瑕瑜互见——《医师法》求疵

胡晓翔

(江苏省卫生法学会，江苏 南京 210019，huxiaoxiang0710@sohu.com)

《中华人民共和国医师法》于2021年8月20日在十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过，将于2022年3月1日施行。颁行20余年的《执业医师法》修订，正值抗击新冠疫情取得重大战略性成果的时刻，全社会格外关注医师这个英雄的群体，本法的每一次讨论，以及新法的每一条每一个字，都牵动着亿万民众的心。《医师法》出台后，好评如潮，有“八大亮点”“十大亮点”等评价。笔者也认为，《医师法》亮点多多，较好地体现了《基本医疗卫生与健康促进法》的精神，对医师待遇、保障有所强化，与《中医药法》有机衔接，医师资格考试的条件更加明细，也呼应了医改的一些行之有效的有益做法，如第十八条第二款对“医疗联合体”内医师流动的支持，第二十九条超药品说明书用药的规制等。但笔者深入学习思考后，也觉得《医师法》文字上甚至结构上，甚或有的制度设计上，还存在一些可以商榷的空间。结合笔者的医师管理实践及多年的研究，特提出以下问题，加以简析，供有关部门制定或修订配套文件时参考，也与同仁商榷。

1 关于法域

1.1 对“医师”定义的逻辑错误

《医师法》第二条的定义，实质内容即：医师等于执业(助理)医师。

既然“医师”同于“执业(助理)医师”，那么，执业注册登记之前的第一个证，经考试获取的“资格”(法定证明就是资格证书)，究竟是不是执业(助理)医师资格呢？此时，未经执业注册登记获取执业证，还不能合法地行医执业。即此时的“资格”，并不是“执业”医师资格。何况，既然医师资格考试成绩合格，取得的是执业医师资格，或者执业助理医师资格，怎么会发给“医师资格证书”呢？

可见，《医师法》第二条关于医师的定义，出现了逻辑问题。“医师”这个概念的范畴，理应大于“执业(助理)医师”。参加国家医师资格考试，成绩合格获取医师资格。在此基础上，有一部分持有医师资格者依法执业注册登记，获取医师执业证书，此时，就可称为执业(助理)医师。即执业(助理)医师，只是医师的一部分。

这样严格定义的话，在文本里根据不同语境需求精准措辞，条理就清晰了。

由此还引出下一个问题。

师承方式学习中医者经“实践技能和效果考核合格后，即可获得中医医师资格及相应的资格证书”。此条款与《中医药法》第十五条第二款一致，并非“国家实行”的医师资格考试，内容也不同于国家医师资格考试的理论考试加技能考试。此途径作为特例，获取的“中医医师资格”，有没有、该不该有所区别或者说限制呢？“相应的资格证书”具体指什么？期待配套法规能有所明确。

1.2 法域欠明晰

因为对“医师”定义的不够严谨，加之文本内容驳杂堆砌，本法依然存在法域不明晰的问题。

《医师法》第四十六条第一款、第四十七条规制的“基层医疗卫生队伍”人员、乡村医生，都不是“本法所称”的“医师”(详见《医师法》第二条)。显然，“本法所称的”医师，不包括乡村医生(基层医疗卫生队伍人员)，或曰乡村医生(基层医疗卫生队伍人员)不属于本法规制的范围，但却在本法做了比较多的规制。

再者，《医师法》规定师承方式学习中医者经“实践技能和效果考核合格后，即可获得中医医师资格及相应的资格证书”，此并非“国家实行”的医师资格考试，此途径作为特例，获取的“中医医师资格”，也与“本法所称的医师”大有区别。即《医师法》实际规制了“本法所称的医师”、师承途径的中医医师、乡村医生(基层医疗卫生队伍人员)三种群体。如果再算上取得医师资格而尚未执业注册登记的“准医师”，则本法名称里的“医师”，按照第二条定义限制，只能对应本法实际覆盖的四个医务工作者群体中的一个。

2 关于罚则

2.1 对假医生非法行医惩处不够严厉

按照《医师法》第五十九条，即便“按一万元计算”，也有可能罚款二三万元“了事”，或者十万元“了事”。而《执业医师法》对此的规定是第三十九条非医师行医的，并处十万元以下的罚款。《执业医师法》是1999年5月1日生效的法律，2020年的十万元与1999年的十万元不可同日而语。且还有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这就警醒相关部门在监管和执法时，注意“两法衔接”，及时移交涉刑案件线索，不漏刑责。

