疫情与变局之下的网络空间国际治理态势*

李 艳

（中国现代国际关系研究院，北京100081）

0 引 言

推动网络空间国际治理进程的因素固然多元，但具体到2020 年，三个关键词尤为突出：疫情、变局与技术。疫情作为突发事件所带来的全球性冲击不难理解，所谓变局即国际力量格局的进一步深入演化，以及新兴技术与应用的不断演进，这两方面因素对网络空间发展态势的塑造在近些年来早已初显端倪，并逐渐成为一种“新常态”。但在2020 年这一关键节点，这些因素前所未有的相互叠加与共振，一方面使得诸多现实问题与客观挑战更趋复杂，影响了2020 年网络空间国际治理具体进程，但另一方面也蕴含着新的发展方向与机遇，对未来网络空间的力量格局与秩序构建带来深远影响。

1 全球性疫情加剧网络空间国际治理的供需失衡

“一个新十年的开局总会是一个展望更广阔未来的邀请”[1]。根据既定节奏与计划，2020年原本应是繁忙的一年，围绕网络安全、数字经济与新兴技术等各项网络议题，从UN 到G7、G20，从IGF 到GGE、OEWG，从WEF 到ITU，从多边、区域到双边，各层级渠道与平台的相关计划与议程“满档”，但疫情客观上导致大部分议程不得不暂停或延期。与此同时，疫情对全球经济带来巨大冲击，各国大量的时间精力与人力物力投入到全面抗击疫情，对其他领域的关注与资源投入或多或少受到牵制，因此，总体来看，网络空间国际治理的既定节奏受到一定影响。但这只是表面现象，更为深层的影响在于，疫情期间的网络安全隐患与治理需求不减反升，在治理“供给”相对不足的现实下，造成网络空间国际治理态势整体上呈现“供需”失衡的特点。

从需求层面来看，一方面疫情催化了新型网络攻击事件，带来更加严峻的网络安全压力。如在疫情期间，网络犯罪分子与黑客组织借机“兴风作浪”。英国国家网络安全中心（NCSC）发布公告称，越来越多的网络犯罪集团利用新冠病毒进行恶意攻击，开展网络勒索和身份窃取的犯罪行为[2]。甚至还有犯罪分子为窃取疫苗信息针对医疗、卫生和公共服务部门发动网络攻击。另一方面疫情催化下的线上应用激增带来更加深层次的社会治理需求。在疫情期间，大数据、人工智能、“云计算”等数字技术应用激增，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥重要作用的同时，也在客观上带来一些有效监管、权责边界与隐私保护等社会问题。经此疫情，国际社会各方更加深刻地认识到，数字经济与“线上”服务事关未来发展，相应的安全风险破解与有效治理必须跟上，这也对未来网络空间国际治理的方向带来一些新的思考，可以说，伴随疫情冲击，数字社会得以加速成型，与之相关的安全与发展问题必然会成为未来网络空间国际治理新方向。

从供给层面来看，实践中面临治理“供给”不足的困境。既有的传统治理机制在应对突发性、复合性危机面前显得力有不逮，而新的治理机制建设又跟进不力，难以发挥应有实效。最典型的例子就是最受关注的联合国框架下“双机制”（GGE 和OEWG）的建立与并行。为适应网络空间治理“多利益相关方”的参与传统，联合国框架一直在努力做出相应机制改进，从GGE 成员国代表的拓展与轮换，到尝试打破政府渠道传统，设立OEWG 来吸纳其他非政府主体参与相关进程，旨在适应新形势，进一步提升联合国框架的代表性与参与度。但是经过一年多的实际运行，“双机制”并没有如各方所期望取得一些突破性进展，并未在推进网络空间行为规范从原则性共识到进一步落地方面取得令人满意的成果。这其中固然有疫情影响既定计划的原因，但还有一个重要因素在于联合国框架本身存在的机制性问题，难以应对深层次、全局性的网络空间治理问题。再加上议题的多元，介入机构繁多，相关职能职责的交叉与不清，缺乏顶层统一协调与整合的情况下，必然影响其效率。这些机制性因素都在客观上影响其在网络空间国际治理中发挥应有的作用。由此可见，这种网络空间治理中的“供需”关系在疫情之下，其缺口有不断扩大的趋势，如何有效弥合和缩小对于未来网络空间发展至关重要。

