新时代党建中的嵌入治理问题研究

周建勇

(中共上海市委党校中外政党比较研究中心，上海 200233)

党的十九大报告明确提出，基层党建“以提升组织力为重点，突出政治功能”。(1)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京： 人民出版社，2017： 65.在2018年7月3日的全国组织工作会议上，习近平总书记再次强调“以提升组织力为重点，突出政治功能，把各领域基层党组织建设成为坚强战斗堡垒”。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，提升组织力、突出政治功能是对新时代基层党组织作用与功能的再认识、再提升。这就意味着，党建不仅具有纯粹的组织存在之意义，还具有(推动基层社会)治理的属性。严密的组织体系不仅维系组织的生存，而且是推进国家和社会治理的有效工具；有效的组织活动不仅提升组织活力，而且推进各领域、各单位的中心工作。党的组织嵌入治理，体现为党建引领的理念、组织嵌入(单位、区域)的制度安排、区域化党建和党建联建的活动方式。“治理+党建”让党的组织发挥治理功能，提升了国家和社会治理水平，“党建+治理”让党的组织更好地嵌入社会各领域、各单位，构成新时代党建的价值取向与制度安排，也推动了基层社会治理与基层党建的相互嵌入。

一、 命题提出： 嵌入治理的党建

治理是一个充满争议的概念，(2)田凯，黄金.国外治理理论研究： 进程与争鸣[J].政治学研究，2015(6)： 47-58.但不管如何界定，均强调了治理主体多元而非一元，治理方式多样而非单一。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。(3)王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014(3)： 12-20.社会治理同样是多元合作共治的，在当代中国治理的制度安排中，作为执政党的中国共产党不仅充分利用执政优势、执政资源，而且利用党的组织体系和组织优势来推动社会治理，换言之，中国的国家治理一直借助两个途径展开： 一为国家权力体系，一为党的组织体系，前者是党的执政优势的呈现，后者是党的组织优势的呈现。利用执政权力进行的治理是执政党最为主要的途径，而党建嵌入治理，有助于将党的领导优势、组织优势转化为具体行政优势。

改革开放以来，特别是进入21世纪以来，社会治理日趋复杂，社会利益日益分殊，治理手段日渐多样，对基层治理提出更高要求，作为超大规模政党的中国共产党，以严密的组织体系、强大的组织资源嵌入基层治理，补充、弥合甚至推动了国家权力主导的科层体系。“嵌入”一词最早可以追溯到卡尔·波兰尼，被用来描述市场、经济对其所在的社会体系的“嵌入”(以及“脱嵌”)，后经格兰诺维特重新表述而成为新经济社会学的纲领性术语，(4)Granovetter Mark. Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness [M]. American Journal of Sociology, 1985, 91(3)： 481-510.“嵌入理论”也随之成为解释经济社会现象的重要理论之一。在中国的语境下，“嵌入”往往与治理关联起来，以实现“善治”或更好治理，如国家(基层地方政府)、居委会(准行政代理)、专业社会组织(社会工作力量)、社区大众等多元主体嵌入社区；(5)徐选国.嵌入性治理： 城市社区治理机制创新的一个分析框架——基于对国家—社会关系范式的批判性反思[J].社会工作，2015(5)： 55-64.上级政府纵向嵌入下级政府；(6)邢华.我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择[J].政治学研究，2014(5)： 37-50.协商民主嵌入民主治理场域；(7)韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则[J].复旦学报(社会科学版)，2013(3)： 156-164；阙为，洪波.协商民主如何嵌入中国民主治理场域——公民参与的视角[J].浙江学刊，2015(1)： 126-130.宗房结构、自组织、非正式规则等微观结构深深嵌入乡村社会有机体(8)张伟明，刘艳君.社会资本、嵌入与社会治理——来自乡村社会的调查研究[J].浙江社会科学，2012(11)： 60-66.等。就党建嵌入而言，强调党建优于强调治理，如在非公经济的组织重建；(9)吕永刚.非公经济组织党建——一种嵌入性的制度建构[J].山东青年政治学院学报，2012，28(6)： 1-4.或国有企业以“双向进入、交叉任职”的组织嵌入来建立中国特色的现代企业制度；(10)强舸.“国有企业党委(党组)发挥领导作用”如何改变国有企业公司治理结构——从“个人嵌入”到“组织嵌入”[J].经济社会体制比较，2019(6)： 71-81.只有社区治理较多关注了党建引领。(11)陈毅，阙淑锦.党建引领社区治理： 三种类型的分析及其优化——基于上海市的调研[J].探索，2019(6)： 110-119;李威利.党建引领的城市社区治理体系： 上海经验[J].重庆社会科学，2017(10)： 34-40.

