新形势下铁路建设单位做好水土保持管理工作的途径探讨

翟艳宾，孙晓玲

(西安黄河工程建设咨询有限公司，陕西 西安 710021)

铁路是国民经济大动脉和关键基础设施，加快推进铁路建设，既利当前，又利长远，对稳增长、调结构、惠民生具有重要意义。截至2020年底，我国铁路营业里程达14.63万km，世界排名第二；高速铁路运营里程达3.79万km，为世界第一，占到世界高铁里程的70%左右。铁路工程具有施工标段多、建设周期长、土石方开挖量大、防治责任范围广、水土流失治理难度大等特点。加强水土保持过程管控，依法履行法定义务，可有效减少水土流失及其危害。鉴于此，为贯彻落实习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山的理念，笔者总结了多个铁路建设单位水土保持管理工作的方法和实践成效，紧密结合新形势下水土保持法及相关法规的要求，论述了新形势下做好水土保持管理工作的方法、途径，以期为铁路建设项目单位提供可复制、可推广的水土保持工作管理经验和做法。

1 施工前

1.1 依法编报水土保持方案

《中华人民共和国水土保持法》第二十五条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制”。根据《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)精神，建设单位依据征占地面积或挖填方量确定编制水土保持方案报告书或报告表，并在项目开工前报相关水行政部门审批。

1.2 严格审查水土保持设计

设计是处理技术与经济关系的关键环节，设计是否合理，对控制工程造价及保障建设单位保质保量完成工程建设具有重要的意义。通常铁路项目水土保持工程设计由两部分组成，一部分包含在主体设计中，另一部分为取弃土场专项设计。主体设计含水土保持专章部分，重点关注表土保护和植物措施设计，主设单位更多考虑铁路安全，对水土保持措施适宜性整体考虑得较少。如某铁路，部分路基边坡设计种植灌木，本来当地降水量就很小，原地貌植被很少，成活率较低，最终减小植物措施引起变更，这就是由于设计不当造成的。对于有取弃土场的专项设计更应严格审查，取弃土场是各级水行政部门关注的重点工程，也是施工单位治理的重点，如果挡墙或排水的防护等级不满足工程要求，弃渣场选址不满足要求等，审查再不严格，那么按照设计要求施工，后果是施工单位需要进行多次返工，甚至更严重的需要清除弃渣，不仅增加投资，延误工期，而且影响正常开通。

1.3 加强水土保持宣传，提高参建单位意识

项目开工前，建设单位可邀请水土保持专家或已委托的水土保持技术服务单位，对参建单位进行水土保持法律法规宣传，提高水土保持意识，让参建单位做到内化于心，外化于行。另外，通过水土保持标语标识展示，增强参建单位防治水土流失的责任感和使命感，让防治水土流失成为各参建单位的自觉行动。

防治水土流失人人有责，建设单位要扛起主体责任，首先要提高自身防治水土流失的意识，加强学习相关水土保持法律法规，这样才能更好地管理和指导相关参建单位做好水土流失防治工作。

1.4 成立水土保持工作组织机构

组织机构是为了保证有效地沟通和协调，铁路水土保持工作顺利开展也需要多方沟通和协调。建设单位应成立水土保持工作组织机构，建立第一领导人负责制，明晰权责，层层压实责任，责任落实到个人，确保水土保持工作真正落到实处。同样，为了更好地对接工作，建设单位也应要求各参建单位成立组织机构，指派专人主抓水土保持管理工作，确保水土保持措施与主体工程实现“三同时”。

1.5 制定水土保持工作管理制度，压实责任

建设单位应制定严格的水土保持管理制度，将水土保持工作纳入日常考核，以有效约束各参建单位行为，对于按时保质保量完成工作的单位给予表彰和奖励，对于未按要求完成任务的单位进行处罚，严重者在铁路系统进行通报批评，甚至将不良记录推送至全国企业信用信息系统。只有推行水土保持工作考核制度，才能有序推进水土保持工作，落实水土保持各项措施，确保按计划完成水土保持设施验收工作。

2 施工中

2.1 加强水土保持施工管理

施工单位是落实水土保持方案设计措施的执行者，是否规范开展工作影响着工程的质量和进度，所以加强水土保持施工管理，对做好水土保持工作起着至关重要的作用。通常，山区丘陵区的铁路项目桥隧比较大，弃渣场较多，若弃渣场选址不合理，则会引起重大变更，影响水土保持自主验收和铁路开通运行；另外，比如弃渣场施工中未分层碾压，未按设计实施沿坡排水沟或挡墙不合格等原因造成工程质量不合格，施工单位需要返工，二次进场，影响验收进度，增加投资，都是属于施工管理不规范造成的。当然，规范的施工管理是值得借鉴的，可以节约成本，缩短工期，减少施工过程中的水土流失。比如，弃土综合利用为填沟造地，一方面造福当地老百姓，另一方面，不再需要布设水土保持措施，节省成本和时间；施工生产生活区租用当地已有房屋代替新增临时用地，一方面减小扰动范围，减少水土流失，另一方面也节约治理成本。

2.2 充分发挥水土保持技术服务单位的作用

《中华人民共和国水土保持法》第四十一条规定：“对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门”。委托水土保持监测单位不仅是履行法定义务，更重要的是发挥监测的作用。监测单位应对照水土保持方案及批复要求，按规范定期现场监测，及时反馈监测意见，定期编报监测报告并上报。建设单位应认真对待监测单位的意见，及时回应监测中发现的问题。