2 地缘政治博弈深刻改变网络空间传统治理生态

一直以来，在互联网发展的历史进程中，国际社会各方对于网络空间国际治理的认知，从治理原则到治理模式，从治理政策到治理实践，从治理主体到治理重心一直充满争论和探讨。但也正因这些争论的存在，无论从哪个层面来看，网络空间治理的生态都呈现“多元”发展态势。比如一直以来国际社会各方对于网络空间各主体作用的争论，即使是在互联网发展初期，排斥政府主体介入治理进程的网络自由主义思潮十分流行，但与之针锋相对的关于低估现实政治对网络空间发展未来影响的声音也依然存在。虽然争论一直有，但这些争论背后的基调与底色仍然是如何能够更有效促进网络空间有序发展，只不过对具体指导原则与实现路径见解不同罢了。但近年来在地缘政治的强烈冲击下，情况却发生显著变化。

当前国际体系与力量格局正处在深刻变化与加速调整期，传统西方大国主导的国际体系与全球治理体系正在发生前所未有的变化。尤其是以中美关系为主要风向标的大国竞争不断加剧，这种态势自然延伸到网络空间。众所周知，在“斯诺登事件”之后，网络空间的“安全困境”问题就已引发国际社会各方的高度关注，特朗普政府执政时期的网络政策更是“雪上加霜”。特朗普政府不再强调网络空间共同利益的属性，转而强调在此空间维护美国利益的重要性，尤其认为中俄等国正在利用网络空间对美国发起挑战，为此美国政府需要采取一系列措施允许军方和其他机构采取更加积极的行动以保护其国家利益，巩固美国在网络空间的主导权。不仅美国如此，越来越多的国家将网络空间主导权视为信息时代背景下巩固与提升国家权力与影响力的“战略要地”。网络空间的大国竞争在2020年体现得淋漓尽致，大国之间围绕网络展开的实力之争、技术之争、规则之争愈发激烈。网络空间中“现实主义”甚至是“进攻性现实主义”的论调前所未有的“一家独大”。即使是对此表示不认可、不赞同的观察家和政策制定者，也不得不承认地缘政治尤其是大国博弈对网络空间的深刻塑造。这种无奈的共识下，聚焦分歧与博弈远胜于发展与合作的现实正在事实上前所未有地冲击传统网络空间国际治理生态。

最直接的表现就是网络议题的“泛安全化”与政治化态势更趋明显。一直以来，以美国为首的西方国家，和以中俄为代表的新兴经济体与发展中国家之间原本就在网络安全、国家行为规范、打击网络犯罪、数字规则以及新技术新应用标准制定等领域存在一定分歧与不同，但其背后的因素比较复杂，有如发展阶段与需求不同的客观因素，亦有一定的认知与价值观冲突的主观因素。但随着当前地缘政治影响的加剧，后者的影响被放大，这就导致既有分歧不仅未得到有效弥合，反而进一步加深。如在网络空间国际行为规则领域，美国不断与盟友协调立场，通过发布声明与政策文件，共推规则的方式，推出符合美西方利益的“网络空间负责任国家行为标准”试图影响规则制定进程；在数据领域，美欧日等国作为数据规则制定的领头羊，不断协调立场，对接机制，试图打造一套相对完整的规则“范本”，旨在通过示范与外溢效应最终成为全球性规则；在网络犯罪领域，中俄支持联合国推动全球网络犯罪公约的制定进程，但美欧始终强力推动其主导的“布达佩斯公约”，未来形势发展将在客观上得到越来越多的国家在此领域或面临“非此即彼”的选择。在新技术新应用规则制定领域，美国不仅重拳遏制中国企业，更与其盟友在人工智能、数据流动、量子计算、5G 等领域建立各种形式的“联盟”，这些联盟或多或少带有“排华”色彩。种种迹象让国际社会各方对网络空间的未来感到前所未有的担忧，甚至重新回归类似“我们到底想要一个什么样的网络空间”的本源性思考。