本文认为，党建嵌入治理，既是当代中国社会治理的显著特征，也是党建的重要价值取向。作为治理的党建意味着，中国共产党组织建设并非纯粹的“就党建而党建”，它超出了狭义的党的组织建设的范畴，形成了广义的、围绕推进国家治理而形成的重要的治理资源、治理手段、治理体制。党建嵌入治理，表现为： 党建引领的治理理念；组织覆盖和工作覆盖的治理方式；区域化党建、党建联建的活动方式和治理效能。党建嵌入治理解释了党的基层组织在坚持党要管党、全面从严治党的同时，还坚持“围绕中心、服务大局”原则，并始终强调不同领域基层党组织独特的重点任务和党员的先锋模范作用，也解释了中国国家治理的独特优势与特征。

二、 从党建国家到党治国家： 党建嵌入治理的生成和演化

中国共产党领导革命、建设和改革的宝贵经验告诉我们，党的建设历来和党所从事的事业密不可分。毛泽东在1939年的《〈共产党人〉发刊词》中指出，“统一战线问题、武装斗争问题、党的建设问题，是我们党在中国革命中的三个基本问题。正确地理解了这三个问题及其相互关系，就等于正确地领导了全部中国革命”。(12)毛泽东.毛泽东选集： 第二卷[M].北京： 人民出版社，1991： 605-606.正是在这一判断的基础上，毛泽东指出，“统一战线、武装斗争、党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝”。(13)毛泽东.毛泽东选集： 第二卷[M].北京： 人民出版社，1991： 606.党建作为三大法宝之一，某种程度即是党建的治理特性。1956年9月16日，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中提出：“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位。”(14)邓小平.邓小平文选： 第一卷[M].北京： 人民出版社，1994： 214.执政的地位，更加需要加强党的自身建设。党的十九大报告进一步强调，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。(15)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京： 人民出版社，2017： 20.在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，同样需要加强党的建设。将党建嵌入治理(体系)，首先进入国家，其次进入社会，是中国共产党治国理政的重要方式，也是党的自身建设的重要原则。

一是政党嵌入国家，即党组织嵌入党领导国家的制度安排与运行机制中。其表现为三个方面： 第一是建政，建立以政党为中枢的治理体系。中国共产党创建了当代中国，“与西方不同，政党扮演了非常不同的角色……政党不仅是政治秩序理性化进程的代理人，更为重要的是，他们是现代国家，甚至现代民族的创造者”。(16)Zheng Yongnian. The Chinese Communist Party as Organizational Emperor： Culture, Reproduction and Transformation [M]. London and New York： Routledge, 2010： 17.1954年以后，随着第一届全国人民代表大会的召开，党领导国家的制度安排正式形成： 包括以人民代表大会制度为形式的代议制，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为形式的政党制度，以人民公社、单位制和街区制为代表的基层社会治理(控制)体系。这一体制，就像费正清和赖肖尔指出的那样，“由政党、政府和军队三部分组成政权，每一部分自成体系，但由共产党的领导联结在一起”。(17)[美] 费正清.中国： 传统与变迁[M].张沛，译.北京： 世界知识出版社，2002： 507.林尚立认为，“党建国家”是人民共和建国的一种战略模式，由此而孕育出来的“党国体制”既是国家建设的一种制度安排，同时也是人民共和民主运行的制度安排。(18)林尚立.建构民主——中国的理论、战略与议程[M].上海： 复旦大学出版社，2012： 9.有关“党建国家”“党治国家”的相关论述，还可参考： 黄天柱.“中国模式建构与政治发展”学术研讨会记录[J].复旦政治学评论，2012 (2)： 229-290;陈明明.中国模式建构与政治发展[M].上海： 上海人民出版社，2012.第二是实行党委会制度与党组制度。中共中央政治局于1949年11月通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。该决定指出在中央人民政府机关内设党委会。(19)中共中央组织部，中共中央党史研究室，中央档案馆.中国共产党组织史资料[M].北京： 中共党史出版社，2000： 3-4.为了加强党的领导，1949年11月，中共中央发布了《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。(20)中共中央组织部，中共中央党史研究室，中央档案馆.中国共产党组织史资料[M].北京： 中共党史出版社，2000： 9-10.党委会制度与党组制度，成为实现党的领导的重要制度安排。第三是党的组织嵌入运行机制。党建国家的运行逻辑就是党治国家，共产党组织虽然是政府过程的一个体制化结构，但不是一般的结构，而是中枢结构。(21)胡伟.政府过程[M].浙江： 浙江人民出版社，1998： 83.图1很好地表明了党领导国家的体制以及党政衔接的运行机制。

