公共服务共享制：给付行政新格局及其创新路径

胡锦璐

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

共享经济在推动经济发展与社会变革等方面取得一定成就。据2018年《中国共享经济发展年度报告》显示，共享经济仍保持高速增长，2017年我国共享经济市场交易额约49 205亿元，比2016年增长47.2%。但是共享经济总体盎然向上的趋势下却存在不少失败案例。截止2018年，部分共享经济企业巨额亏损而成为共享经济的失败案例，其中较为熟悉的是ofo小黄车案例。小黄车运营陷入停滞，濒临破产，就连用户最基本的押金都难以退还。无独有偶，摩拜单车2018年4月亏损额为4.07亿元，同样面临破产的困境。共享经济在创造社会福利的同时却又陷入发展困境。

共享经济的生成与发展，给社会带来了诸多变化。从经济学角度来看，共享经济具有创新属性，从提高市场效率角度而言，具有提升社会福利的贡献[1]。从法学角度而言，意味着权利义务关系发生的变化与革新。伴随共享经济的发展而来的共治，这既是社会治理的本能，也是智慧政府的理念。从给付行政法治视角而言，共享经济是承载了提供公共服务、公共供给的新兴载体或实现路径，是现代政府提升给付行政的“原动力”。因此，共享经济的良好发展态势，也有提供就业、提高公共服务质量的贡献。反之，共享经济的萎靡不振或失败则会减少公共服务的供给、降低公共服务的质量。同样的道理，共享经济发展状况与给付行政的法治紧密结合，共享经济发展良好在一定程度上助力行政主体更好地完成给付行政任务。

因而，政府不仅应当充当孵化器的角色，还应科学抚育其成长。在共享经济有多重功能的前提下，政府应当如何展开合作模式并规避其中的风险。在新时代背景下，如果这种合作模式可演变为给付行政的方式之一，那么给付行政理论又当如何回应。

一、共享经济辅助公共服务供给的现实可能

共享经济这种按需经济模式旨在迎合技术革新，也就是以技术革新为基础和导向[2]，科技日新月异产品更新迭代，连同现有社会规范也遭到检视和破坏，其中值得关注的是对现有公共服务供给模式的破坏。在自由交易市场中，不乏因市场的创新和进步所引发资源重新配置的事例，此类颇具创造性的毁灭也是促进整个社会进步的方式之一[3]。但是共享经济并非是走向无视一切公益、藐视一切社会秩序的疯狂自我主义，而是通过形成分散性、合作型的给付方式在破坏的基础上进行建设。从法学角度而言，为给付行政理论的介入提供了正当性前提。给付行政理论采广义内涵，将此理解为“给付侧重社会公平的维护，关注公民的社会权实现的”深化过程[4]。具体到公共服务供给领域，需要阐明公共服务与共享经济互动关系的形成，衡量其中的公共利益；并明确政府在其中的角色、作用以及行为的正当性和合理性。

(一)给付主体从政府一元主导到社会多元供给

共享经济这一形式在供给动力、目标、主体、方式等方面的改变，从而打破相对固化、封闭的公共产品供给模式[5]。在公共服务领域，我国实行由政府主导的公共服务供给，包括以政府意志、资源和力量为主导。在以政府为主导的公共服务供给制度下也暴露出了难以满足多样需求的弊端[6]，近年来，政府为补足供给侧短板做了诸多有益探索，如行政特许经营、公共服务民营化机制。引入特许经营制度的最大意义在于打破政府在提供公用事业上的垄断，充分发挥政府部门与私人主体各自优势，通过合作形式展开公共事业和公共服务的建设。民营化制度中以公私合营和购买公共服务较为典型，由于现代行政国家行政任务的多样性，从而强调行政行为的机动、灵活、效率、沟通等特点。然而在公私合作和民营化过程中政府意志主导、行政优益性等问题仍有所体现，难以形成实质意义上的合作关系。与上述两个阶段不同的是，若以共享经济形式提供公共服务，市场在其中发挥了决定性、基础性作用，“新技术以一种不可想象的方式构成了我们社会的中枢神经系统，就是让我们彻底超越传播结构上的限制而获得人类历史上高效的社会自治”[7]。全体社会成员都可以成为公共服务的供给者和受益者，网络时代形成的运行逻辑和方式，多元主体可以广泛、深入参与其中。

