我国行政事业单位预算绩效管理存在的问题及对策探究

刘霞

[摘 要]文章通过分析行政事业单位项目预算绩效管理现状，指出行政事业单位项目预算绩效管理存在认知有所偏差，部门之间缺乏沟通;财务人员专业素养偏低，填报内容不规范;缺乏执行效力;缺乏有效的预算执行监督机制的问题并通过综合性的分析，结合具体的工作实践，提出了相应的对策，以期提升预算编制管理水平，使预算管理更加规范、更加科学、更加合理。

[关键词]财政;事业单位;预算绩效管理;预算编制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.095

1 前言

预算绩效管理是全面预算管理的重要组成部分，预算绩效是用绩效的理念和方法对项目进行编制、执行和监督一种预算体制，财政部门、预算单位根据设定的绩效目标，运用科学合理的评价方式，对项目完成的效果做出客观公正的评价。党的十九大报告中指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”如今从中央到地方，编制预算都会采取预算绩效管理，在前一年预算项目申报中都会让预算单位提供必要的项目实施依据和绩效目标指标，让预算编制工作更加有理有据。经过多年的努力和实践，预算编制工作已经朝着规范化、专业化的方向发展，近年来预算绩效的改革也让预算编制工作更加完善，预算编制的目标就是让有限的资金得到最大限度的合理分配与应用，而预算绩效管理正是出于这一目标应运而生。

预算绩效管理在国外早有范例。预算绩效的概念于1907年在美国首次提出。1949年，胡佛委员会在其“预算和会计报告”中首次提出，在预算编制过程中，应注重产出结果。1950年，美国国会通过了《预算与会计程序法》，明確要求政府提供预算绩效信息，标志着美国预算绩效管理正式开始。2018年9月，中共中央、国务院出台《全面实施预算绩效管理的意见》，虽然不是什么新鲜事物，但是要真正地做好预算绩效管理也不是一件容易的事。

目前各省各地方都在全面推进预算绩效管理，大都在预算编制的时候，对重大决策、项目开展事前绩效评估、预算编制时则通过预算软件中预设的绩效目标信息、产出指标、效果指标等填写项目实施计划以及预期所达到的目的。在年终或者次年的时候，各单位会对年内实施的项目进行评估，看看是否达到了预期目标。由于评价工作的专业性，现在常常是引入第三方对项目进行评价，相对来说具有很强的客观性，而这些评价结果也为次年的预算做出了参考。如果项目的最终评价不高，往往在次年预算中会被剔除。

2 开展预算绩效管理的意义

2.1 促进单位决策科学化

预算编制要合理、合法、科学。这就需要各单位准确把握预算的政策，重大决策、项目编制预算前往往通过第三方评审开展事前绩效评估。在项目决策中要吸收社会各方面的意见，慎重、综合考虑，防止决策的盲目性和随意性。

2.2 优化资源配置

让有限的资金最大限度地发挥作用是预算绩效工作开展的目标。通过对项目事前评审、事中监督、事后评价工作的开展，提高单位资金使用效率。通过预算绩效管理，将预算的执行情况与绩效考核紧密结合，促进资金的有效使用，提高资金使用效率。

3 我国行政事业单位预算绩效管理存在的主要问题

3.1 对预算绩效管理的认知有所偏差，部门之间缺乏沟通

由于预算编制工作主要是由各行政事业单位的会计完成，即使各部门领导对预算绩效管理有所认知，真正填写绩效目标指标等信息主要是各单位的会计人员，会计人员并不能确保对整个部门的各项工作都有深入了解，因而在填写绩效信息的时候往往要么不规范要么含混不清。

事实上大多数人都认为预算编制是财务部门的责任，这一观点说明很多人并不了解预算，没有看到预算与各部门工作之间的联系。事实上，成功的预算编制需要充分的合作。但在实际工作中，在预算编制过程中，经常出现部门间信息不对称、业务不了解、沟通不畅等问题;员工预算管理意识淡薄，存在无关紧要的心理，导致预算编制工作不能顺利开展。

3.2 财务人员专业素养偏低，填报内容不规范

编制预算的工作一般由财务人员负责，但是基层的财务人员往往并不专业，大部分都是根据上一任会计遗留的信息进行编制。预算管理的培训往往都是由本级财政部门开展，很难对财务人员进行强制性的约束。预算编制过程中由财务人员制定绩效目标，容易受专业知识、个人能力、个人认知等方面的影响。专业素质不高，业务技能不精通，再加之基层财务人员更换频繁，财务业务上的连续性难以为继。在编制时需填写项目主管部门、实施单位负责人、项目建设内容、资金情况、绩效目标总体情况、绩效指标值等主要栏目，但是很多项目单位填写栏目存在或内容填写不全或填写内容不规范等问题，这使得许多项目绩效目标形同虚设，即使从系统上在填写上有强制要求，也多是敷衍了事，直接套用模板或者是照搬照抄，设置不合理，不符合本单位的具体情况。此外，许多单位还没有完善的预算管理制度和操作流程。

3.3 预算绩效管理缺乏执行效力

预算执行力度太小，缺乏可操作性。财务人员参照预算执行的意识不强，在大部分人的意识中，预算仅是概算而已，因而即使在本级人大会上通过，到真正执行过程中又会有各种各样的情况发生。比如超预算的问题，之前没有纳入预算的必须支付的项目，需要进行预算调整。而有些列入预算的项目又因为手续不足等原因迟迟开不了工，造成了巨大的资金浪费。现在跨部门调整预算的情况原则上是不被允许的，但是部门内部调整预算的现象依旧时有发生。这种现象的发生本身就说明在预算编制工作中存在不少的问题。我们常说“好钢要用到刀刃上”，让预算绩效管理工作更准确，需要各部门共同努力。

