京津冀多元化水环境生态补偿困境及对策

杨志 牛桂敏 郭珉媛

[摘 要]京津冀水环境生态补偿经深入实践，获益良多。但在补偿主体、标准和方式上不免局限于单一化思维与情势，多元化水环境生态补偿机制尚未建立。文章提出如下建议：一是将政府补偿扩展到政府、市场和社会的多元补偿体系，将两地双边补偿扩展到流域多区域网络化补偿。二是建立基于水量和水质双重复合考核，上游和下游双向交互参与的水生态补偿模式。三是将政府财政资金补偿的来源与水资源费、水费、环境税等多元渠道相结合，并扩展物质和智力等多元化的补偿方式。

[关键词]京津冀;生态补偿;多元化;协同发展

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.024

1 前言

流域生态补偿是协调水资源利用过程中区域间损益失衡的重要手段，也是推进水环境协同保护和水污染联防联控的有效措施。生态补偿在国内外尚未形成统一模式，环境经济学家所倡导的市场机制只是生态补偿的诸多模式之一，但并不是主流。明确产权和零（低）交换成本是解决生态服务交易中外部性问题的先决条件，也是生态服务市场交易的限制因素。生态系统的物理性质决定了它具有公共物品属性，非排他性导致需求者自愿支付的意愿较低，难以实现自愿交易的市场机制，政策调节和中间部门发挥着不可或缺的作用。[1-2]政府主导的生态服务付费项目数量远超市场主导的生态服务付费项目。[3]由于生态系统的特殊性和复杂性，很多环境管理项目通常是采取政府、市场和当地社区力量的混合模式。[4]国内外的很多生态补偿实践，都体现出了货币补偿和生态修复相结合的趋势，并不断着眼于政府、市场和公众的多元参与。

我国流域生态补偿多采用补偿赔偿、水质对赌和资金分配三种实践模式，无不表现出浓重的行政色彩，缺乏法律的确认与支撑，缺乏标准的细化与统一，且财政资金补偿的形式也比较单一。京津冀在水环境保护和水生态补偿机制方面做了诸多探索，但距离建立市场化、多元化生态保护补偿机制的目标，仍有较大差距。探寻京津冀多元水环境生态补偿机制对协调府际利益分歧、提升区域生态环境和推进京津冀协同发展具有重要现实意义。

2 京津冀水环境现状及生态补偿进展

京津冀区域辐射的海河流域水资源短缺、水质污染严重，水量和水质的双重压力成为区域经济社会可持续发展的重要制约因素。最新资料显示，2018年京、津、冀各自区域内地表水劣V类水的比例分别为21.0%、25%和20.3%，“九河下梢”的天津水污染尤为突出。在补齐水环境短板问题上，京津冀根本利益一致，建立长效、稳定的水环境生态补偿机制成为必然選择。

纵览京津冀水环境协同治理的前期探索，以及《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》（以下简称“津冀协议”）和《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》（以下简称“京冀协议”）的实质性进展，系列成果加速了京冀、津冀跨区域水环境生态补偿机制的发展进程。然而，现阶段局限于政府一元化出资的补偿模式尚不能满足长效常态化的制度与资金需求，京津冀多元化水环境生态补偿机制仍需完善。

3 京津冀水环境生态补偿制约因素及原因分析

京津冀水环境协同治理在体制和机制建设方面已探索出诸多行之有效的方法、对策和经验。然而，海河流域涉及多方复杂的利益关系，协调难度大，三地距离真正建成多元补偿体系，形成多元治理合力，还有很大空间。

一是依赖中央财政，多元多边流域补偿网络尚未建立。水污染具有流域性特征，必须全局考虑、统筹发展，将流域内各行政区域逐步纳入补偿体系，形成流域化的生态补偿网络。京冀和津冀生态补偿模式模仿了相对成熟的新安江模式，为海河流域水生态补偿提供了有益参考，但该模式的最大隐患是缺乏长效机制，对国家资金依赖过高，且补偿规模局限于两边关系。如在“京冀协议”和“津冀协议”中，均以中央和地方财政转移支付为主要补偿手段，未着眼于政府之外的多元主体和区域之外的流域补偿体系。

二是补偿标准单一，“量”“质”双向的补偿模式仍未形成。京津在水资源的“量”和“质”上都具有更高的需求，而河北亟待解决生态贫困，补偿双方陷入水质优劣与补偿资金的胶着，忽视了对补偿标准的理性认识。就天津而言，作为“九河下梢”的入海口，一方面，本应水量充沛，但却供需紧张，这与人口资源矛盾和上游过度取水不无关系，对水资源的理性认识和初始水权的合理分配有待深入。另一方面，干支流交汇导致的污染源复杂、水问题突出，天津在作为治污补偿方的同时，不应排除其作为受偿方的可能，科学合理的水功能区划和水质目标应成为确定补偿标准的重要依据。