(二)共享经济打破给付行政法律关系的单一性

共享经济背景下形成较为复杂的法律关系，其中虽然存在多元的利益诉求，但是都指向共同的目标，也就是对共享的实现和保障。以平台类共享经济为例子，平台的加入使这其中的法律关系变得复杂化。在一笔网约车交易订单中，存在政府、网约车平台、提供行车服务的个人以及消费者等四方主体。政府与平台形成的是行政法上的监督关系，平台与个人形成的是劳务关系，消费者与个人形成的是买卖关系。从利益衡量角度而言，后两者代表是市场竞争中的商业利益，政府对平台的监督代表的是对公共利益的保障。由于“公共利益”与“个人利益”的内在张力，其中利益诉求的相反，则有学者认为共享经济同时具有公共属性与商业属性，因此不宜作为提供公共服务的模式。但是在共享经济中，消费者的合法权益、公共利益以及商业利益三者并不完全是冲突、取舍的关系。共享经济解决国家的产能过剩、扩大公共服务的问题，平台为私人提供更多的就业机会，消费者有偿获得更完善和优质的公共服务。三者指向的是对共享的保障和实现，使三者的利益诉求同样得以实现。

(三)共享经济打破获得公共服务的排他性

公共服务现状存在非均等化问题，托幼、就医、养老等方面的服务质量和水平还是与实际需求存在一定差距。2017年初携程托管亲子园被曝出虐童事件，除了虐童事件外“幼无所育”也引发社会关注，目前婴幼儿在各类照护服务机构等入托率仅为4.1%。在学前教育这一领域中呈现规制失灵的现状[8]。人口老龄化带来医疗资源严重不足，医疗机构等医疗资源在不断增加的同时，就医人数、需要医疗资源的人群也在不断增加。除了医疗资源总量不足之外，优质医疗资源的缺乏也成为亟待解决之问题。

而共享经济正是通过打破获得公共服务的排他性而发挥缓解公共服务非均等化的作用。共享经济在经济发展与给付行政之间发挥了平衡、调节的作用，将过剩的生产力和丰富的资源分享到社会中避免资源的浪费。与社会救助制度相比，共享经济所提供的分散式、合作式的给付方式则扩大了受益群体、联通区域、形式更为多元化。以教育服务为例，网课被称为教育平行线，248所贫困地区的中学，通过直播与成都七中同步上课，这些山区学校的本科升学率提升了几倍甚至十几倍。成都七中的黑板被称为改变命运的屏幕，网课直播在一定程度上改变了教育现状。公共服务不以占有所有权为主要的获取方式，网课的出现更大程度打破公共服务的地域性、群体性等障碍，不排斥他人在其他地方使用该产品和服务。共享这一概念更完整地诠释了教育权中的平等权利，促进平等接受教育的实现。

二、共享经济辅助公共服务供给的现实挑战

互联网实现了信息民主化，当互联网与经济、公共服务、给付行政结合起来，可以实现金融民主化、资源民主化等目标。然而，以共享经济模式应用于公共服务供给也面临诸多困难和质疑。我们不仅要关注共享经济带来的价值和利益，还要以理性、辩证的态度来讨论由此而生的困难和局限，合理利用、助推共享模式的应用和发展。

(一)行政监管缺位或失灵

共享经济以“破坏式创新”打破了原有的监管系统，在增强社会资源流通效率、社会成员互动关系的同时也加剧了社会治理的难度。面对全新的监管对象，政府所运用的控制型监管、激励型监管效果也不尽如人意。