再看本法第五十七条，对真的医师的罚款，反而是上限在三万！且还有“情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书”的“砸饭碗”内容。综上比较，可见，《医师法》对非法行医的罚则配置，失之于轻，从罚款的上限来看，本法的惩处不够严厉，值得商榷。

2.2 对医疗事故涉事医师一律处罚欠妥

《医师法》第五十五条规定，凡是构成医疗事故就必将被行政处罚(警告)。

再看2002年9月1日施行的《医疗事故处理条例》，其功能专于“对诊疗活动中医疗事故的行政调查处理”之用了，那么，其第五十五条在今天，当然也是处理医疗事故的法定规则。其第一款，针对的是医疗机构，即非自然人的法人。但在“情节严重的”情形下，提及了“对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分”。即，即便在“情节严重的”情形下，也没有要求对医师一律行政处罚(警告)，还有“或者纪律处分”可选。其第二款是针对医师的，通篇也没要求一律行政处罚。

故可以这么认为，凡是医疗事故就一律采取行政处罚(措施约束)当事医师，就是《医师法》的创新，笔者以为，这是个值得商榷的创新。不分事故等级、责任程度，一律警告处罚，对于医疗事故中多数的低等级轻微责任程度的案例当事医护技工作者，显然欠妥。由于本法已经正式通过并公布，很难弥补。寄希望于下次修改。只能尽量利用《行政处罚法》第三十二条和第三十三条考虑予以从轻、减轻或者不予处罚。还望各地卫生健康主管部门统筹领悟有关法律法规的本旨，及时培训执法监管实务的具体操办机构人员，精准执法，促进临床一线有序发展。

再分析一下《医疗事故处理条例》第五十五条第一款，也很难得出凡是发生医疗事故就要对涉事医疗机构一律警告行政处罚的结论。原文是“医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告”，有个“根据等级和情节”的前置环节，即低等级的，责任比例低的，未必需要“给予警告”处罚。

2.3 罚则设计的法律法规间呼应性有欠缺

①关于告知义务和知情同意。《医师法》第五十五条规定，一旦发现违反一定是毫不例外地给予警告行政处罚的。而 《医疗事故处理条例》第五十六条 一般情形责令改正不处罚。对情节严重的案例里负有直接责任人员中的医师，也就是给予行政处分或者纪律处分。《医疗事故预防和处理条例》第四十七条则一旦发现一定是警告行政处罚，且合并一万元以上五万元以下的罚款。情节严重的还另有重罚。

②关于病案管理。《医师法》第五十六条规定，一经发现违反病案管理规则，不论情形，一律给予警告行政处罚，还要没收违法所得，同时合并罚款1万元以上3万元以下。情节严重的另有重罚。而《医疗事故处理条例》第五十八条，一般情形里，对直接责任人员中的医师行政处分或者纪律处分，并不行政处罚。至于《医疗纠纷预防和处理条例》第四十五条是，一旦发现，不论情形，对直接责任人员中的医师给予降低岗位等级或者撤职处分，并责令暂停6个月以上1年以下执业活动。造成严重后果的另有重罚。

③关于泄露患者隐私。《医师法》第五十六条规定，一旦发现一律给予警告行政处罚，没收违法所得，合并处以罚款。情节严重的另有重罚。《基本医疗卫生与健康促进法》第一百零二条对公立医疗机构的医师多一项处分。

④关于擅自执业。《医师法》第五十七条，一般认为，这是本法修订新增加的一条，与《执业医师法》无对应法条。笔者以为，实际上，“医师未按照注册的执业地点”执业，其中就有可能是《执业医师法》第三十九条内含的“未经批准擅自开办医疗机构行医”。依据本条，一旦发现，一律给予警告行政处罚，没收违法所得，合并处罚款。情节严重的另有重罚。而《医疗机构管理条例》(1994年9月1日起施行)第四十四条，既无警告，也未必罚款。

还有《基本医疗卫生与健康促进法》(2020年6月1日生效施行)第九十九条第一款，依据本款，一旦发现，一律没收违法所得、医疗器械，合并处以罚款。

⑤未履行报告职责。《医师法》第六十一条规定，对负有责任的人员中的医师“依法给予处分”，并不采取行政处罚。而《医疗事故处理条例》第五十六条则区分情节处理，并不采取行政处罚。《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条一经发现一律警告处罚，合并处以罚款。

