M].北京： 人民出版社，2019： 30.然而，基于社会治理体系的长远发展以及社会治理共同体建设的目标来看，实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的城市基层社会治理愿景，意味着党建引领并非打造计划经济时代的全能主义政党，而是在治理转型期间，通过发挥执政党的政治优势、组织优势等自主性作用，以自上而下的方式创制城市基层社会(50)吴晓林，谢伊云.国家主导下的社会创制： 城市基层治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例[J].中国行政管理，2020(5)： 91-98.或助推城市基层社会，(51)熊易寒.国家助推与社会成长： 现代熟人社区建构的案例研究[J].中国行政管理，2020(5)： 99-105.最终形成“党政强、社会强”的城市基层治理格局。但是，当前的党建引领城市基层治理在引领结构上存在“党政强、社会弱”的问题，党建引领城市基层治理表面上看是多元主体共同探索的结果，实际上是党政主导下行政吸纳社会力量的“动员式参与”“非均衡式参与”，社会力量参与积极性和参与度还相对较低。(52)陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理： 新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析[J].探索，2018(6)： 109-115.一些学者在探讨社区居委会在城市基层治理中的地位时，认为实际运作的居委会成为名义上的自治组织、实质上的党政延伸，(53)赵小平，陶传进.社区治理： 模式转变中的困境与出路[M].北京： 社会科学文献出版社，2012： 88-89.居委会自身开展自治、实施“自转”的业务在很大程度上荒废了，从而造成了城市基层治理过程中难以开展真正意义上的自治。(54)史云贵.中国基层社会治理机制创新研究[M].天津： 天津人民出版社，2015： 100.

三是在引领平台上存在叠床架屋的问题。为了在城市基层治理过程中提高党组织的组织覆盖和工作覆盖，落实哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党的组织的基本要求，目前各地区在引领平台方面热衷于搭建线上、线下等各种形式的党建平台，通过在同一行政区域内、不同类型组织中的党组织之间搭建桥梁，进一步整合该地区范围内不同类型组织的资源，以实现区域内的资源共享。(55)刘笑言.党治社会： 区域化党建过程中的内卷化倾向研究[J].社会科学，2020(6)： 46-57.这些引领平台的确提高了党组织的覆盖率，但是由于缺少系统梳理，也存在叠床架屋的问题，实践中经常出现平台与平台间单位、组织、人员重合的问题。正如有学者指出的，街镇层次党建引领城市基层治理至少存在党建联席会议、社区委员会两个党建引领共治平台，这些平台之间在功能区分、运行流程、合作机制上基本没有关联，通常是“各行其是”地运行，难以发挥制度的总体优势；此外，这些平台覆盖的通常是相同的社区代表，在缺乏分工的背景下频繁运行势必导致参与共治的单位和居民代表疲于应付。(56)黄晓春.党建引领基层自治共治： 实践与理论思考[J].党政论坛，2017(3)： 17-20.随着信息化时代的来临以及移动互联网的普及，出现了诸如“智慧党建”“云党建”“大数据党建”等形式的线上党建平台，它们主要运用互联网技术开展党建引领。有的基层党组织甚至在此基础上再“创新”，称之为“党建云”，甚至“党建红云”，这些线上党建平台与“再创新”的线上党建平台，也存在叠床架屋的问题，形式创新多于内容建设。(57)刘笑言.党治社会： 区域化党建过程中的内卷化倾向研究[J].社会科学，2020(6)： 46-57.

