基于区域评估的开发区水土保持统一监测思考

凌 峰,马红斌

(1.海河流域水土保持监测中心站,天津 300170；2.黄河流域水土保持生态环境监测中心,陕西 西安 710021)

为持续深化“放管服”改革，全面加强水土保持监管工作，2019年5月水利部印发了《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)，优化生产建设项目审批方式，对各类开发区建设推行水土保持区域评估。2020年11月，水利部办公厅印发了《水利部办公厅关于进一步优化开发区内生产建设项目水土保持管理工作的意见》(办水保〔2020〕235号)，鼓励开发区管理机构对开发区或开发区一定区域统一开展水土保持监测。本文以开展区域评估的开发区为对象，通过梳理水土保持监测相关标准、规范和文件要求,探讨开发区统一监测的组织形式，提出监测实施的重点和难点，并对相关问题进行了思考。

1 开发区水土保持统一监测要求

1.1 技术标准、规范

技术标准、规范主要涉及《生产建设项目水土保持监测规程(试行)》(办水保〔2015〕139号)、《生产建设项目水土保持监测与评价标准》(GB/T 51240—2018)，这两个文件对监测范围、时段、内容、方法、频次、监测点布设和重点监测对象等都进行了明确的规定。由于区域评估工作推行的时间晚于上述规程、标准发布的时间，因此未对区域评估的开发区水土保持统一监测作出特殊规定。但规程、标准要求的水土保持监测相关内容仍适用于开展区域评估的开发区水土保持统一监测。

1.2 水利部相关文件

水保〔2019〕160号文件提出推行水土保持区域评估,对开发区内的项目水土保持方案实行承诺制或者备案制管理,实行承诺制或者备案制管理的项目，验收报备只需要提交水土保持设施验收鉴定书，《水利部办公厅关于做好生产建设项目水土保持承诺制管理的通知》(办水保〔2020〕160号)从生产建设项目承诺的内容和程序等方面,对水土保持承诺制管理作出了明确规定。《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》(办水保〔2020〕161号)要求监测单位依据扰动土地情况、水土流失状况、防治成效及水土流失危害等监测结果，在监测季报和总结报告中，对生产建设项目水土流失防治情况进行评价，明确“绿黄红”三色评价结论。办水保〔2020〕235号要求探索统一监测，鼓励开发区管理机构对开发区或开发区一定区域统一开展水土保持监测。开发区管理机构统一开展水土保持监测的，其监测成果可供区域内项目共享使用，区域内应当开展水土保持监测的项目可不再单独开展。

1.3 水土保持区域评估报告和批复文件

开发区区域评估报告按照水土保持方案编制要求,对开发区水土保持监测工作用专门的章节,从监测范围、时段、内容、方法、频次、流程、实施条件等方面进行阐述，经水行政主管部门审查后，成为水土保持监测应该遵循的内容。部分审查文件会提出探索统一开展水土保持监测的要求，以提升入驻生产建设项目水土保持工作便利度。

通过以上分析可知，对国务院和省级人民政府批准设立的各类开发区内生产建设项目实行承诺制管理，从方案审批和验收报备等环节均予以了简化；对没有“五通一平”的开发区推行区域评估。但承诺制项目需提交水土保持设施验收鉴定书，明确项目是否完成水土流失预防和治理任务，指标是否达到水土保持方案确定的目标值等结论，为水行政主管部门监督管理提供数据支撑。因此，开发区内生产建设项目需按水土保持监测技术规程规范和水利部文件要求，开展水土保持监测，为水土保持设施验收提供基础数据。

2 区域评估水土保持监测组织形式

2.1 主体责任与委托单位

从水利部相关文件要求来看，开发区管理机构要落实开发区水土流失防治主体责任，做好区域内土石方综合利用、调配及集中堆放等水土流失防治工作，加强表土保护及雨水集蓄利用，督促指导区域内项目做好水土流失防治工作，推动实现开发区绿色循环低碳发展。开发区管理机构应作为开发区水土保持监测的主体，统一组织委托单位，各项目建设单位可不再单独委托。同时，委托单位应成立专门的水土保持管理机构，负责水土保持相关的组织和协调工作，按时报送开发区水土保持监测季报表，做好入驻园区的建设单位水土保持法律法规宣传，督促其按规定编制水土保持方案，落实水土保持措施，完工后及时开展水土保持设施自主验收，并报水行政主管部门备案。建立工作联席机制，协调各参建单位和监测单位，做好土石方量统计、措施落实数量和进度统计等工作。