综上可见，在一系列医管共性问题上，多部关联法律法规的罚则设计互不相同，《医师法》修订与它们也没能较好地兼容。尽管，有法律优于行政法规，同样位阶的法律里，新法优于旧法、特别法优于普通法等适用规则，大致并不影响《医师法》的实施，但是，对立法资源的效用，对法律的严肃性，对基层一线遵法守法的导引，难免有明显负面影响。

3 关于医师不良执业行为记分

“长期以来，实践中存在的针对交通违法的‘罚岗’和‘扣分’等做法，到底是否属于‘行政处罚’，还存在着不少追问和争论，这也反映了对行政处罚行为的识别有待形成共识。”[1]在医师管理领域，各地多年来存在着省级或市级层面的“医师不良行为记分”管理规则(多为卫生行政主管部门的规范性文件)，一旦被记分后，当事医师的“不利益”后果，普遍比较严重。例如，以两年为一个周期18分为限的上海，医师不良执业行为记分累计达10分而不满14分的，主要执业机构和备案的医疗卫生机构应给予其离岗1个月，接受培训和继续医学教育的处理。累计达到18分及以上的，则按照《医师定期考核管理办法》中医师定期考核不合格给予相应的处理。[详见《上海市医师不良执业行为记分管理办法(2021年2月15日起施行)》(沪卫规〈2020〉14号)]。其他各地记分规则，大致如此。

3.1 “医师不良行为记分”就是行政处罚

于2021年7月15日施行的《行政处罚法》第二条定义了行政处罚概念，涵盖了“行政处罚”法律概念的四个元素：处罚主体是国家行政机关和法律法规授权的其他组织，处罚对象是违法当事人，被处罚行为是指违反行政管理秩序的行为，处罚内容是行政机关以减损权益或者增加义务的方式予惩戒违法当事人。只要符合这四个元素的行为就是行政处罚行为，不论它是否在名称上有“处罚”二字[1]。各地的记分都是市或区“卫生健康行政部门负责对辖区医师不良行为的记分管理工作”，即记分决定的主体是国家行政机关和法律法规授权的其他组织，处罚对象是违法的当事医师，被处罚行为是违反行政管理秩序的行为，处罚内容是行政机关以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒违法当事人。例如上海市规定，卫生健康行政部门应当在作出处理决定后10个工作日内制作《告知书》并送达当事医师。在送达《告知书》后10个工作日内送达《通知书》。医师对《告知书》内容有异议的，应当在收到《告知书》之日起3个工作日内提出陈述申辩。医师对记分决定有异议的，应当在收到《通知书》之日起30日内申请复核。可见，记分决定具有决意性、封闭性和制裁性。故各地的医师不良执业行为记分决定，很难排除其行政处罚行为的属性。

《行政处罚法》第九条规定了行政处罚的种类，对照各地的“记分应用”，区别不同档次，医师不良执业行为记分决定似应分属于通报批评、限制开展生产经营活动、限制从业，甚至吊销许可证件等不同的处罚种类。这就对各地卫生健康部门的记分决定行为，提出了依法的程序完善要求，应该是不争的事实，各地应当注意。

3.2 “医师不良行为记分”制度的法律依据解析

对医师不良执业行为予以记分并“不利益”地应用于当事医师，算是十分严厉的行政处罚措施，必须有充足的法律依据。与此制度有“最近亲缘关系”的，当属“医疗机构不良执业行为记分管理”制度。

《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》均没有不良执业行为的记分规制。其出处在《医疗机构校验管理办法(试行)》中并未直接提及记分的具体运用方式。当然，省级主管部门可以在授权制定的“具体办法和记分标准”里予以规制，也未直接提及记分的具体运用。但好在有“省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门规定的其他情形”这个途径。

如今来看，“医疗机构不良执业行为记分管理”制度可能也需要在《行政处罚法》的范畴内依法予以审视、重构，但毕竟多年来，此制度还算是有所依凭，有一些全国统一的基本要求。