一个局部执政的政党开始在全国范围内执政，在地方和基层，党的地方和基层各级领导机构迅速全面建立。到1949年底，建立了24个省委和17个区党委，134个市委(内有6个中国共产党中央直属市委)，218个地(盟)委，2142个县(旗)委，15494个区委，约20万个支部。“各级党委在本级行政区中是最高负责机关，统一领导地方的各项工作。”(22)陈丽凤.中国共产党领导体制的历史考察(1921—2006)[M].上海： 上海人民出版社，2008： 159.

图1 中国共产党领导国家的体制(23)周建勇.国家治理的中国方案： 以政党为中心的考察[M].上海： 上海社会科学院出版社，2018： 53.

二是建党，组织渗透社会。中国共产党组织开始在社会各领域全面建立。从党建国家到党治国家的基本逻辑在社会领域呈现为政党渗透社会、改造社会、引领社会。多数学者认为，中国共产党组织成功地渗透社会之中，其中最直接的方式是在社会各领域建立党的组织，发展大量党员。1949年前后，中国共产党开始在全国迅速发展党员(表1)，建立党的组织，(24)周建勇.国家治理的中国方案： 以政党为中心的考察[M].上海： 上海社会科学院出版社，2018： 54-59.“使中共的政权以过去从未有过的规模深入中国的社会”。(25)[美] 麦克法夸尔，费正清.剑桥中华人民共和国史上卷革命中国的兴起 1949—1965年[M].谢亮生，等，译.北京： 中国社会科学出版社，2007： 45.与此同时，政党组织逐步成为各个社会组织的核心，并直接参与到国家治理过程中，比如华尔德(Andrew G. Walder)就指出“其干部深入到了每个工厂车间，在那里起着多方面的作用，并极力通过发动工人参与党组织的政治活动的办法来将工人囊括到党的旗帜下”。(26)[美] 华尔德.共产党社会的新传统主义： 中国工业中的工作环境和权力结构[M].龚小夏，译.香港： 牛津大学出版社，1996： 96.

表1 中国共产党部分年份党员数(1949—1981)(27)周建勇.国家治理的中国方案： 以政党为中心的考察[M].上海： 上海社会科学院出版社，2018： 59.

改革开放以来，特别是党的十八大以来，随着党全面领导国家的制度进一步完善，党建嵌入治理的逻辑得到了进一步强化。

一是基层党组织作为坚持和加强党的全面领导的重要载体，得以进一步巩固。基层党组织是党在基层的“神经末梢”、党执政大厦的根基，党的领导具体体现在各个领域的基层党组织要坚决执行党的路线方针政策，完成上级党组织交办的各项任务，党中央召开的全国国有企业党的建设工作会议、全国高校思想政治工作会议、全国农村基层党建工作座谈会、中央和国家机关党建工作会议，以及通过的一系列党内法规明确了党组织的领导地位，进一步明确了社会各领域、各单位基层党组织承担的领导核心作用。

二是进一步强调党的组织覆盖和工作覆盖。党的十七届四中全会首次明确强调“全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。”组织覆盖和工作覆盖，是21世纪以来基层党建的两个基本原则，也是党建得以嵌入治理的基本前提。党的十八大报告重申了“扩大党组织和党的工作覆盖面”；党的十九大报告同样明确“推进党的基层组织设置和活动方式创新”和“扩大基层党组织覆盖面”，可见，“两个覆盖”已经成为凸显党建治理功能的重要举措。