1.控制型监管中存在的问题

传统控制型监管模式存在的主要问题为监管缺位或监管失灵。自共享经济诞生之初，从国家到地方都在探索对共享经济的监管策略，这只“看得见的手”从2017年来也做过更多创新，以有益的尝试来克服共享经济的市场失灵问题。如以行政许可来限制市场准入、以对车辆、从业人员要求来设定行业标准。针对共享自行车可能存在的人身伤害、市场失衡、秩序混乱、押金管理等问题，创新保险机制、实行信用免押金、第三方测算和服务人员配置模式来缓解这一系例问题，摆脱了从前的“一刀切”或“套用旧”的监管模式。在探索这种创新、宽松、合作的监管模式过程中，最优监管机制仍然难以实现。从监管外部效果而言，共享经济的外部性依旧存在。平台集中力量进行品牌推广和营销，服务和运营能力相对欠缺，同样出现了服务和产品安全性、标准化方面的不足，加之以互联网的运作方式，用户数据保护方面也存在隐患。从政府内部体系而言，存在监管机制的碎片化现象。各部门之间职责不清，存在分散、推诿的现象，公共部门之间的信息孤岛仍未打破，由于系统内部的不协调、不统一原因造成对平台的过度监管或监管不足问题[9]。

2.激励型监管中存在的问题

自2019年起多地出现共享汽车“坟场”，在共享汽车风潮褪去之后该行业的困境凸显出来，而看似热闹的场景背后部分原因是政府激励型监管的失灵。2019年四部委发布了关于推广新能源汽车的财政补贴通知，其中规定了补助标准、条件、清算制度等内容。新能源汽车公司为获得该项补贴与共享出行形成某种利益关系或者承接关系，但是共享出行自身的盈利模型失效，新能源汽车生产行业出现产能过剩。而共享汽车“坟场”的出现更多是为了维持存续状态来满足补贴条件再行车辆报废。共享出行与新能源除了在实践中进行合作之外，地方也颁布了相关指导意见来鼓励使用新能源汽车开展分时租赁业务。在共享经济与新能源双重概念之下国家对共享出行实行直接和间接的激励，但是效果都不尽如人意，平台倒闭、用户押金难退，甚至出现骗补的言论。共享出行还未真正造福于公共服务却出现第一轮的惨败，虽然政府认识到共享出行对于经济、社会的益处，但是激励机制难以实现。如何利用共享出行这一模式来完善公共服务供给、如何实行补贴等激励机制，这些现存的问题都发人深省。

(二)共享经济的实质隐患

从发掘共享经济的服务性和功能性角度来看，应结合公共服务的性质和特点来观察共享经济存在的实质隐患。目前公众获取由共享经济提供的公共产品成本较低，而市场运作的动力机制来源于逐利，共享经济利用“自由秩序”来优化公共服务的资源配置，市场运作的逐利性、自由度很难确保公众以低成本获取公共服务。共享经济在公共服务市场领域拥有巨大的市场空间，是各大企业平台争抢的领域，不管是在初始阶段利用价格优势还是发展阶段利用资源抢占市场，后果之一是造成资源的过度投放与浪费。再者，在共享经济发展的过程中，获取公共服务的成本得到降低是好事，但是在其获得市场偏好之后，公众对其形成一定的依赖性，商业平台可能会利用这种依赖性作为逐利的工具。

因而，共享经济的商业属性与公共服务的公益性产生冲突，带来一定的风险。一方面，资源来源存在再碎片化风险。共享经济本是利用闲置、分散、碎片化的资源来进行再统一，但出现了资源的再次碎片化状况，包括自我生产闲置资源和无序抢占市场形成的资源浪费。质疑共享经济的质疑者认为共享经济变成了“共享主义”，打着共享的名号入侵其他行业，再冠以创新或共享经济的称谓。如“享睡空间”则是披着共享外衣的胶囊旅馆模式。还有认为神州专车为伪共享经济模式，其实质为传统出租车模式，与共享经济没有关系。另一方面，除了这种生产出闲置、分散性资源的行为外，还有资源浪费行为。在共享经济发展之初，各个大企业平台疯狂抢占市场生产出过剩的资源，使得公共服务再次碎片化。以共享单车为例，缴纳押金、占用城市公共资源、过度生产投放而缺乏运营维护，这一系列现象再度引发资源闲置或资源不匹配。