3 新技术与应用重塑网络空间安全与风险态势

首先，从技术与应用本身而言，技术的变革随着新技术及其社会应用的不断加速，将极大重塑网络安全风险，并因此带来治理难题与挑战。比如5G 商用的迅速普及使得宽带网速足以支撑物联网场景下的“物物互联”与“人物互联”，接入互联网的用户与设备数量将以前所未有的速度迅猛增长。与此同时，数据亦将呈几何级增长，这些数据不仅事关个人隐私、公民权利与国家安全，更是“生产要素”，关乎未来数字经济的发展。由此带来系列涉及安全保护与流动共享的“平衡性”难题。2020 年11 月，世界经济论坛（WEF）发布题为《网络安全、新兴技术与系统性风险》[3]的报告称，随着新兴技术的发展，网络空间的规模、速度和互联性正在发生重大变化，带来一系列新的系统性风险和挑战。紧接着在2021 年1 月，WEF 又发布题为《2021 年全球技术治理报告——在疫情时代利用第四次工业革命技术》[4]，具体针对人工智能、区块链、物联网、数字出行和无人机等关键应用领域的治理挑战与破解之法进行了探讨。正如有专家称：“基于数字技术的网络安全在国家与国际安全政策中占据越来越重要的地位，各国政府都在寻求有效的应对之道”[5]。

其次，从围绕新技术与应用展开的竞争而言，各国无论是出于自身发展考量，还是赶超甚至是遏制竞争对手的考虑，竞争的热度与烈度只增不减，相应措施手段更加花样翻新。各国深谙网络空间实力固然体现在政治、经济、军事等诸多方面，但无一不是建立在信息通信技术（ICT）应用基础之上。进入21 世纪以来，在ICT 革命主导下，科技革命蓬勃发展，全球范围内出现集群性的科技革命：信息技术革命、视觉技术革命、3D 革命、算力革命、人工智能革命、生命科学革命及基于区块链的加密数字货币和数字资产革命。这些技术在未来会促使全球科技革命将进入叠加爆炸的历史新阶段。以ICT 为基本支撑的网络空间无疑会是这场爆炸的源点和辐射点。更为重要的是，鉴于ICT技术与应用的特性，不断更新与突破的技术与应用也给后发国家提供了“弯道超车”甚至“换道超车”的可能性，其领先优势并非一劳永逸。一旦相关国家在前沿技术，尤其是颠覆性技术领域有所作为，就会对网络空间既有力量格局带来极大冲击。美战略与国际问题研究中心（CSIS）曾发布《超越技术：发展中国家的第四次工业革命》报告，认为发展中国家在应用新技术上具有后发优势，尤其是中国正借此超越美国，并在世界上扩展其影响力[6]。

因此，一方面相关国家对内加强前沿技术的战略布局与资源投入。另一方面以美为首的部分国家对外出手遏制竞争对手。最具代表性的莫过于中国在新技术应用领域所展现的强劲势头，成为触发美国对中国发动贸易战与科技战的直接原因。为此，美国政府不惜摒弃其一直宣扬的所谓自由市场导向，以国家之力启动“技术脱钩”，动用包括制定“实体清单”、实施出口管制甚至采取司法手段等一切可能的资源，打压包括华为在内的中国公司，甚至联合盟友试图形成国际围堵，进一步压缩中国公司的发展空间。2020 年8 月5 日美国政府更是发布所谓“清洁网络”计划，试图全面系统地在ICT 领域剔除“中国影响”。种种现实表明，大国之间围绕科技的博弈已在客观上侵蚀网络空间的信任基础与危及战略稳定。

4 在不确定性与变数中推进网络空间国际治理的关键

总体而言，疫情、变局与技术（尤其是后两者）的叠加影响，会给网络空间发展带来极大的挑战，但这并不必然得出全然悲观的结论，事实上更准确的表述应该是存在不确定性与变数。在不确定性与变数中间同样蕴含着机遇和新的发展方向，而这些恰好是未来治理进程的发力点，如果能够很好应对、化解甚至是因势利导，这些挑战完全可以成为新的发展契机。同理，对于致力于进一步提升网络空间国际治理影响力与话语权的中国而言，能否抓住这些关键点并展开作为亦至关重要。