最为严谨的记分制度，当属驾驶证的记分，有明确的法律依据。

《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条授权记分，公安部有规章《机动车驾驶证申领和使用规定》(公安部令第139号)。可见，“机动车驾驶人累计记分制度”法律依据充分，构思缜密。

而各地运行多年的“医师不良行为记分”管理制度，则情况更加复杂。

现行《执业医师法》第三十一条对应为《医师法》第四十二条，均没有提及“记分制度”。现行《医师定期考核管理办法》(卫医发[2007]66号)第十九条和第二十六条、第二十七条，上述“记录制定”并非“记分制度”，考核不合格的情形中，也并无如何与不良执业行为记分对应的细节性规定。《上海市医师不良执业行为记分管理办法》第二十一条第一款规定医师不良执业行为记分累计达到18分及以上的，按照《医师定期考核管理办法》中医师定期考核不合格给予相应的处理。这还是好理解的，即“卫生行政部门可以责令其暂停执业活动3个月至6个月，并接受培训和继续医学教育;暂停执业活动期满，由考核机构再次进行考核。对考核合格者，允许其继续执业，但该医师在本考核周期内不得评优和晋升;对考核不合格的，由卫生行政部门注销注册，收回医师执业证书。”但《上海市医师不良执业行为记分管理办法》第二十条第(三)项同时规定记分累计达到18分及以上的，离岗3个月。如果某医师被卫生主管部门“责令暂停执业活动3个月至6个月”，这个“主要执业机构和备案的医疗卫生机构给予医师”的“离岗3个月”惩处措施，如何兑现？

由于没有上位法的比较具体的统一规制，医师不良执业行为记分制度各地规范不一。上海市是“沪卫规”文，18分制；湖北省是“鄂卫规”文，12分制；四川省是“川卫规”文，50分制；深圳市是“深卫健规”文，12分制；福州市是“榕卫医”文，实为36分制；苏州市是“苏卫健规字”文，12分制；通用性不够，在强化流动和流通，推动医师多点执业的当下，显然是不利于监管和营商环境建设的。

综上，医师不良执业行为记分管理制度宜有上位法依据，参考《道路交通安全法》，今后可在《医师法》第四十二条增加“记分管理制度”的核心内容，在法律责任章也增加相应的内容，同时可由国家卫生健康委员会制定具体办法。如此，既解决法律依据，又可以在全国起到大致统一的规范作用，有益于医师跨市、跨省流动。但不论何种记分管理制度，都应进一步论证其“记分应用”各情形与行政处罚行为的关系，严格遵守《行政处罚法》依法行政。

4 关于终身禁业

该条在《医师法》里成为第五十八条，其源头在《医师法(草案)》的第十四条第一款第(四)项“严重违反医师职业道德、医学伦理的；”作为“不予注册”的法定情形，这就是禁业规则。而《医师法(草案二审稿)》第十六条对应《医师法(草案)》第十四条(不予注册条，即禁业条)，删除了该禁业情形，拿出来专列一条，形成《医师法(草案二审稿)》第五十二条，再变为《医师法》第五十八条。由于系修法后期“为赋新词强说愁”，硬要单列出来以为有所创造，就产生了“不协调”。

4.1 与第五十六条关系不明

《医师法》第五十六条的六种情形，算不算、是不是“违反医师职业道德、医学伦理规范”？答案是肯定的。那么，割裂开来单列第五十八条，就莫名其妙了。完全应该归并，两条合为：

“违反本法规定，医师在执业活动中有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得，并处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书；情节特别严重，造成恶劣社会影响的，责令停止非法执业活动并吊销医师执业证书，五年直至终身禁止从事医疗卫生服务或者医学临床研究：

(一)泄露患者隐私或者个人信息；

(二)出具虚假医学证明文件，或者未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件；

(三)隐匿、伪造、篡改或者擅自销毁病历等医学文书及有关资料；

(四)未按照规定使用麻醉药品、医疗用毒性药品、精神药品、放射性药品等；

(五)利用职务之便，索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益，或者违反诊疗规范，对患者实施不必要的检查、治疗造成不良后果；

(六)开展禁止类医疗技术临床应用；

(七)其他违反医师职业道德、医学伦理规范的行为。”