(三)社会信任体系缺失

从营商环境而言，存在社会信任体系缺失的问题。要实现共享经济这种协同消费模式，陌生人之间的信任是其中一项重要原则[10]。共享经济交易成本相对较低、科学合理调配资源的优势发挥是建立在陌生人信用体系基础之上的。同时，群体参与的模式往往加剧失信问题。社会中的道德谴责、法律追责机制都相继失效的情况下，群体中相当一部分人会对该行为加以效仿。群体具有易受暗示和轻信的特性，群体之间的道德也是多变的[11]，由此而产生的群体效应更加弱化信用关系的形成。在熟人社会中制度或强制力的需求相对减轻，若人与人之间的关系能够起到很好的惩戒或激励作用，那么则会减轻对社会制度的需求。探索以宽容、灵活的方式来监管企业平台、鼓励企业平台创新的基础之一是保证评价系统的高效运作。

共享单车、共享汽车难退押金现象，或者共享单车、共享汽车被恶意破坏的现象，都反映了社会信用体系的缺失，共享经济的信用体系范畴包括企业诚信和个人诚信的问题。在共享环境下，依靠互联网技术平台进行交易的对方，缺乏深入的沟通与交流，如果由此形成误判，容易诱发诸如共享汽车司机对乘客的人身伤害事件、共享租房的盗窃或者欺骗事件，人身安全和财产安全处于高风险状态。用户破坏共享单车、据为己有的行为，如果平台采用法律手段追责要付出高昂的代价，如共享汽车模式难以盈利的原因包括汽车的高维护成本，对于用户拆卸座椅等破坏行为很难通过法律途径追回，那么这部分损失也将纳入到维护成本中。而单纯的道德谴责又难以助于形成信用社会。因而，解决共享经济中的失信难题也陷入两难境地。

三、公共服务共享制的形成与发展

“究竟谁在描绘行政法的脸谱？”[12]随着社会的发展，行政法中的基因也受到一定影响，形成了随着社会发展而不断变化的新脸谱。共享经济承载的理念，不仅契合国家发展策略，而且是更具可持续性的新型供求关系。共享经济的发展在提供更多公共服务的同时也改变了公共服务供给的方式，二者之间的融合发展形成了公共服务共享机制[13]。这是对既有制度的传承和创新，有着充分的历史必然性。既有制度的延续性，又是在市场经济改革背景下革新公共服务供给机制。其中，公共服务共享制应包括以下核心要素：以共享权为核心，以满足多元需求、提高福祉为任务。制度保障的资源包括国家、城市、个人资源，政府主要发挥统筹和牵头作用，公共服务共享制作为公共服务的优化、辅助机制而发挥作用。该机制是给付行政制度中的一部分，也是给付行政制度创新、发展的方向之一(见表1)。

表1 给付行政的演变过程

(一)明确以共享权为核心

共享权，是最先由德国行政法提出的概念，福斯多夫在其论述服务行政的文章中首次提及分享的问题。提出人们已非仰赖国家保障之自由人权，而系依赖分享权，并且应当建立可以保障分享权实现的社会秩序[14]。也有学者称之为“可转让的共享权”[15]。共享权应包括以下几点要义：第一，不直接与社会救助相联系，立足于平等权，着眼于给付均衡性的实现；第二，以保障权利、维护社会公平为目的；第三，共享权包括给付请求权，即请求国家给付资源与利益。在以共享权为核心的公共服务共享制体系中，个体既是权利的享有者也是实现共享权的供给者，在一定程度上可以打破资源垄断与行政区划。