三是资金压力攀升，单一补偿方式难以为继。京冀和津冀双边已有的生态补偿方式局限于项目工程补偿，资金支配的自由度较低，不便于统筹解决地区发展与生态贫困问题。地方政府财力与水生态补偿需求差距较大，而来自企业、社会、民间的补偿行为并未被纳入补偿范畴，随着生态补偿标准的提高，资金压力不断攀升，多元化补偿主体、资金筹集和方式探索迫在眉睫。

4 加快建立京津冀多元化水环境生态补偿机制的对策

流域生态补偿应当融入政府、市场和社会共同参与的环境治理体系。[5]生态补偿 “多元化”的关键是补偿主体多元化，即政府、市场和社会方面的共同参与，其实践还有赖于补偿标准、融资渠道和补偿方式的多元化支撑。[6-7]

一是补偿主体多元化。逐步改变区域政府补偿的思维模式，探索海河流域内各行政区域多主体共同参与的流域化水生态补偿体系。一方面，基于利益相关者理论，补偿主体包含政府、市场和社会三个方面。政府方面分为中央和京津冀两个层面的人民政府、生态环境主管部门和其他相关部门;市场方面主要由一般型、污染型和治理型企业构成;社会方面主要涉及媒体、学校、专家、科研机构、NGO和公众。另一方面，将政府之间一对一的双边补偿关系，扩展到流域范围内的多地区共同承担的网络化补偿关系。

二是补偿标准多元化。逐渐提高对水资源的理性认识，探索基于水质和水量的复合双向水环境生态补偿模式。一方面，基于河流单向流动性建立的下游出资补偿、上游保护受偿的模式尚需完善。如天津处于海河流域下游入海口，面临着由于上游不同河段污染叠加汇合而导致的水质考核困境，加之单向补偿模式下对上游的补偿资金压力，导致水污染控制工作备受制约。因此，有必要建立基于流域统筹提标和完善水质考核的双向补偿模式。另一方面，应从流域最优出发，合理配置全域水资源量，明确并协调各地初始水权。根据实际取水量和分配的初始水权的差值，建立起上游过度蓄水和过量泄水，与下游产生的水资源量补偿机制。进而建立基于水量和水质、上游和下游的双重双向水生态补偿模式。

三是融资渠道多元化。京津冀水环境生态补偿机制的长效运行取决于融资框架的可持续性。首先，税款和拨款等政府补偿正是因其具有良好的稳定性与持续性，成为当前和补偿初期的主要补偿资金提供者。其次，在市场化机制逐步完善的补偿中期，通过贷款和市场运作收益建立的市场补偿，因基于稳定的市场化交易体系而具备可持续性。最后，只有在更高水平的社会认知与治理体系下，社会层面的补偿基金和公益捐赠才具备发展的土壤和空间。

四是途径方式多元化。水环境生态补偿的途径存在于对区域间修复、保护和利用过程中的成本平衡。其形式不拘泥于全过程控制的政策和资金补偿，亦可效仿玻利维亚，为农民提供基础设施和养蜂培训等实物和智力补偿，在开发利用环节发展生态经济，促进产业结构转型。其中，政策补偿方式如低息贷款、税金减免和生态标识制度等;资金补偿方式包括排污资金补偿税、自然资源税和生态补偿保证金的收缴与转移支付，以及基于排污权交易、碳排放权交易、水权交易等市场化机制的配额交易;物质补偿如提供基础设施、劳动及土地等生产生活要素;智力补偿包括人才对口输送、技术培训、技术咨询和指导等方式。

参考文献：

[1]FARLEY J，COSTANZA R.Payments for ecosystem services：from local to global[J].Ecological Economics，2010，69（11）：2060-2068.

[2]MORRISON A，AUBERY W.Payments for ecosystem services literature review：a review of lessons learned and a framework for assessing PES feasibility[R].World Wildlife Fund for Nature（WWF），2010.

[3]SCHOMERS S，MATZDORF B.Payments for ecosystem services：A review and comparison of developing and industrialized countries [J].Ecosystem Services，2013（6）：16-30.

[4]MURADIAN R，CORBERA E，PASCUAL U，ET AL.Reconciling theory and practice：an alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services[J].Ecological Economics，2010，69（6）：1202-1208.

[5]張文明.“多元共治”环境治理体系内涵与路径探析[J].行政管理改革，2017（2）：31-35.

[6]田章琪，杨斌，椋埏淪.论生态环境治理体系与治理能力现代化之建构[J].环境保护，2018，46（12）：47-49.

[7]郑云辰，葛颜祥，接玉梅，等.流域多元化生态补偿分析框架：补偿主体视角[J].中国人口·资源与环境，2019，29（7）：131-139.

[基金项目]天津市2019年度哲学社会科学规划委托项目“京津冀水环境协同治理路径及天津对策研究”（项目编号：TJKSWT1912）。

[作者简介]通讯作者：杨志（1989—），女，山西永济人，助理研究员，博士，研究方向：流域水环境管理与水污染控制。