4.2 与《医师法》第十七条第二款抵牾

第五十八条“不得从事医疗卫生服务的情形”，医师所在医疗卫生机构向谁报告？是准予注册的卫生健康主管部门，还是“省级以上人民政府卫生健康主管部门”？卫生健康主管部门依职权发现该情形的，应当向谁通报？是及时通报准予注册的卫生健康主管部门，还是“省级以上人民政府卫生健康主管部门”？尤其是究竟该谁“吊销医师执业证书”？

综上所述，笔者以为，《医师法》第五十八条显然冗余。

5 关于自愿救助

《医师法》第二十七条第三款规定国家鼓励医师积极参与公共交通工具等公共场所急救服务；医师因自愿实施急救造成受助人损害的，不承担民事责任。

“公共交通工具等公共场所急救服务”措辞不尽准确。例如路经邻居家，遇到突然呼救，邻居卧室里有人发危急重症，立即冲进去好意施救，要不要鼓励与保护？答案是肯定的。本条就施救场所措辞，没找到方向，何谈准确。本条的核心意旨应是，医师的非职务好意施救行为，这是问题的实质，与具体场合，关系不大，措辞要体现的核心要义在于非当班期间的非法定救助职责的好意施救行为。

另外，专家们解析本条，言必称《民法典》第一百八十四条，还有的人直指《民法典》为《医师法》的上位法。从本条“医师因自愿实施急救造成受助人损害的，不承担民事责任。”从这个内容来看，的确与《民法典》第一百八十四条内容接近，但实际值得商榷。

5.1 民法典并非医师法的上位法

上下位法关系，首要的前提是同部门法之间的比较。《民法典》是民事法律，而《医师法》内容主要是行政法律性质的规制。对于其主导部分，即行政法内容而言，《民法典》谈不上上位法。

5.2 要兼顾行政监管争议

具体到医师非职务好意施救行为，无论是实践还是理论，涉及的法律责任，都不仅有施救效果不好之后的民事责任纷争或担忧，还有有人质疑的行政监管甚至处罚问题，不可只考虑到民事责任纷争。所以，作为一部行政监管性法律的《医师法》，本条仅仅如同《民法典》那样提及“不承担民事责任”是不妥的，还有个不承担行政法意义上的责任问题，譬如，它不构成医疗事故案由，也不构成未按照注册的执业地点、执业类别、执业范围、执业案由等。

比较而言，2017年7月1日生效的《南京市院前急救条例》[2]，在此点上的立法思路就棋高一着。其第二十条第三款：

“紧急现场救护行为受法律保护，因紧急现场救护对患者造成损害的，依法不承担法律责任。”

“依法不承担法律责任”，包容性很强，也更加精准：一，考虑到民事纠纷，也考虑到行政法的监管属性。二，也有所暗示，即便是民事纷争，也不是容错无边，“好人法”条款或过错认定机制，只是对非职务好意施救行为最大限度地容错而已，需要好意施救者平日注意基本抢救应急技能的储备，不可放任极端的低级大错造成恶劣后果，是本款“具备医疗急救专业技能的个人”这个倡导意义所在。

不过，尽管《医师法》本款写得欠佳，也将正式出台并生效，好在只是作用不大，对于医师的自愿救助行为的安全性，没有明显的负面影响，基本法理，以及其他的法律法规，都可以为我们非职务性好意施救提供充足的法律保护。

6 其他

6.1 对疾病预防控制人才的关爱

因了一场旷世疫情，赶上修法好时机的《医师法》对疾病预防控制人才关爱有加，例如，较之于《执业医师法》，新增加了一条专门保障疾病预防控制人才队伍建设，第四十五条第一款，“国家加强疾病预防控制人才队伍建设，建立适应现代化疾病预防控制体系的医师培养和使用机制。”这里的“医师”培养和使用，并不局限于医师四大类别里的公共卫生医师，而是包含经过公共卫生业务培训的其他类别的医师，共同构成“疾病预防控制人才队伍”，十分务实、创新、有益。对应地，在第三款里，就交叉培训作了要求，以保障业务基础宽深，不同类别医师技能兼具，才能适应基层一线实务。

本条也有值得商榷之处。

①第二款有关应当配备公共卫生医师的机构的表述，有遗漏。

首先，除去疾病预防控制机构外，专科疾病防治机构、健康教育机构、急救中心(站)和血站等专业公共卫生机构也需要注意配备公共卫生医师。

其次，二级以上医疗机构以及乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构应当配备，一级医疗机构或者简单地说，一级医院不需要配备公共卫生医师吗？显然出现了漏洞。