以共享权为核心的公共服务共享制具有时代性的价值导向。首先，共享权是在第三代人权的背景下获得内容更新及发展的。第三代人权以发展权为代表，其将人权的主体扩展至国家和民族，从而形成集体人权[16]。理论上认为发展权是个体之间或个体与集体之间相互促进、互相持续发展的一项基本人权[17]。共享与发展是两个相辅相成的概念，实现发展权的条件之一为均等共享发展机会、发展利益。因此，共享权中也蕴含着发展的内涵，以共享权为指导的公共服务共享制也在新的历史条件下有了新发展。并且，给付行政理论也结合时代需要和社会变革进行的自身学理革新，以契合实践的需要。

其次，共享权诠释的价值包括平等权和给付请求权。“平等”一词具有多重含义，置于不同的学科领域、法律框架内都可以形成对应性的内容。共享权对平等的价值诠释包括以下两方面内容：一方面，政府给予平等关切。正如德沃金所指出的，在抽象的平等主义原则下，政府必须让它所统治的人过上更好的生活，必须对每个人的生活给予平等的关切。另一方面，保障形式平等、完全平等、实质平等和比例平等[18]。也正如罗尔斯对正义原则的描述，人们对自由体系的拥有都应为平等权利之一，社会和经济应合理地期望适合于每一个人。在人们对共享有上述平等价值的期许时向国家提出给付请求权，因此共享权也包括从平等权价值中衍生出来的给付请求权。

最后，以共享权为核心的公共服务共享制提供的保障具有可持续性。以任务为导向的公共服务供给体系，其内容、标准、方式等方面主要以现实需要为出发点，如以政策类规范作为调整依据，难以形成持续性和稳定性。权利导向下公共服务共享机制一方面明确了公民权利，另一方面固定了国家义务，形成持续运行的规范体系，克服了任务导向下行为的随意性、运动性。可持续性是法治的特点和要求之一，避免出现人治下的朝令夕改和随波逐流，形成了可供反复适用的法制内容和给付内容。

除此之外，共享权于完善给付行政法体系而言，有理论指导意义。给付行政的起源与流变与权利基础导向密切相关。给付行政的发展经历了对生存权的保障、超越生存照顾权的给付行政以及共享权下的给付行政，由此形成了所谓一般的给付行政理念。给付行政的内涵需要适合社会发展变革的需要，除了应当超越“生存照顾”的内涵的领域和疆界，应赋予时代的内涵和特征。而现代社会矛盾、政府职能的转变也为给付行政的发展提供了契机，现代给付行政中的共享权既是给付行政发展的结果，也是价值指引和精神倾向。

(二)转变理念并更新原则

尽管对共享经济的发展要秉持包容性态度，但是也包括一定的中央集权，防止社会猝然陷入无序状态。那么，发挥一定中央集权的作用则强调政府的统筹和规划职能。因而，真正的问题在于摆脱传统的中心化思维方式，换之以一种分散式、水平式、合作式的思维方式来组织和规划。

1.转换理念

第一，共建共治共享理念是理念转变的总要求。当社会共识、目标和手段都指向共享时，意味着要动员、依靠全社会的力量来实现合力之治，既是建立“五位一体”的社会治理格局的要求，也是实现全面共享、建立公共服务共享制的途径。以共享经济形式提供的公共服务既不是缘于公共服务产品的自身属性，也不是与传统公共服务模式对立的，而是将互联网融入众多行业进行资源整合、共享公共服务供给权。

第二，给付均衡理念广泛保障人民权益的同时也规范行政权的行使。“以人民为中心”即是以“人民为主体”，是新时代法治体系中的核心价值，不仅包括保障人民利益、扩大人民福祉，还包括通过法定途径和形式参与管理国家事务并推动整个社会的法治精神建设。公共服务的供给不再是狭义的限定，人民利益和福祉不再是空谈，获得感、幸福感和安全感都会有所增加。公共服务供给均等化的理念意味着人民可以大致获得均等化的供给和公共服务，为人民享有的平等权提供了理论基础和实现方式。