《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)规定：“凡主体工程开展监理工作的项目，应当按照水土保持监理标准和规范开展水土保持工程施工监理。其中，征占地面积在20 hm2以上或者挖填土石方总量在20万m3以上的项目，应当配备具有水土保持专业监理资格的工程师；征占地面积在200 hm2以上或者挖填土石方总量在200万m3以上的项目，应当由具有水土保持工程施工监理专业资质的单位承担监理任务”。一般来说，铁路项目均符合以上条件，需开展水土保持专项监理。要想真正发挥水土保持专项监理作用，最好实行主体监理和水保监理“双签制”，监理单位只有对投资控制有话语权，才能制约施工单位的行为，把控工程质量，监督作用才能有效发挥。

2.3 不定期开展水土保持措施专项检查

除发挥技术服务单位的作用外，建设单位应不定期组织相关参建单位进行水土保持措施专项检查，作为环水保专职管理人员，要全面了解水土保持工程开展情况，对工程进展要做到心中有数，这样才能科学制定水土保持工程季度或年度施工计划，协调解决工作中存在的共性问题，避免延误工期。另外，建设单位只有全面了解施工现场情况，才能科学确定水土保持考核奖罚对象。

2.4 尽早开展水土保持方案变更工作

2016年水利部发布《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》以来，有不少铁路建设项目是由于弃渣场位置或弃渣量增加引起水土保持方案发生重大变更。鉴于铁路线路长，不确定因素多，弃渣场发生变更的概率较大，作为建设单位要把变更工作重视起来，从源头上论证变更的合法性，提早准备变更的支撑性材料，以免无法取得合法的变更手续，影响水土保持验收。比如，弃渣场位置变更，选址首先要取得县级以上林业、水利、环保和自然资源等部门的同意，方可进行弃渣，这样才有可能取得合法的变更手续。

2.5 积极配合水行政主管部门现场检查指导

铁路建设项目土石方开挖量大，取弃土场多，是各级水行政主管部门检查的重点项目。作为建设单位，要端正态度，积极迎接检查，思想上要重视，行动上要主动积极。每认真接受一次检查，建设单位及相关参建单位对水土保持工作均有新的认识。建设单位要认真对待检查意见，对照问题清单，举一反三，组织人员全线排查，落实责任，按时限要求整改完善，最后以正式文件向检查单位反映整改落实情况，闭合检查。

2.6 足额缴纳水土保持补偿费

《中华人民共和国水土保持法》第三十二条规定:“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理”。缴纳水土保持补偿费是建设单位的法定义务，建设单位要主动按照水土保持方案批复的补偿费金额向相关部门缴纳，做合法的建设者。

2.7 尽早委托第三方机构，开展验收准备工作

《中华人民共和国水土保持法》第二十七条规定:“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用”。水土保持设施验收是法律规定必须履行的义务，也是落实“三同时”制度的最后一个环节。建设单位应尽早委托水土保持设施验收报告编制单位，尽早介入工作，让第三方机构全面了解项目情况，对照不得通过水土保持设施验收的情形，梳理制约验收的问题清单，提出整改措施，为开展验收创造有利条件。

3 施工后

3.1 依法开展水土保持设施验收

按照《生产建设项目水土保持设施自主验收规程(试行)》(办水保〔2018〕133号)相关要求，建设单位应及时组织相关参建单位召开水土保持设施验收会，形成生产建设项目水土保持设施验收鉴定书，及时将验收成果通过网站或其他便于公众知道的方式(如报纸、电视媒体等)向社会公开，待公示时间结束后，向水土保持方案批复部门申请报备证明，完成自主验收程序。

3.2 积极准备验收核查工作

自2017年11月，水利部发布《关于加强事中事后监管 规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)以来，生产建设项目水土保持设施验收由行政许可转为建设单位自主开展验收。水行政主管部门为了规范自主验收的程序和标准，应开展验收核查，加强事后监管，夯实建设单位水土保持设施验收和管护主体责任。建设单位应高度重视核验工作，如果发现弄虚作假，不满足水土保持设施验收标准和条件而通过验收的，视同为水土保持设施验收不合格。如果核查未通过，项目已投用，要按照水土保持法第五十四条的规定进行处罚，甚至将核查发现的水土保持违法违规信息纳入全国水利建设市场信用平台，并报送国家统一的信用信息平台，记入诚信档案。尽管验收核查是随机抽查，但建设单位不应有侥幸心理。

3.3 落实管护责任，持续发挥水保效益

铁路项目水土保持工作不是验收核查就完成了，落实管护责任、做好水土保持后续工作也很重要。任何工程责任都是终身的，若运行多年的弃渣场溃坝或其他水土保持设施原因造成人员伤亡或财产损失，建设单位同样要承担主体责任。因此，只有落实好水土保持工程管护责任，定期检查大型弃渣场挡墙和排水沟运行情况，发现问题并及时解决，才能保障水土保持措施持续发挥效益。对植物成活率低的区域适时进行补植，以保证植物措施持续发挥水保效益，为主体工程正常运行提供保证。

3.4 按规定做好档案归档工作

建设单位应通过档案管理记录工程建设全过程。建设中要重视水土保持相关资料的收集保存，水土保持相关事项取得的批复或证明一定要保存好，要留存重要工程施工前、施工中和施工后的影像资料。建设单位应发动各参建单位参与档案资料收集，只有建设过程中做好资料储备，竣工验收后归档资料才能全面翔实、真实反映建设过程，也可避免出现扯皮事件发生。如已治理的弃渣场被破坏，没有留下治理后的影像，则很难划分责任，无形中就增加了治理任务。

4 结 语

水利部门为落实“放管服”精神，减少行政审批事项，已将水土保持设施验收由行政许可转为自主验收，这一转变使项目法人的主体责任更明确。作为建设单位，更应规范水土保持管理工作，减少施工过程中的水土流失，严格履行法定义务，提高政治站位，高度重视生态文明建设，担负起实现“交通强国”的历史使命。