②第二款表述有待商榷。

本款里“医疗机构应当建立健全管理制度，严格执行院内感染防控措施。”显得突兀，主语并非医师，更非本条专重的疾病预防控制人才。

院感控制固然重要，但又没单列一款，接在“疾病预防控制机构、二级以上医疗机构以及乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构应当配备一定数量的公共卫生医师，从事人群疾病及危害因素监测、风险评估研判、监测预警、流行病学调查、免疫规划管理、职业健康管理等公共卫生工作。”后面，且“从事人群疾病及危害因素监测、风险评估研判、监测预警、流行病学调查、免疫规划管理、职业健康管理等公共卫生工作”里恰恰没列举院感控制，有待方家释明。

6.2 依法支持医师超说明书用药

本法的第二十九条支持超说明书用药，是个公认的亮点。之所以成为一个亮点，在于正面回应了临床一线的需求，有助于医师们更富于创意地去解决疑难危重病症。但，本章(第三章 执业规则)的各条之间，缺乏有机的呼应和协调，逻辑理路欠清，落实中可能会产生掣肘之弊。

本章的起首条，第二十二条的第(一)(七)两项，其实已经包括了规范使用、按照说明书使用各类药物的要求。例如，《药品管理法》第七十二条第一款的内容，正合于《医师法》第二十二条的第(一)和第(七)项，包含了《医师法》第二十八条内容，且与第二十九条第一款字面上也几乎重复(医疗机构这个法人如何运作，其实，还是其中的自然人，医师的运作)。因此，《医师法》既有了第二十二条，则第二十八条，第二十九条第一款，基本是重复多余的。

《医师法》在执业规则章里，以第二十二条开头，继之有第二十八条强调医师除按照规范用于诊断治疗外，不得使用麻醉药品、医疗用毒性药品、精神药品、放射性药品等。随后才有第二十九条第二款的可以特定情形下的超说明书用药，那么，是定向封堵了“麻醉药品、医疗用毒性药品、精神药品、放射性药品等”的超说明书用药的可能性了吗？也就是说，执业规则章的第二十二条、第二十八条、第二十九条这样顺序的编列，是否意味着，只有“麻醉药品、医疗用毒性药品、精神药品、放射性药品等”之外的药品，才可以在符合一定条件下超说明书用药？

这个问题不解决的话，今后临床风险就有可能增大。

另外，第二十九条第二款里的“医疗机构应当建立管理制度，对医师处方、用药医嘱的适宜性进行审核，严格规范医师用药行为。”似乎应该是在第一款之后单列为第二款，或者合并在第一款里，目前的位置，只能“误解”为，只有超说明书用药才需要适宜性审核和严格规范用药行为。

6.3 执业助理医师可以独立执业的地点

《医师法》第三十四条非常重要，涉及在最基层一线独立当班的执业助理医师的执业合法性。非此即彼，泾渭分明，有一些偏差即可否定一位执业助理医师的工作合法性！

本条第二款规制了执业助理医师合法独立执业的限制要素，首要的就是执业机构的位置，“在乡、民族乡、镇和村医疗卫生机构以及艰苦边远地区县级医疗卫生机构中”才是允许的，否则，即为非法。

“艰苦边远地区县级医疗卫生机构”，仅从字面理解，很难确定到具体点位，且处于动态变化中，有待国家有关部门尽快出台配套文件予以动态认定，并附有时段性符合条件的县级医疗卫生机构的清单。

“乡、民族乡、镇和村医疗卫生机构”，值得细化研究。

村医疗卫生机构，范围如何？是仅仅指的“村卫生室(所)”，抑或，不止于此，例如，还可以是村办诊所、村办护理站？如有村办的医务室、村设置的诊所乃至于门诊部，是否也都算村医疗卫生机构？需要有关部门明确。

另外，“乡、民族乡、镇”，三者并列，则似乎列举有遗漏，还该有民族镇。笔者估计“乡、民族乡、镇”可能是“乡、民族乡(镇)”之误。民族镇区别于镇，大概一般在于经济发展水平和人口规模的不同，因此对民族镇也予以倾斜，否则，对(涉农)街道也该一视同仁了。此外，同级别行政区划还有民族苏木等，也该予以一并扶持。期待细化规定出台。