三是进一步加强党的支部建设，把党的支部作为社会治理的基本抓手。《中国共产党章程》规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”在所有的基层组织中，党支部是基础组织，是党组织开展工作的基本单元，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。2018年出台的《中国共产党支部工作条例(试行)》进一步细化了党章规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、社区、社会组织、人民解放军和武警部队连(中)队以及其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党支部。”(28)中国共产党支部工作条例(试行)[M].北京： 人民出版社，2018： 6.明确以支部为核心，将党组织嵌入企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织之中，使之成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

从党建国家到党治国家，从党委会制度到党组制度，从遍布各基层社会单元的党委(党组)、总支和支部，以及党工委等组织，政党嵌入了国家、社会治理的各个领域。这些嵌入的党组织，通过党建引领治理的理念，通过嵌入社会的组织网络，通过有效的组织活动，成功地推动了党和国家的治理。

三、 理念： 党建引领治理

理念是行动的先导，列宁曾指出，“任何行动和任何活动，只有它们是在前进而不是在后退，是从思想上团结无产阶级，提高无产阶级，而不是降低、腐蚀、削弱无产阶级，它们才是有价值的”。(29)中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁全集： 第十四卷[M].北京： 人民出版社，1990： 122.行动与活动的前进而非后退，在很大程度上取决于指引行动的理念的先进与否。中国共产党在推进社会治理的行动中，充分意识到了党的组织资源优势、党的组织体系威力、区域化党建的效果，形成了党建引领治理的基本理念、基本原则。如果党建引领强，基层治理就强；如果党建引领弱，基层治理就弱，这已经成为基层社会治理的共识。从实践看，党建可引领包括居委会、业委会、物业服务企业等在内的组织；从方式看，包括功能引领、价值引领、组织引领、资源引领等。

党建引领彰显柔性治理。公共权力的强力治理，是现代国家治理的主要方式。党的组织优势，党的建设全覆盖，拓展了治理方式。依托党建进行治理，成为国家治理的重要补充。如果说前者是强制要求，后者则通过价值引领、项目引领、组织引领、体制机制引领体现了“柔性”要求；前者凭借权力，后者是通过民主集中制原则、党内政治生活等进行说服以及必要的纪律强制。将强制要求与柔性治理结合起来，更好地推动了中心工作的有序开展。

党建引领弥补公共治理不足。以行政体系为主导的治理在面对基层社会多元需求，以及行政体系内部条块分割、推诿扯皮等问题时显得捉襟见肘，“一方面，条、块关系并不像传统研究所定义的专业管理和属地管理那么简单，客观上还承担着行政体系内分权与相互制衡的总体性治理目标，因此事实上必须保持一定的张力；另一方面，在基层治理实践中，条、块间又必须保持高度协同以更好提供公共产品和服务”。“党建作为一种新型治理机制，开始日益显示出跨体系的政治优势。”(30)全国党建研究会秘书处.城市基层党建理论与实践[M].北京： 党建读物出版社，2019： 607.它无须打破行政体系和行政层级，而是借助跨科层的党建，弥补公共治理体系的不足，起到了整合、弥补和调动公共部门能力和意愿的作用。

将党的建设和社会治理结合起来，是贯穿社会治理和基层建设的一条红线。以党建引领基层治理，为加强社会治理、提高基层治理水平和治理能力提供党建支撑，是党建嵌入治理的重要目标，也是基层治理必须把握的根本原则。

四、 结构： 组织嵌入治理

组织一旦强大，科层结构必不可少。中国共产党的组织的科层化使其整个结构像一个金字塔，(31)Franz Schurmann. Ideology and Organization in Communist China [M]. Berkeley： University of California Press, 1966： 139.在这一结构中，包括基层党委、党总支与党支部(甚至党小组)在内的党的基层组织，为党建嵌入治理提供了组织支撑。

一是严密的组织体系，形成嵌入治理的组织优势。组织起来才有力量，政党之所以为政党，就在于它并非一个分散的个体，而是一个统一的整体，是按照一定方式组织起来的统一体。刘少奇曾指出： 全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体，是党的领导者与被领导者的结合体，是党的首脑(中央)、党的各级组织和广大党员群众依照一定的规律结合起来的统一体。(32)中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设[M].北京： 中央文献出版社，1991： 326.作为按照马克思主义建党原则建立起来的先锋队政党，中国共产党形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系，这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。这一源于革命时期的组织体系得以进一步完善和巩固，构成党建嵌入治理的重要组织网络。