第三，服务发展理念是规范行政行为的主要导向。政府进行监管的一个重要原则为监管与服务相结合，并倾向服务于共享经济和公共服务共享制。政府部门应当更关注自身体系建设和行为规范，为公共服务共享制的发展提供良好的营商环境，如破除监管分散、权责不清的局面，建立相应的配合、协调机制，实现行政监管精准化和智能化的同时成本最优化、效能最大化、干扰最小化。

2.更新原则

第一，包容审慎原则是经济发展的法律保障，也是行政法律体系自我更新、完善的方向。应当形成良好、稳定的社会秩序，为经济发展和社会进步创造环境。摆脱传统的单一中心化思维方式，换之以一种分散化、水平化的合作思维方式来进行整治体制组织。众人的福利、权利是交织在一起的，在这一前提和目标下应当建立广泛的公众参与。

第二，合作共赢原则是平衡社会利益的途径之一。在社会利益与个人利益之间、经济发展与社会福利之间、经济效率与社会公平之间都要考虑如何实现社会利益最大化。公共服务共享制的实践，既要考虑保持行业的自主性，又要引导企业平台实现公共利益，因而行政机关与企业平台呈合作的关系。行政机关要发挥确保行政决定理性、提升行政公信力及调整利益的机能，又要发挥积极面向，辅助企业平台，提高企业收益的同时保障公益的实现，从而实现双方的合作共赢。

第三，辅助性原则强调政府行为的有限性。只有当私人经济没有能力有序高效完成某一任务时，政府抒以考虑调控经济。辅助性原则在构建公共服务共享制中的适用，一方面强调私人的广泛参与。在个人与团体以及不同层级之间权限分配中，重视并优先让个人或较小的下位组织处理事务。另一方面强调行政权力的下放。行政机关可能通过授权、委托等形式将行政权力传递于私人，但是更为重要的是将权力下放、释放到私人、社会中，政府更多的是承担担保责任。

(三)共享制基础设施供给

公共服务共享制的建立或者给付行政制度的发展需要水平式的基础设施。所谓水平式的基础设施是指成千上万个节点、建筑和城市链接到网络上，实现跨行政区域范围的共享和沟通。

第一，借助商业平台的力量，搭建个人日常交换、共享的平台。如闲鱼、嘀嘀打车、美团。行政权力与技术部门合作，探索建立更多、更成熟的个人共享平台，以规范化、常态化的共享平台取代个人之间自发的、随意性的共享，包括合法、合理、科学的用户协议。在这一阶段政府主要致力于打通利益结构、提供一定的行政便利、规范平台的公权力行使及用户协议。如化解政府系统内部的信息孤岛现象，以互联网技术解决跨行政区域的困境，减少资源整合过程中不必要的程序。

第二，发挥社会组织的作用。共享经济的发展不仅需要借助于商业平台，也需要借助于基层组织或社会组织的力量。基层组织、社会组织倾向于建立起在社区之间的共享平台，相比于商业平台，基层组织或社会组织的特点包括更为持续性、便捷性、弹性化。如邻里之间的出行、私家车位、食物、工具或者其他紧急情况下的邻里帮助。在这一阶段，政府致力于推动基层组织、社会组织的发展。让渡公共服务权于社会组织，扩大社会组织的活动范围，发挥社会组织整合、分配分散性资源的功能，形成政府带动、社会行动、自我驱动的发展模式。

第三，政府建设城市、社区的基础设施，规划全社会的闲置资源都能够参与共享，细分教育、医学、金融、物流等领域。如我们确实需要的集会中心来实现社区之间便捷高效的共享和交换[19]。在制造行业，通过物联网把供需之间连接起来，确保工厂机械的高效运作。政府参与数据共享，在这其中起到一定的衔接、调和作用。共享医疗资源活动，都需要政府调和医院、患者、企业、保险等主体错综复杂的关系及资源的供需匹配。从组织法角度来看，目前对于共享经济的监管采取地方先行的措施，但是地方先行收效甚微。地方先行是较为稳妥且因地制宜的做法，但是由于地方利益分割、地方立法权限等原因导致成效有限。在公共服务共享制建构的目标下，授益性行为适用规范密度较低，该项事务依旧认定为为地方性事务，而中央处于调节和沟通的位置。

