乌兰察布市草原生态保护补助奖励政策实施情况调查研究

刘秀莲

（乌兰察布市林业科学研究所，内蒙古 集宁012000）

1 草原生态保护补助奖励政策基本情况

乌兰察布市草原面积5251.38万亩，可利用面积4929.09万亩，从2011年开始，国家在牧区实施了草原生态保护补助奖励机制，乌兰察布市6个旗县的牧区、半农半牧区和农区的牧业队列入补奖政策范围。2016年国家启动新一轮草原补奖政策，实施期到2020年结束。

1.1 草原生态保护补助奖励政策任务资金落实情况

全市草原生态保护补奖面积3469.65万亩，占全市草原总面积的66%，其中禁牧2352.65万亩、草畜平衡1117万亩。政策覆盖全市6个旗县的33个苏木乡镇、301个嘎查行政村。禁牧补助标准每年每亩7.2元，草畜平衡奖励标准每年每亩2.4元。全市每年草原生态补奖资金19620万元，其中禁牧补助16939.2万元，草畜平衡奖励2680.8万元，所有资金通过一卡通形式直接发放给农牧民。

1.2 草原生态保护补助奖励政策配套政策落实情况

1.2.1 草原管护员政策。为了确保草原生态保护补助奖励政策有效落实，全市配套落实草原管护员政策，共聘用草原管护员372人，人均工资5000元，每年工资合计186万元，全部用于禁牧与草畜平衡区草原监督管理工作补助。

1.2.2 草原生态补奖牧民转移安置政策。草原生态补奖牧民转移安置政策是草原生态补奖工作的配套政策，主要用于草原生态保护补奖区生态移民新建住房补贴，按照每人1.5万元补贴。

1.2.3 草原补奖绩效奖励资金使用政策。为了保证草原生态保护补助奖励政策顺利落实，解决政策实施后农牧民畜牧业生产的后顾之忧，国家配套了绩效奖励资金，对政策落实好的地方进行奖励，草原补奖绩效奖励资金包括工作经费补贴、草原补奖政策后续产业扶持资金和草牧业试验试点资金，主要用于饲草料基地、棚圈、贮草棚等畜牧业基础设施建设。

2 工作措施

2.1 强化责任落实

各旗县均成立工作领导小组，明确了禁牧与草畜平衡政策的责任主体，制定了方案。草原补奖区苏木乡镇与嘎查（行政村）、嘎查（行政村）与农牧户层层签订了《禁牧与草畜平衡责任书》，按照责任书规定履行禁牧与草畜平衡相关责任。

2.2 严格执行资金管理制度

为了加强草原生态补奖资金管理、提高使用效益，制定了《乌兰察布市草原生态保护补助奖励资金管理实施细则》，各级财政部门按照自治区要求，按时完成资金的申请与拨付工作，各级补奖领导小组及时检查和督促补奖资金兑现情况，加大资金管理与监督工作。

2.3 进一步加大禁牧与草畜平衡区监管力度

按照《乌兰察布市禁牧和草畜平衡管理办法》，草原主管部门加大禁牧与草畜平衡督查力度，定期与不定期地开展明察暗访工作，对执行不到位的进行通报、曝光。按照《乌兰察布市草原管护员管理办法》，全市共聘用草原管护员，对补奖区草原进行日常巡查，发现问题及时报告。

2.4 建立奖惩制度

按照草原补奖方案要求，补奖资金发放与禁牧、草畜平衡责任履行责任挂钩，对于执行禁牧和草畜平衡不到位的农牧户，扣发其部分或全部补奖资金，对于严格执行禁牧和草畜平衡的，给予奖励。

2.5 进一步加大草原保护政策宣传力度

各级政府与业务部门进一步加大了草原保护政策宣传力度，普及草原禁牧、草畜平衡知识，增强牧民科学合理利用草原的意识，树立主人翁观念。各级政府及时颁布草原禁牧令、禁牧政策的通告，利用电视、旗报和宣传单、宣传车等形式。

3 政策实施成效

3.1 草原生态恢复成效明显，从多年的监测结果来看，项目区内植被盖度、高度及干草产量均有明显增加，项目实施后草原生态有所好转，草原生产能力逐步恢复。2019年补奖区草原植被平均盖度36.3%，比2011年提高了10个百分点。