3.4 缺乏有效的预算执行监督机制

大部分的基层单位多是财务部门一人多岗，财务部门既编制又监督，缺乏对预算的执行情况进行跟踪与反馈，更不用说建立相应有效的监督管理机制和预算监督体系了，检查资金的使用情况及进展往往只能通过账面时的检查，确保资金拨付即为落实，无法对资金的使用效果进行评价，预算管理容易流于形式，未能制定监督管理中的绩效评价标准，评价手段单一落后，再加上近年来受加快支出进度工作的影响，资金花完似乎比资金花好更容易量化，这种资金使用的评价标准容易让人忽略资金使用的效果。

4 加强预算绩效管理的建议

4.1 加强学习，明确职责，完善制度

要明确填报主体，建立问责机制。首先要从单位领导层入手，强化单位一把手是预算管理的主体责任意识，让领导层正确认识预算管理的重要性，从思想上重视预算绩效管理工作。预算管理不只是财务部门的工作，由于预算执行关系到单位的每一个部门，因而就要注重强化全员参与预算管理的意识。根据《全面实施预算绩效管理的意见》中规定：单位是预算绩效管理的责任主体，花钱必问效，无效必问责。各单位各部门要有责任意识，作为一项全员、全过程、全覆盖的管理工作，预算绩效管理的工作都离不开单位各部门人员的参与。由于在预算编制初期就要明确绩效目标，因而各部门更要形成有效的沟通机制、相互协作，才能确保预算管理的顺利执行。加强对现有财务人员专业化的财政知识培训教育，让财务人员从根本上认识到绩效管理的重要性，将绩效管理同预算管理、资产管理、业务活动等紧密结合起来，结合具体工作自身的特点，建立合适的预算体系及操作规程，使得预算工作有章可循。

4.2 优化预算编审平台，完善绩效目标管理

科学合理地设置绩效目标，是规范预算编制、进行绩效监控及开展绩效评价的重要举措。既然“套模板”是很多的财务人员的“無奈之举”，那至少要保证“套对模板”。现在的预算编制系统一般都有预设的绩效目标指标供预算单位进行选择，但是基层单位的情况比较复杂，往往不能涵盖预设的内容。事业单位的财务人员只能根据自己的判断自行填写，而基层财务人员“门外汉”居多，填写不规范，这就要求在设置这些内容的时候多考虑基层的情况，既然要给基层事业单位使用这些内容，那就要“接地气”，看似“高大上”的内容要根据部门职能、项目规划、支出计划等实际情况，结合具体工作内容，在广泛征求意见、充分沟通协调的基础上，综合考虑产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效指标，设立单位整体绩效目标和项目绩效目标。统一填报格式和口径，注意增加表格之间数据钩稽关系，同时增加文字提示说明以方便基层财务人员操作。

4.3 建立有效的预算执行监督机制

其实预算绩效管理具有一定的独立性，只是往往将绩效管理与预算管理进行同步实施的做法，让预算与绩效缺少了严格区分。预算的编制、执行、监督、评价等各个环节都离不开监督考核机制，编制预算的初衷是实现资源合理有效配置，这就要求在编制预算前就要进行周密研究，杜绝“拍脑袋决定”，形成事前评审、事中监督、事后评价预算绩效管理体系。现在财政部门设有政府投资评审之类的科室或部门，为了公平公正，往往引入第三方评审公司对大型项目、特定项目、进行事前评审。这些评审报告也将成为是否列入预算与项目实施情况评价的标准。单位应严格预算执行的流程，预算按既定的资金支出用途和时间执行，保证工作效率和质量。在预算执行过程中，要及时进行定期和不定期考核，通过事中监督，充分控制风险，及时发现问题，及时纠正偏差。

4.4 加强预算绩效考核管理，合理运用考核结果

绩效考核看似是预算管理的最后一个环节，实际上是预算管理的一个新的起点。客观绩效考核既是对上一年度相关工作的评价和总结，也是对下一年预算编制工作的有效指导。因此，绩效考核是部门预算管理中不可缺少的重要组成部分。考核的形式既有撰写自评报告，也有引入第三方外部评价，外部监督可引入专家团、社会公众、媒体等多方面多渠道的评价，有效提升透明性、公开性。现在往往是两者结合，形成内外部共同监督的有效监督机制。通过对单位项目进行预算绩效考核，既可以发现和解决问题，也可以指导下一年的预算编制，不断提高预算管理人员的素质，真正形成事前评审、事中监督、事后监督的完整的预算管理闭环。

预算绩效管理的目的是让有效的资源得到最大限度的合理使用。想要部门预算更加完善、科学、合理，预算绩效管理必不可少，预算绩效管理是财务工作的重要组成部分。加强行政事业单位预算管理离不开预算管理制度的建立。这有利于提高单位工作效率，提高资金使用效率，从而规范资金收支，规范行政事业单位财务活动，提高行政事业单位公信力，提高公共服务效率。随着经济的发展和社会的进步，人们对预算管理体系的发展又提出了新的要求，预算管理体系需要不断地创新，只有不断地完善与优化预算管理体系，让其适应单位的管理和运作，才能真正发挥预算管理的价值。只有不断加强财务绩效管理，做好前期工作，才能提高预算管理水平，让预算管理更加规范、更加科学、更加合理。

参考文献：

[1]连晋.行政事业单位预算管理问题的研究[J].中国集体经济，2019（32）：32-33.

[2]仲晓娟.浅谈如何加强行政事业单位的部门预算管理[J].现代商业，2019（8）：122-123.