2.2 监测单位及主要任务

开发区水土保持监测面积大、涉及单位多、内容比较复杂，各入驻单位分属不同行业、工期与进度不一、施工工艺各异，协调沟通和统计分析要求较高，对水土保持监测单位的要求也更高。根据中国水土保持学会制定的生产建设项目水土保持监测单位水平评价相关管理办法，建议承担地市级开发区水土保持监测的单位，应至少具有三星以上生产建设项目监测水平评价证书；承担省级开发区水土保持监测的单位，应至少具有四星以上生产建设项目监测水平评价证书。监测单位除具有较强的水土保持监测业务基本要求外，还应具备遥感监测、视频监测、移动监测等突出能力；同时有较强的协调能力，能配合开发区管委会做好入驻单位相关信息登记，在建设过程中协调各建设单位做好水土保持相关资料的填报、统计、汇总等工作。同时，应为各建设单位提供项目水土保持设施验收所需要的相关数据资料。

2.3 各项目建设单位主要任务

按照“谁破坏、谁治理”的原则，开发区内各项目建设单位主要承担项目区水土流失防治责任。部分开发区集中设置临时堆土区、弃土场和施工生产生活区，由开发区管理机构统一管理，建设单位应按照区域评估报告和开发区管理机构统一要求，做好临时堆土、弃土等土方堆置，做好土方运输过程中的防护，尽可能减少水土流失。同时，建设单位应在开工前，向开发区管理机构报备并告知水土保持监测单位，按要求接受水土保持告知；落实好“三同时”制度，开工后按照水土保持方案报告，落实水土保持措施，按时做好统计分析工作，配合水土保持监测单位开展工作，自觉接受开发区管理机构和有关水行政主管部门的监督管理。项目完工后，及时履行水土保持设施自主验收程序，并向水行政主管部门提交验收鉴定书。

3 区域评估水土保持监测重点和成果探讨

3.1 监测对象分析

在开发区生产建设项目水土保持监测中，存在两个类型的水土保持方案，其一是开发区的整体区域评估报告，其二是开发区内各生产建设项目的水土保持方案报告书(报告表)，两者存在以下区别：

(1)关注内容不同。区域评估报告更注重通过优化防治分区和施工工艺，控制开发区整体防治责任范围；注重合理安排项目开挖、填埋、综合利用，实现区内总体土石方的平衡。项目水土保持方案侧重于水土流失防治措施体系确立和效果的发挥。

(2)建设周期不同。开发区建设周期一般较长，由于不断引进项目，没有准确的完工时间[1]，有的长达10～20年。开发区生产建设项目一般建设周期都在5年以内。同时，由于项目的不确定性，生产建设项目建设周期与开发区建设周期很难完全重合。

(3)责任主体不同。区域评估报告的责任主体是开发区管理机构，一般由各级人民政府设立，承担整个开发区的建设、运行和管理工作。生产建设项目水土保持责任主体为建设单位，接受开发区管理机构的监督管理。

(4)评价指标不同。生产建设项目水土保持监测评价指标主要包括水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防护率、表土保护率、林草植被恢复率、林草覆盖度共6项。区域评估监测应在以上6项指标的基础上，结合新时代城市建设的相关要求，可增加一些内容，如透水铺装率、雨水径流滞蓄率、土石方综合利用率、裸露地表苫盖率、湿法作业除尘率等反映城市建设质量的重点关注指标。

3.2 监测内容和方法分析

开展开发区水土保持统一监测，监测内容和方法应根据办水保〔2015〕139号、GB/T 51240—2018和办水保〔2020〕161号等相关标准、文件要求开展，在以下方面予以加强。

3.2.1 个性化指标监测

按照海绵城市的建设标准，区域评估时往往强调降水蓄渗措施的使用[2]，在开发区整体指标设定时，除传统的6项指标外，会增加下沉式绿地率、透水铺装率、雨水径流渗蓄率、综合径流系数等有利于雨水就地拦蓄的措施，部分指标可直接通过水土保持措施布置数量等获取，但也有部分指标如综合径流系数等需增加单独监测内容。因此，监测单位在开展监测点布设时，应提前考虑开发区径流和入渗等指标的获取问题，提前做好气象站等有关设施设备的布设。

3.2.2 监测手段和频次

开发区防治责任范围具有面积相对较大、扰动变化快的特点，决定了常规监测手段难以全面客观地反映现场实际情况。因此，应优先采用可覆盖整个开发区的遥感监测方法[3]，同时尽可能利用无人机、高分遥感、视频监视等技术手段，在施工扰动频繁的阶段对扰动集中区按季度进行无人机航测，获取正射影像图，保证扰动面积和措施布设数据的时效性与精确性，在开发区水源地、生态水面等敏感区域和重要部位施工采用全过程视频监视。同时，每年对全开发区开展无人机正射影像或高分遥感影像获取和分析，有条件时可做到每季度一次，直观反映开发区建设状态。