(四)补贴提供

行政法上的补贴提供是指为了实现监管目标或特定的公共目标而以授益、给付的方式来刺激、引导相对人为或不为一定的行为，包括给付型补贴、减免型补贴。对公共服务共享制应保持兼容性的激励态度，不可以压制创新来换取社会秩序的稳定。兼容性的激励包括科学推广、提供行政便利和展开公私协作等几个方面。一方面，政府进行统筹、规划并实现激励和推广。政府不可盲目推广，应当保持适度和灵活。对公共服务共享制进行分阶段监管。当前公共服务共享制的发展还处于成长初期，大多数是平台整合资源进行分享，政府干预较少。但是到了局部发展的阶段，政府应当承担起牵头、主导的职责，到了试点或全面推广的阶段，应当进行统筹和规划行业布局。除此之外，为做到灵活、适度、分阶段推广和激励，在这过程中可以形成清单、规划制度，在具体的发展阶段中通过正面、负面清单等方式来形成规划，让公众、平台明确哪些领域可以推广或禁止。

另一方面，注重以政策优惠为主，待时机成熟可展开公私协作。政府对新能源补贴存在的问题间接影响共享出行的发展，也暴露出对企业过多的、不合理的财政补贴存在骗补、乱补的隐患。在以给付行政方式推动公共服务共享制发展过程中，不可避免会使用行政资助的方式或展开公私协作活动。给予企业、平台更多政策上的支持也是给付行政的一种方式，如税收优惠，通过设计计征起点、费用免除额等方式以促进公共服务共享制这一模式的发展。政府统筹、规划公共服务共享制的行业发展其中一个行为方式为采购、合作，政府在供给哪方面公共服务存在不足、公共服务供给哪方面失衡，这些宏观方向需要政府进行把握，而采购、合作即是推广、激励的一个直接行为，将直接服务于市场并弥补政府失灵。

(五)标准设定

共享经济的本质是对个人、集体闲置资源的整合和分享，具有个性化、分散性等特点，带来的首要问题就是以公共服务共享制的形式提供公共服务如何符合公共服务基准的问题。因此，设定公共服务共享制的公共产品准入门槛显得十分必要。一方面，应符合社会、法律的原则性规定。现有共享经济模式的发展以一定的资源浪费为代价，共享单车、汽车的大量生产和闲置，应当充分汲取经验和教训，不以浪费社会资源为前提，这本是共享经济的意义所在，也是公共服务共享制发展的基础所在。以是否超出社会承载能力为限来衡量共享经济是否存在挤占社会公共空间、增加社会负担的嫌疑。不危害社会安全也是基本原则之一，网络社会治理的根本宗旨为增进人类福祉，也应以创新发展与安全有序保障并重，实现安全有序的目标[20]。网络安全生态与现实社会安全息息相关，从源头或者终端对风险进行把控，防止蔓延至现实社会中，从而保障公民的人身、财产安全。

另一方面，分类设定准入门槛。共享经济平台本身创造了巨大的社会价值和经济价值，但是公共服务共享制的价值可能会与其带来的外部性所抵消，因而共享经济平台在整合和交换资源的过程中也担负了一定义务。公共服务共享制的准入门槛应实行立体的分类。从横向上而言，公共服务共享制按照程度不同，可以分为私人服务的共享制、准公共服务共享制和纯公共服务共享制。从纵向上而言，共享经济可以分为市场再分配、产品与服务提供、协同生活方式。而在横纵之分基础上进行动态平衡，以不同阶段和程度进行观察，也就形成立体的分类方式。针对不同类型的公共服务共享制设置不同的准入门槛。如私人服务共享制中，主要依靠市场机制下的信息配置，准入障碍主要是建立双方信任，主要交给市场机制和赋予平台义务来运行，不需政府过多干预。平台的最大作用或者义务在于搭建信息平台、构建或辅助构建信任体系。提高供需双方自由选择性的同时，保障双方信息对称避免引发道德风险。而纯公共服务共享制具有较强公共性，需要政府自上而下的具有一定强制形式的机制，因而需要以许可等方式来强调公共服务的标准、调节各部门利益结构、下放公权力等内容。