二是弘扬“支部建在连上”传统，实现组织嵌入治理的覆盖优势。2004年的《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》强调采取“支部建在楼上”等方式联合建立党组织。2012年的《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见(试行)》提出： 把商务楼宇作为加强党建的重要形式。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化，推进基层党建工作创新，即把党组织建在最活跃的社会细胞中。作为党的基础组织，党支部这一组织设置形式的创新包括： (1) 规模较大、跨区域的农民专业合作组织，专业市场、商业街区、商务楼宇等，符合条件的，应当成立党支部。(2) 正式党员不足3人的单位，应当按照地域相邻、行业相近、规模适当、便于管理的原则，成立联合党支部。联合党支部覆盖单位一般不超过5个。(3) 为期6个月以上的工程、工作项目等，符合条件的，应当成立党支部。(4) 流动党员较多，工作地或者居住地相对固定集中，应当由流出地党组织商流入地党组织，依托园区、商会、行业协会、驻外地办事机构等成立流动党员党支部。(5) 为执行某项任务临时组建的机构，党员组织关系不转接的，经上级党组织批准，可以成立临时党支部(第8条)。(33)中国共产党支部工作条例(试行)[M].北京： 人民出版社，2018： 6-7.联合党支部、流动党员党支部以及临时党支部，作为基层组织设置创新的重要形式，有效地覆盖社会各领域、各单位，为党建嵌入治理提供了最充分的组织支撑。

在具体实践中，通过在商务楼宇、经济园区、交易市场、农民专业合作社、产业链、项目工地等建立党组织，形成楼宇党建、园区党建、产业链党建、工地党建以及楼组党建、商圈党建、互联网党建。比如依托物业服务企业、产权单位、骨干企业等建立楼宇党组织；依托街道、市场监管部门、协会商会或产权单位建立商圈市场党组织；依托各类园区建立党建工作机构，推动入驻企业单独或联合建立党组织；依托行业监管部门建立行业党组织或行业协会党组织，统一管理律师、会计师等行业党建和重点互联网企业党建工作，不断提升新兴领域党的组织和工作覆盖质量，党的组织通过多种形式嵌入社会，为推动治理提供了组织支撑。

五、 功能： 活动吸纳治理

政党作为一种为实现特定目标而组织起来的政治组织，必然有其特定的政治属性、政治特征、政治任务和政治功能。就功能而言，党建嵌入治理，突出体现为通过党的组织活动吸纳社会治理，在吸纳各社会力量参与治理的过程中，政党的政治功能得以充分展现。

一是区域化党建吸纳多元主体，使单位党建、行业党建、居民区党建、新兴领域党建形成治理合力。李威利认为，以政党为领导核心推进社区治理，主要有两种方式： 一是以党组织体系为依托，通过党建工作体系吸纳社会力量参与；二是构建一个法定的社会参与和协商的平台，党组织通过这一协商平台发挥作用。上海采用的是第一种方式，武汉、安徽等地社区建设中则采用第二种方式。(34)李威利.党建引领的城市社区治理体系： 上海经验[J].重庆社会科学，2017(10)： 34-40.我们以上海为例，分析区域化党建对多元主体治理的吸纳(图2)。

图2 上海市中国共产党的组织体系(以街道为例)(35)说明： 1. 箭头表示领导关系；2. 此图所示的党的组织体系以上海市为例；基层一级以街道和居民区党组织为例。