3.3 监测成果分析

监测成果主要包括开发区水土保持监测实施方案、季报表、年度报表、总结报告等；同时针对开发区水土保持监测对象较多的情况，为便于水行政主管部门考核与监督，可增加生产建设项目的水土保持监测季报表、总结报表等。

3.3.1 开发区层面

水土保持监测实施方案：根据批复的开发区区域评估报告，编制开发区水土保持监测实施方案，主要内容包括开发区概况，水土保持监测布局、内容、指标、方法、预期成果等，明确项目工作组织和质量保证等。

水土保持监测季报表：根据开发区内各生产建设项目施工进度和水土保持措施落实情况，汇总各项目水土保持监测季报，形成整个开发区的水土保持监测季报表，提供反映开发区整体情况的无人机或遥感影像，并对上季度水土保持情况进行总结，对存在问题提出改进意见。

水土保持监测年度报表：按照生产建设项目水土保持监测规程，汇总年内水土保持工作落实情况，重点对年度内开发区整体土石方开挖及回填情况，水土保持措施布设情况，入驻项目情况和施工进度等进行系统统计与分析，并对来年工作重点进行计划。

水土保持监测总结报告：按照开发区建设相关批复文件，在完成开发区建设任务后，编制开发区评估水土保持监测总结报告。

3.3.2 生产建设项目层面

水土保持监测季报表：根据承诺的水土保持方案报告书(报告表)，按季度填写项目水土保持监测季报，内容重点为项目土石方开挖和回填、防治责任范围变化、水土保持措施落实情况。填写完成的项目监测季报表作为开发区监测季报表的附件，供开发区管理机构和各级水行政主管部门监督检查用。

水土保持监测总结报告表：表格以原水土保持监测总结报告中监测特性表为基础，补充水土保持季报表等内容，重点为水土保持方案报告书(报告表)设计措施落实情况对比、防治责任范围对比、土石方开挖和回填等，并对比水土保持方案报告书(报告表)六项指标情况，同时对开发区区域评估报告中个性化指标作出响应。项目建设完成后随结束随填写，并附项目水保措施落实图片，将其作为生产建设项目验收鉴定书的重要支撑材料。

4 问题与思考

4.1 未开展区域评估的开发区水土保持统一监测

开发区如未统一组织实施“五通一平”，或已经完成“五通一平”的，按照文件要求不需开展水土保持区域评估。对未开展区域评估的开发区，开发区管理机构也可参照统一的监测模式，对开发区内各生产建设单位水土保持工作进行统一管理，自行或委托固定的具有相应技术条件的监测单位开展工作，重点是协调好各项目间土石方的转运和存储。

4.2 水土保持三色评价

三色评价结论是控制施工全过程水土流失的重要依据，在开发区实行水土保持方案承诺制的前提下，其结论非常重要。针对单个生产建设项目，三色评价的评价指标、赋分方法等在办水保〔2020〕161号文件中有明确的规定。但对开发区而言，如果把整个开发区作为一个项目来对待，将扣分项做简单的数字累加，显然不合理，也不符合开发区建设管理的实际。因此，在开发区三色评价中，建议采取所有项目加权平均的方式，确定整个开发区的三色评价结论。

4.3 信息化管理

由于项目建设单位多、施工进度不一，因此为高效获取各项目水土保持相关信息，应开发基于开发区水土保持的管理系统，分开发区管理机构、水土保持技术服务单位和各参建单位三个层级分配用户权限，按水土保持方案管理(含防治责任范围)、土石方调配、水土保持措施实施进度等模块建设，监测单位指导入园项目填报登记表和水土保持措施实施[4]，做好新入驻单位的登记和培训，并按月督促各参建单位填写，按季分析汇总工程相关数据，并上报开发区管理机构。

4.4 监测成果共享共用

开发区内生产建设项目水土保持监测成果，服务于开发区整体和区内单个项目水土保持日常监管和验收工作。其中单个项目验收时，由监测单位出具某项目水土保持监测总结报表，建设单位或验收报告编制单位根据监测总结报表和监理情况及项目实际情况，完成水土保持设施验收鉴定书并报备。承担开发区生产建设项目水土保持监测的单位，也可将监测成果作为水行政主管部门监督性监测的重要依据[5]。

4.5 自然恢复期监测

单个项目竣工后进入自然恢复期，监测单位除开展项目植物措施监测外，不再对该区域进行日常水土流失监测。在开发区监测季报中，该项目区域具体内容也不再体现，仅登记项目水土保持设施自主验收报备号，以提高开发区管理机构和各级水行政主管部门监督检查效率。在开发区整体验收时，再将项目详细信息列入其中。