四是在引领功能上存在党建悬浮于治理的问题。在城市基层治理开展党建引领，是中国“党治国家”“党治社会”的一大特色，这既是由中国共产党作为城市基层治理的领导者角色决定的，也是由转型时期城市基层治理缺少强有力的自治力量决定的。由此可见，党建引领城市基层治理，虽然离不开执政党及各级党组织的引领作用，但绝不是仅仅发挥执政党单一主体的作用就能实现城市基层治理共同体的愿景。当前，尽管党建引领为城市基层治理提供组织、人员、资源支持和合法性支持，但是党建业务与治理业务的嵌入性不高，在一定程度、范围内还存在党建悬浮于治理的问题。一方面，党建悬浮于治理表现为党建和治理“两张皮”的现象。正如有学者指出的，党建引领与城市基层治理对接不够、契合度不高，对党建引领作用的定位不清晰，联动主体间活动共建方式比较单一，在一定程度上形成了党建和治理“两张皮”的现象，进而制约了引领作用的有效发挥。(58)邹东升.党建引领基层社会治理： 探索、短板与完善[J].国家治理，2019(38)： 31-37.另一方面，党建悬浮于治理表现为党组织难以对“两新”组织发挥影响，带领它们参与城市基层治理。正如景跃进教授指出，在脱钩改制而来的新社会组织和大量的民办新社会组织以及其他团体中，党组织对人、财、物没有实际的控制力，因此其组织作用难以影响和渗透到这些组织中去。(59)景跃进.转型、吸纳和渗透——挑战环境下执政党组织技术的嬗变及其问题[J].中国非营利评论，2011(1)： 30-54.

五是在引领机制上存在制度化不足的问题。引领机制的制度化是判断党建引领与城市基层治理规范化、可持续的重要标准。这是因为，制度规范是制约党建引领与城市基层治理行动和治理效果的机制性因素，在深层逻辑指引下，势必要调整涉及城市基层治理的党政部门机构、构架整合性平台、推广先进的治理机制，按照新时代的基本要求完善城市基层治理的法律制度规范，推动国家法与民间法、软法与硬法取得内在一致性(60)吴晓林.党建引领与治理体系建设： 十八大以来城乡社区治理的实践走向[J].上海行政学院学报，2020(3)： 12-22.以及党规与城市基层治理制度体系的一致性。然而，从实践来看，党建引领城市基层治理在引领机制上还存在制度化不足的问题。当前党建引领城市基层治理在一定程度上解决了共治平台长效化运行的组织和制度保证，未来有必要进一步探索如何使城市基层治理更有活力，更能吸纳多方参与，并借此形成参与式认同的新机制，这种新机制的建设首先需要赋予社区共治以一定的公共资源、公共权力配置权，但是目前引领机制更多停留在权宜化操作层面，缺少系统梳理，制度化明显不足。(61)黄晓春.党建引领基层自治共治： 实践与理论思考[J].党政论坛，2017(3)： 17-20.由于引领机制的制度化不足的问题，在制度之外的利益同盟关系，导致众多“合法的”社会组织往往无法有效发挥其服务、组织和动员群众等方面的功能，而“非法的”社会组织因为无法获得正当的治理身份，进而丧失了参与城市基层协同治理的机会。(62)刘笑言.党治社会： 区域化党建过程中的内卷化倾向研究[J].社会科学，2020(6)： 46-57.

四、 党建引领城市基层治理的优化路径

针对党建引领城市基层治理在引领理念、引领结构、引领平台、引领功能、引领机制上的现实梗阻，新时代推动党建引领城市基层治理的高质量发展，需要在引领理念上发挥价值引领作用，凝聚城市基层治理的价值共识；在引领结构上打造“党政强、社会强”的均衡型城市基层治理结构；在引领平台上，应做好系统梳理、总体谋篇，厘清共治平台、自治平台、线上平台、线下平台的定位和功能；在引领功能上，应将党建寓于城市基层治理之中；在引领机制上，推动党建引领城市基层治理的制度化、规范化。

第一，在引领理念上发挥价值引领作用，凝聚城市基层治理的价值共识。价值的共识凝聚，虽然不是利益相关者个人价值偏好的数量累计，但利益相关者之间的对话、交流与协商无疑是价值共识凝聚的重要机制，(63)Stoker G. Public Value Management： A New Narrative for Networked Governance? . The American Review of Public Administration, 2006, 36(1)： 41-57.在这个过程中，党建引领至关重要。城市基层治理涉及多重主体的价值理念，党建引领在这个过程中之所以要发挥作用，主要在于党建能够起到把握方向、凝聚共识的作用。就把握方向来说，党建引领城市基层治理就是要确保城市基层治理的社会主义方向，把社会主义核心价值观塑造成为城市基层治理的主流价值观。目前来说，社会主义核心价值体系是我们党领导城市基层治理的主流意识形态，它不会自动成为其他城市基层治理主体天然接受的价值观，需要发挥各级党组织的价值引领作用。即，党建引领城市基层治理的过程中，各级党组织需要积极推动社会主义核心价值体系大众化，将社会主义核心价值体系塑造成为城市基层治理的精神和灵魂。就凝聚共识来说，党建引领城市基层治理就是要凝聚集体性偏好，形成城市基层群体的“最大公约数”。具体来说，在引领理念上，党建引领城市基层治理要坚持“人民至上”，以人民群众的要求为依归，在城市基层治理多元主体的持续互动与交流过程中，凝聚集体性偏好，构建基于多元价值理念的“价值共识”，在各级党组织的引领下将“价值共识”作为城市基层治理的对话基础，从而为处理城市基层治理过程中不同价值之间、同一价值内部的不同要素之间的张力和冲突奠定价值基础。