区域化党建在维持既有条块制度体系的前提下，借助“双报到”制度(即驻区单位党组织到社区党组织报到、党的组织关系不在现居住地的党员到居住地党组织报到)，把区域(通常为行政区划)内互不隶属、层级高低不同、涉及领域广泛、相互交流很少的各驻区单位联系起来，通过资源共享把各方积极性调动起来，通过活动共联把各方优势发挥出来，以党建融合推动区域单位的工作融合、感情融合。图2显示了城市(上海)的党建吸纳治理的体制机制： 第一，作为组织节点的街道党工委是城市基层领导核心，总揽全局、协调各方。进入21世纪，上海对街镇体制进行了两轮较大的调整。2004年的调整将街道党工委调整为社区(街道)党工委，建立了“一组两委”(即行政组织党组，经济和社会组织的综合党委、居民区党委)，简称“1+3”模式。2014年的调整恢复名称为街道党工委，并在街道党工委下设行政组织党组和社区党委(原综合党委和居民区党委被撤销)。第二，社区党委负责区域化党建、新兴领域党建和居民区党建。第三，社区党委和村居党组织实行兼职委员制。社区党委兼职委员制是指，在社区党委构成上，除党工委副书记为社区党委书记之外，居民区、驻区单位、两新组织以及政府职能部门派驻社区机构的代表进入社区党委，将各主要区域化单位纳入进来，由此实现党的工作覆盖由体制内扩大到体制外，并增强驻区单位参与社区工作的积极性和主动性。村居党组织兼职委员制则是指，社区民警、业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等党员代表，通过相关程序兼任居民区党(总)支部委员，由此，以村居党组织为核心的区域化党建得以形成。简言之，区域化党建成为以活动吸纳治理、充分发挥政治功能的重要载体。

二是区域性党建阵地以活动吸纳治理。组织在特定的场所(arena)开展活动，这些活动增强了政党的组织认同和人心凝聚。2019年印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》强调指出，把各类党群服务中心建设成为党领导城市治理的坚强阵地和服务党员群众的温馨家园。(36)关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网(2019-05-08)[2020-06-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm.依托楼宇、园区、商圈、市场或较大的企业，建设特色鲜明、功能聚焦的区域性党群服务中心(站点)(曾用名党建服务中心、党员服务中心等)，来加强党建阵地和党群活动家园建设，以鲜明的组织活动吸纳社会治理。

鉴于党员工作方式和生活方式的巨大改变，以及党员居住地与生活地分离的现实，再加之流动党员的大幅增加，党建阵地成为开展党的活动、密切党群关系，即通过党的组织活动吸纳治理的重要场所。同样以上海为例，上海市委组织部在2002年正式挂牌成立党员服务中心，并在各街(镇)设立分中心，提供党组织关系转接、政策咨询、困难求助等服务。党员服务中心通过党员志愿者工作室、志愿者活动日、志愿者服务热线、结对服务等形式成为党员服务社会的重要载体。之后，党员服务中心更名为党建服务中心，各街镇成立党建服务中心，各村居成立党建服务站和党建服务点，形成“市级党建服务中心—区级党建服务中心—街镇党建服务中心—村居党建服务站—党建服务点”的组织服务体系，进一步加强了组织吸纳治理的阵地建设。

区域化党建实现了党建联建，推动党的工作嵌入不同区域单位；区域化党建阵地让党员群众在家门口就能找到组织、享受便利服务，在党的组织活动和为民服务中，充分吸纳了社会治理，并有序推进了社会治理。

六、 迈向大党建： 开发党组织的治理功能

政党首先是一种组织，它们不以纲领、阶级或者成员出名，而以组织的本质闻名遐迩。帕尼比昂科(Panebianco)告诉我们： 无论何种政党，无论政党回应何种诉求，它们首先是组织。(37)[意] 帕尼比昂科.政党： 组织与权力[M].周建勇，译.上海： 上海人民出版社，2018： 17.组织赋予了政党生命，组织性是现代政党的基本属性，组织体系健全、组织功能有效，是现代政党的基本标志。(38)现代政党具有如下显著特点： (1) 组织的延续性，即组织的预期寿命并不取决于当今领导人的寿命；(2) 存在明显而可能具有长期性的地方组织，在地方组织和全国组织之间存在定期沟通和其他联系；(3) 在国家和地方各级，领导者能自觉地决定单独或与他人联合获得和保持决策权，而不仅仅是对权力行使施加影响；(4) 关注组织在寻求选举的支持者或以某种方式争取大众支持方面的作用。参见[英] 艾伦·韦尔.政党与政党制度[M].谢峰，译.北京： 北京大学出版社，2011： 2.按照马克思主义原则建立的、以密切联系群众为优良传统的中国共产党，在长期的实践中形成了严密健全、完善有力的组织体系和由大量先进分子构成的党员群体，这种组织资源，能够而且已经在中国的国家治理中发挥出独特优势与功能。通过党建引领治理、 组织嵌入治理、活动吸纳治理，党建的治理属性充分展现。辅以党建的治理，能力和水平更高；充当治理的党建，组织建设更有效。以广义的党建来审视党的建设，我们能够发现，党的组织体系在推进国家治理中扮演的重要作用。本文基本结论如下：