一是要抓住疫情带来的发展机遇，拓展并引领治理新议程。疫情固然给全球经济与社会带来巨大损失与冲击，但从另一个角度来看，疫情推动下 “线上”经济与社会应用的井喷式增长，让更广范围、更深层次的数字社会加速成型且趋势不可逆，与之相关的安全与发展的议题提前摆在了国际社会面前，它不仅考验各国政府的治理水平，也对网络空间国际治理提出诸多新的课题。从这个意义上讲，疫情使得未来网络空间治理的重心提前清晰地浮出水面。因此，国际社会各方会更有动力抓住疫情推动下数字社会加速成型的机遇期，从发展角度强化数字社会治理的前瞻性议题策划与探讨，从而有力推动未来网络空间国际治理进程。对于中国而言，自然不应该囿于西方国家主导下的议程设置，尤其是带过多政治意识形态的议题，不被带节奏，而应结合中国在数字经济发展尤其是抗疫方面的最佳实践，积极围绕相关发展性议题加大策划力度，必然能够获得更广泛的关注与认同。

二是在地缘政治框架下，妥善运维大国网络关系。地缘政治固然对网络空间国际治理带来一定不利影响，但必须看到，地缘政治格局的态势并非一成不变，大国博弈也并不意味着对抗的广度和烈度一成不变。随着国际政治与大国关系出现的一些新变数，竞争中仍然蕴含一定的合作契机。比如从中美网络关系的角度来看，拜登政府上台之后，鉴于其民主党派的执政传统与偏好，相较于特朗普政府时期，其对网络空间国际治理的关注与投入会有所“回暖”。同时，拜登政府所提出的“任何时候都应确保美中竞争不会危及全球稳定”的基调也会同样适用网络领域。因此中美双方在规范国家网络行为，管控大国间网络风险以及共同应对重要网络安全事件等方面的国际合作会有所推进。如果能够找准具体的合作领域，加强策划与推进，缓和与改善关系的空间仍然存在；再比如在与其他国家的网络关系运维中，鉴于网络议题的多元性和复杂性，只要能够把握具体国家的具体诉求，一定会有适合的合作议题。即使是面对美国试图建立的有“排华”色彩的“小院高墙”，面对供应链与产业链全球化的现实，其实际落地效果不仅难达预期，更难一蹴而就。这些都给中国避免陷入西方阵营设计，争取一切可以争取的力量，积极拓展合作留下了一定的空间与时间。

三是重视国际规则，加大对联合国框架的支持力度。近年来，国际社会出现一种倾向，有观点认为在网络空间建立国际规则不现实且低效，但其实这是一种误解。网络空间作为一个相对新域，立规建制仍处初期阶段，而对于这样一个空间，它的确很难形成真正意义上“放之四海兼准”的统一规则，而会是一套灵活的、弹性的，甚至更多表现为软法的规则体系。对于规则的探讨也并不完全是结果导向的，其过程亦有着重要意义，因为它会在客观上形成对行为是否具有正义性或合法性的认知、判断以及预期。即使不完美，但正是在没有“硬法”前提下，国际社会更加依赖于这些规则来为批评或合法化某种行为提供一个基础。与此同时，推进规则制定过程中需要长远的战略眼光，更关注那些能够促进合作、有效治理的合法机制与程序，而不是追求具体的、短期的结果。尤其是在复杂的、充满不确定性的当前网络空间态势下，当系统性网络安全风险防不胜防，单从技术上难以有效解决，约束行为的规则制定就显得更加重要。事实上，美欧等国一直高度重视此问题，国际规则的探讨与完善会是网络空间国际治理的“常青树”。因此，中国要持续加大国际规则领域的投入，特别在支持联合国框架发挥作用的基础上，充分利用国际政府间平台就相关国际规则展开探讨，除既有的国际法在网络空间的适用、全球网络犯罪公约等议题，争取再就数据跨境流动规则等核心问题推动国际社会就全球性解决方案展开探讨。

5 结 语

以上是对2020 年网络空间国际治理态势的回顾，以及据此对未来进一步发展走向的预判。2020 年是充满困难与挑战的一年，但其中也蕴含着巨大的机遇和新的发展方向，一些深刻影响与塑造未来网络空间国际治理格局的要素已然浮出水面，抓住这些关键要素有助于把握发展的大趋势与大方向。只有“成于罗盘”之后，真正“始于跬步”才能最终达到目标所在。