(六)确定平台的责任和边界

分析共享经济平台的责任和边界包括从共建和共治的角度，共享经济既是主体也是对象。“共建”是指动员全体社会成员参与到创新、建设社会治理格局中来，强调共享经济在社会治理体制中作为治理主体的面向。“共治”是指保证社会治理体制机制的良性运行。因而，共享经济的责任包括3个方面。

第一，供给责任。强调政府与平台的合作。在推动、保障共享经济发展的背景下，企业平台也加入了公共产品、公共服务供给者的行列，平台应当树立共建社会的主体意识，承担起一定的公共服务供给责任。一方面，控制产品的质量和数量。共享经济产品的过度投放、无序投放既无法保证产品质量也给公告空间造成负担，追逐经济利益的同时照顾社会秩序等方面在内的社会效益。另一方面，激发社会参与的活力。如组织、鼓励行业协会等社会组织参与到社会治理中，发挥经济上的带头作用，形成有担当、有能力的社会自治队伍。

第二，共同建立信用监管制度。信用生态是培养共享经济、完善公共服务共享制的土壤。发挥作为第三方征信机构的作用，在大规模收集数据、扩大征信渠道方面具有重要作用，从弥补政府技术限制、资源不足等方面提供了更好的发展条件，是建立和完善信用监管体系和构建协同监管格局的重要内容。除此之外，在广泛收集用户信息过程中，注重保护用户的隐私数据等方面在内的信息安全，也是树立自身诚信形象的重要指标。

第三，发挥平台调节减少、调节纠纷责任。虽然以分类、分层次形式对公共服务共享制进行风险管控，但是无论在哪种共享经济类型中平台都有义务，义务的边界范围也因公共服务共享制的程度不同而有所增减。美国学者克拉克曼曾系统地论证了“守门员责任”，仅针对违法责任者的执法困难是存在的，需要调动第三方参与到对违法行为的控制中。大量跨区域的网络活动超越了行政区域的管辖范围、网络技术的代码活动也改变了传统的监管方式，从技术和法律层面而言，平台的责任和义务不可逃避。平台应当审查供需双方的信息，从严、精准调查平台上的信息反馈。在此基础上，强调平台的主动监管，依据合理的用户协议减少不必要的纠纷，利用技术降低进行证据调查、事实认定过程中的成本。

虽然平台作为与国家共建、共治、共享的社会主体，但是其责任也有一定边界。从功能主义、实用主义等理论基础而言，强调第三方也就是平台的责任来有能效促进国家目的实现，但是强化平台责任也需要有一定的条件和限度，如果这种强化责任过于沉重反而影响功能主义自身目标的实现。对平台责任的要求应当综合考虑其动机、能力和成本。

在以“管理”为特征的传统行政向以“治理”为特征的现代行政转变的背景下，公共服务共享制度作为一种新的公共服务供给方式对经济发展、满足社会需求带来裨益的同时也对我国社会治理提出了新挑战。在以“治理”为目标、手段的现代行政体系中，与其说对公共服务共享制进行监管创新，不如说是从行政法角度保障其发展，也是社会治理方式创新的体现之一。现代行政体系内的社会治理需要树立共建共治共享的治理理念，建立“五位一体”的社会治理格局，既是给公共服务共享制的发展创造良好环境，也是让公共服务共享制发挥能量不断满足社会需求。