第一，中国共产党始终通过两种途径推进国家治理，这两种途径分别体现国家权力的强制治理与党组织的柔性治理： 一是借助公共权力机关推动社会治理；二是利用嵌入社会的党组织体系推进治理。党是治国理政的总骨架，党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒，组织嵌入社会(单位、区域)，不仅建立和巩固党的组织，而且日益显示出推动社会治理的作用。严密的组织体系优势、先进分子的示范引领优势、执掌国家政权的执政优势，区域化大党建、党建联建、共建共享的活动方式，“党建+”以及解决党建和业务“两张皮”问题而形成的“围绕中心、服务大局”的工作原则，让政党嵌入治理，推动治理角色的作用更加明显，让党建在当代中国政治实践中发挥更加积极的治理作用。加强基层党组织建设，既巩固了党的执政地位，又进一步发挥了基层党组织的治理功能。

第二，政党嵌入治理，首先源于党的组织体系健全，其次源于党组织对社会的穿透有力。政党的力量在于组织，组织能使力量倍增，截至2019年底，中国共产党有468.1万个基层组织、9191.4万名党员，但组织的合力并非是党员人数简单相加的总和，也不是各个地方党组织的联合会，而是建立在组织体系完整有效、组织力量有效发挥基础之上；而组织体系的完整有效、组织力量有效发挥，在很大程度上又取决于党组织渗透社会的能力与制度安排。早在1945年，刘少奇就指出：“党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性。如果环境变更，工作条件改变，党提出了新的政治任务，那么，党的组织形式与工作方法，也必须有所改变；否则，旧的组织形式与工作方法，就要障碍我们党的工作内容的发展与政治任务的执行。”(39)中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设[M].北京： 中央文献出版社，1991： 626.这种灵活的而非机械的组织设置与活动方式导致了，一是基层党组织数量稳步增加(表2)，党在社会的组织基础不断巩固；二是中国共产党的党员数稳步增加(表3)。组织覆盖程度不断提高、组织规模不断扩大，党的组织嵌入社会的能力和水平不断增强，政党嵌入社会的治理得以充分体现。

表2 部分年份中国共产党基层组织情况(1981—2019)(40)说明： 1. 1997年前的数据单位为“个”；2. 1998年以来的数据单位为“万”。数据来源： 中央组织部，等.中国共产党组织史资料文献选编.北京： 中共党史出版社，2000；其他年份资料来自中组部的报告。

表3 部分年份全国党员情况(1981—2019) (单位： 万)(41)说明： 如果没有特别标明，均为同年底统计数据。数据来源： 中央组织部，等.中国共产党组织史资料文献选编.北京： 中共党史出版社，2000；其他年份资料来自中组部的报告。

第三，政党嵌入治理，还需要进一步开发基层党建的治理功能。经典的政党理论认为，“政党是表达的渠道。这就是说，政党首要且最重要的是表达的手段；它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表他们”。(42)[意] G.萨托利.政党与政党体制[M].王明进，译.北京： 商务印书馆，2006： 44.政党是国家和社会的中介，它一端连着民众，代表民众利益；另外一端连着国家，象征并行使国家权力。政党分别对接国家和社会，置身于国家和社会之中，巴特里尼(Bartolini)和彼得·梅尔(Peter Mair)将政党功能分为代表性功能，以及程序性或制度性功能。代表性功能主要表现为政党与社会、公民之间的关系，即进行公民利益的表达、整合和政策的制定等。程序性或制度性功能主要表现为政党与国家之间的关系。(43)转引自周建勇.现代社会中的政党： 基本功能与演进趋势[J].中共宁波市委党校学报，2016(6)： 83-91.作为当代中国最高政治领导力量，中国共产党一方面领导国家政权，参与国家政治生活，发挥了党组织的制度性功能；另一方面根植于社会，与社会的各个阶层发生非常密切的联系，通过发挥先锋模范作用的普通党员以及发挥战斗堡垒作用的基层党组织，成功连接了社会，发挥了党组织的代表性功能。让党的组织更好嵌入社会各领域，并着力开发党组织的治理功能，无疑是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的有效选择，也是基层党建的战略价值所在。