第二，在引领结构上打造“党政强、社会强”的均衡型城市基层治理结构。党建引领城市基层治理的本意并非让执政党及各级党组织“唱独角戏”，而是在现阶段社会力量薄弱的情况下通过党建引领最终推动社会力量成长，形成城市基层治理过程中多元主体共奏“交响乐”的局面。这种“交响乐”的局面，也被学者们描述为以党的组织为核心、发挥政府主导作用、鼓励和支持社会各方面参与的“一轴多元”治理结构，(64)李友梅.当代中国社会治理转型的经验逻辑[J].中国社会科学，2018(11)： 58-73.属于典型的“培育社会而不包办社会”(65)吴晓林.党如何链接社会： 城市社区党建的主体补位与社会建构[J].学术月刊，2020(5)： 72-86.情境。党组织更多是引领作用而非替代社会力量，在党建引领下打造“党政强、社会强”的均衡型结构是城市基层治理的趋势和方向，社会力量是城市基层治理结构的协同主体和参与主体。如何打造“党政强、社会强”的均衡型城市基层治理结构呢？需要在各级党组织的领导下有序地向社会力量赋权增能，助推其更快速、更有序地成长，以自上而下推动自下而上，培育和支持社会组织、群众更多地参与城市基层治理，连接政治建设与社会建构两个环节。(66)吴晓林.党建引领与治理体系建设： 十八大以来城乡社区治理的实践走向[J].上海行政学院学报，2020(3)： 12-22.一方面，在党建引领下积极向社会力量赋权，提高城市基层治理的自治性。积极向社会力量赋权，探索党建引领下的单元自治、楼栋自治、小区自治等立体化自治体系，支持和保证社会力量依法参与城市基层自治。探索并不断完善社区成员代表会、社区民主协商会、社区党员议事会、社区党建工作联席会等行之有效的方法，为社会力量参与城市基层治理创造条件。(67)曹海军.党建引领下的社区治理和服务创新[J].政治学研究，2018(1)： 95-98.另一方面，在党建引领下积极向社会力量增能，提高城市基层治理的自主性。在党建引领下通过孵化、培训、引入和监管，形成责任共担、资源共享的城市基层治理协同体系；建立包含民主参与、志愿服务、监督管理等的多样化的社会参与体系，提升城市基层治理的自主性。(68)姜晓萍，田昭.授权赋能： 党建引领城市社区治理的新样本[J].中共中央党校(国家行政学院)学报，2019(5)： 64-71.

第三，在引领平台上，应做好系统梳理、总体谋篇，厘清共治平台、自治平台、线上平台、线下平台的定位和功能，避免因“头疼医头，脚疼医脚”重复搭建各类平台，出现叠床架屋的现象。一方面，厘清共治平台、自治平台的定位和功能，形成功能区分、彼此支撑的平台体系。针对党建引领搭建的党建联席会议、社区委员会等共治平台，进一步做好平台定位、功能界定梳理，将街镇层次的党建联席会议定位为区域内资源整合的主要平台以及共治决策平台，主要承担统筹领导和资源整合的功能；将社区委员会定位为代表社区多元利益，自下而上提取公共需求，开展议事协商的主要载体，承担社区公共性的构建功能。(69)黄晓春.党建引领基层自治共治： 实践与理论思考[J].党政论坛，2017(3)： 17-20.针对各类涵盖居委会、业务会、物业公司、社会组织、居民个体的自治小组，通过党建引领更好地发挥它们参与城市基层治理的积极性，这些平台的功能在于激发社会活力、发挥自治作用、培养社会自主性。另一方面，厘清线上平台、线下平台的定位和功能，形成线上补充线下平台体系。随着互联网的发展，各类线上党建平台纷纷上线，它改变了线下党建平台相对封闭和自循环的状态，但并不能替代线下党建平台。长远来看，进一步厘清线上党建平台、线下党建平台的定位和功能，明确各自的适用范围，形成线上补充线下平台体系，将是避免线上平台、线下平台“相互打架”的必然选择。