3.2 草原补奖政策已经成为我市强农惠牧政策的重要组成部分，成为我市涉农补贴政策的一大亮点，补奖区农牧民依托草原补奖政策收入占总收入比重明显增长。从补奖区农牧民整体生活状况来看，项目区农牧民生活水平与生活质量均有不同程度的提高，农牧民的幸福指数及对政府的满意度也在逐步提升。

3.3 草原补奖区草畜矛盾得到有效缓解。通过调整畜群畜种结构，实施减少数量，提高质量的方式，禁牧区牲畜数量明显减少，草畜平衡区基本实现草畜平衡。天然草原放牧牲畜逐年减少，超载率逐年下降，天然草原利用趋于合理。

3.4 草原补奖绩效奖励资金政策实施，人工饲草料基地、贮草棚、牲畜棚圈等草原畜牧业基础设施建设再上新台阶，草原畜牧业组织化程度进一步提高。

4 存在问题

4.1 草原生态补奖标准偏低

由于物价不断上涨，牧区生产生活成本不断提高，而草原生态补助标准偏低，就目前补贴标准而言，很难满足广大禁牧区牧民的持续稳定增收。

4.2 草原生态补奖区农牧民收入不均衡

对于大牧区，因草场面积大，户均草原补奖资金多，禁牧后牧民生活稳定，但对于草场较少的半农半牧区，农牧户草原补奖资金少，禁牧后增收缓慢甚至下降。

4.3 补奖后续产业扶持资金不足

尽管国家对补奖区实施了绩效奖励资金政策，但由于补奖后续产业扶持资金不足，在棚圈、饲草料基地、饲草加工机具、贮草棚、青贮窖等畜牧业基础设施投资与禁牧舍饲需求不匹配，牧区舍饲畜牧业基础设施薄弱，草原畜牧业抵御自然灾害的能力较弱，禁牧舍饲难度大。

4.4 草原监督管理能力差

随着草原机构改革，草原监督管理人员减少，且现有执法人员老龄化严重，专业水平偏低，执法能力薄弱。另外由于草原管护员工资低，只是农牧民兼职，无法进行专职管护，草原管护员工作积极性不高，影响草原禁牧与草畜平衡的监管力度。

5 政策建议

5.1 要建立草原生态保护补助奖励政策长效机制，提高补助标准。建议要建立草原生态保护补助奖励政策长效机制，在下一期草原生态补奖政策实施时，科学划定禁牧区和草畜平衡区，同时提高补奖标准，而且应形成逐年提高的动态补奖机制。

5.2 补奖政策不能仅以草场面积为基础，同时将人的因素考虑进来，区别大牧区和半农半牧区实际情况，因地制宜、科学合理落实政策，保障人均草场少的牧民收入稳定增长。

5.3 精准核算草场载畜量，全面实行季节性休牧与草畜平衡。十年来草原补奖政策，草原载畜量明显下降，草原生态趋于正向演替。根据草场类型及草原植被恢复现状，精准核算草场载畜量，全面推行季节性休牧与草畜平衡，同时提高草畜平衡的补贴标准，既让草原恢复生机，又让牧民过上美好生活。

5.4 要加大对草原畜牧业基础设施建设投入，增加舍饲畜牧业收入。要切实加大饲草料地、暖棚、贮草棚、畜牧业机械等草原畜牧业基础设施建设投入，使畜牧业基础设施条件逐步得到改善，在保护草原生态同时，保证牧民增收不降低。

5.5 加强草原执法队伍基础设施建设。国家高度重视草原生态环境保护，习主席提出“保持加强生态文明建设，守好祖国北疆这道亮丽风景线”，在这种形势下，各级政府应加强草原执法队伍建设，保障执法工作经费，提高草原管护员工资标准，加强草原执法队伍基础设施建设，提高执法水平与能力。

5.6 建立草原生态保护激励机制。设立草原生态保护激励机制，分拨部分补贴资金设立草原生态保护奖励基金，按年度经过农牧民评分、苏木乡镇集中评审，依据专业部门草原植被评估，考评出优秀牧户给予奖励，鼓励上进督促后进，逐步形成树新风杨正气的良好风尚，调动起每一位农牧民保护草原、建设草原的积极性。