第四，在引领功能上，应将党建寓于城市基层治理之中。党建引领城市基层治理落脚点是治理逻辑，治理逻辑最典型的特征是多主体参与，表现为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“一核多元”体系。在引领功能上，党建活动应寓于城市基层治理之中，成为提升城市基层治理效能的领导者、助力者。一是以“党建+治理问题”为导向，聚焦城市基层治理过程中人民群众“急难愁盼”的现实问题，在把握城市基层治理特点与规律的基础上，在党组织带领下进行基层政府职能重构、基层社会关系架构重组、基层公众利益格局重塑，推进基层社会治理中的多元主体作用发挥。(70)段妍.党建引领基层社会治理智能化与精细化思考[J].人民论坛·学术前沿，2019(20)： 63-68.二是以“党建+人民主体性”为导向，充分调动群众参与的积极性、主动性、创造性，打造人人有责、人人尽责的城市基层治理共同体。以“党建+人民主体性”为导向，通过发挥党组织的政治优势、组织优势，把人民群众组织起来，努力让每个社会成员都能在城市基层治理中找到合适的位置，党组织成为人民群众参与城市基层治理的链接载体。三是以“党建+共治格局”为导向，发挥党组织的核心作用，通过统筹政府、市场、社会各方力量，形成城市基层治理整体效应，构建城市基层治理的共建共治格局。在“党建+共治格局”下，通过党组织的引领作用，推动政府部门协同解决“大事”，辖区组织参与社区共治解决“小事”和基层群众自治解决“私事”，实现党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的良性互动。(71)邹东升.党建引领基层社会治理： 探索、短板与完善[J].国家治理，2019(38)： 31-37.

第五，在引领机制上，推动党建引领城市基层治理的制度化、规范化。党建引领城市基层治理的机制是全方位、多层次的，涉及多个层面，有关于传统层面的道德治理、习俗治理、村规民约和居民公约的建构与保障等；有关于观念层面的主流意识形态的统领机制、学习机制、吸纳机制等；有关于体制层面的区域化党建机制、基层共治机制、基层自治机制等；有关于主体层面的动员式机制、购买机制、项目机制、协商机制、调解机制等。(72)陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理： 新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析[J].探索，2018(6)： 109-115.从城市基层治理现代化的定位来看，在引领机制上，应该推动党建引领城市基层治理的制度化、规范化，具体来说体现在以下几个方面： 一是建立“党组织领导，居民、社会组织、自组织和驻区单位共同参与”的共治机制，推动党建引领下居民委员会、业主委员会、物业公司的协调运行，充分调动居民参与积极性，形成城市基层治理合力；(73)中共中央办公厅印发关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见[N].人民日报，2019-05-09(4).二是建立“党组织领导、基层自主参与”的自治机制，进一步为居委会赋权增能，确保其法理上的自治地位，使其能够更好地服务于社区居民的自治诉求；三是建立“正式机制、非正式机制”的衔接机制，通过发挥党组织的权威，及时地将经过实践检验的党建引领经验制度化，形成正式机制，同时，在党组织的引领下合理地运用内生于城市基层社会的非正式机制，将其纳入城市基层治理的规范体系之中，针对非正式机制与正式机制、公共利益之间存在悖反的一面，(74)叶敏.城市基层治理的条块协调： 正式政治与非正式政治——来自上海的城市管理经验[J].公共管理学报，2016(2)： 128-140.通过发挥党组织的权威，将非正式机制引导到提升城市基层治理公共性的正确轨道上来，避免非正式机制对正式机制的抵牾。