风险预防背景下的外来物种入侵法律规制

苏芸芳

（武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉430072）

COVID-19 疫情目前仍在全球蔓延，至今未有确切的病毒来源。在我国抗击COVID - 19 疫情的过程中，生态环境保护对公众健康的作用保障重新被关注和重视。在应对疫情中暴露出来的法制问题，尤其是突发公共事件应对法、野生动物保护法等问题使得有关生物安全立法、野生动物保护法的修订等法制建设驶入快车道。尽管早在2015 年，我国在《关于加快推进生态文明建设的意见》就明确提出了“实施生物多样性保护重大工程，建立监测评估与预警体系，健全国门生物安全查验机制，有效防范物种资源丧失”，但《2019 生态环境状况公报》显示，我国已发现660 多种外来入侵物种、215 种外来入侵物种入侵国家级自然保护区，71 种外来入侵物种对自然生态系统已经造成或具有潜在威胁，给本地的生物多样性、经济发展和人畜健康均带来了负面效应。外来物种入侵是全球性同质化在生态世界的表现［1］，从依法治理外来物种入侵，避免造成危害，应当坚持风险预防的原则，以防患于未然。我国《生物安全法》明确“国家加强对外来物种入侵的防范和应对，保护生物多样性”，从法律层面上明确了对外来物种入侵的风险预防，保护生物多样性，维护生态安全的目标价值。研究风险预防背景下外来物种入侵法律问题，对于我国的生物多样性保护、生态系统平衡具有现实意义，对维护生态安全、公众健康、国家安全具有积极的影响。

1 风险预防的必要性和可行性

外来物种的定义来源于《国际环境法》，世界自然保护联盟（IUCN）在《防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南》中进行了最早界定，规定为“那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力（直接或间接引入或人类照顾下）以外的物种、亚种或以下的分类单元，包括所有可能存活、继而繁育的部分、配子或繁殖体”。外来物种入侵（即生物入侵）就是生物由原生地经过自然或人为途径侵入，或有意或无意被引入到另一非本源地区域，在入侵地的自然或人造生态系统中实现自我再生，从而给入侵地的生物多样性、地理结构和人体健康造成明显损害，导致生态系统紊乱的现象。在自然半自然生态系统或生态环境中，建立种群和威胁到本地生物多样性的外来物种被称为“入侵物种”。

1.1 必要性

外来物种入侵的途径主要包括有意引入、无意引入、自然引入、不当放生等。其中，有意引入主要是为生产和食用引入，如为生产引种的大米草、水葫芦等，为食用引入的有果子狸，为观赏引入的巴西龟等；无意引入则由交通工具或货物带入（如豚草、褐家鼠和黄胸鼠、美国白蛾、松林线虫等）；自然引入则主要通过风力、水流、物种自身移动或鸟类传播带入；不当放生主要表现为自发地扩散或未经审批地释放等。

一方面，外来入侵物种在入侵区域缺少或者没有天敌，从而失去对其种群数量发展的制约或控制，形成自然种群，占据本地生态位，将不断排挤或扼杀本地物种或与当地物种竞争食物，抑或分泌释放化学物质抑制其生长，成为优势种群，迫使当地种的种类和数量减少甚至濒危或灭绝，从而破坏生物多样性，使入侵地生态系统单一化，导致生态系统的物种组成和结构发生改变，最终彻底破坏整个生态系统平衡，引发生物安全问题。国际自然联盟（IUCN）的统计资料显示，外来物种入侵是最近400 年中造成39%动植物灭绝的罪魁祸首，如南非西开普敦曾引入哈克木属、松属和金合欢属植物，导致本土500 余种植物物种灭绝，3400 余个物种生存受到威胁；我国大米草使大片红树林消失，破坏近海生物栖息环境，飞机草在川滇成霸，红脂大小蠹致晋1／3 油松林毁灭等［2］。

另一方面，控制侵入生物扩散给侵入地国家带来巨大的经济损失。国际自然保护联盟（IUCN）报告显示，全球因控制外来物种而造成的经济损失每年超过4000 亿美元。随着国际经贸往来的日益频繁，有意和无意引入的外来物种数量增多，风险评估不足可能使原本被视为优良品种的物种引入后逐渐演化为有害生物。据统计，约58%的已知外来入侵植物都是以有用植物引入的。入侵物种还会引起各种传染性疾病，危害侵入地人群的健康，如豚草花粉引起的“枯草热”、福寿螺引发的寄生虫病等。因此，外来物种入侵的危害性是多方面的，包括生物多样性、生态系统平衡、生物安全、经济损失和公众健康等。

1.2 可行性

2014年，集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的总体国家安全观被提出，生态安全、资源安全等问题都被提升到我国国家安全治理体系的高度。控制外来物种入侵、保护生物多样性、维护生态安全是国家安全治理的基本要求。2015 年，《国家安全法》第56 条规定：“国家建立国家安全风险评估机制，定期开展各领域国家安全风险调查评估。”这是从国家安全治理的高度对生态安全风险评估予以法律确认。

风险规制理论为控制外来物种入侵风险预防提供了理论基础。任何风险都具有一定的不确定性，《里约宣言》《生物多样性公约》等规定了在“存在严重或不可逆转的环境损害的威胁”且“缺乏充分的科学确定性”的情况下，可以采取符合成本效益的风险防范措施［3］。由此，在国内法及政策运用上即“鼓励甚至可能迫使决策者在从事活动之前考虑其活动对环境可能产生的有害的影响”［4］。同时，对从事产生环境风险行为的原因者，如规划者、排污者、开采者、利用者等具有直接约束力。

我国控制外来物种入侵法律政策基础。由于外来物种入侵引发的生物多样性减少、生态系统不平衡抑或公众健康受损等问题在一定程度上具有不可逆转性，因此对外来物种入侵风险进行科学评估，并在法律和政策上确立风险评估，预防外来物种入侵的风险，对维护国家生态安全具有积极意义。实际上，为防止国外有害物种进入国内，我国在2000 年《全国生态环境保护纲要》就明确要求加强进口检疫，提出“引进外来物种必须进行风险评估。”2002年《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》进一步系统规定了进出境检疫工作中的进境动植物及其产品和其他检疫物传带检疫性有害生物风险分析的启动、评估和管理等内容。2003 年原国家环保总局在《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》中要求“逐步建立引进外来物种的环境影响评价制度”，考量可能对生物多样性和生态环境产生的影响，并进行科学的风险评估和必要的试验。2015 年、2016 年修订的《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》明确防止引进陆生野生动物外来物种入侵，基于维护国土生态安全的目的，应当采取安全可靠的防范措施。我国《生物安全法》不但明确规定了国家加强对外来物种入侵防范和应对的基本原则，而且制定了外来入侵物种相关名录和清单制度，加强了对外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估、清除和环境修复等工作。同时，还对“释放和丢弃”外来物种予以规制，扩充了外来物种入侵风险预防的行为方式，有助于全面预防外来物种入侵。

2 控制外来物种入侵立法现状与存在的问题

联合国《生物多样性公约》于1993 年生效，1996年联合国环境署、世界粮农组织、国际自然保护联盟等机构在挪威特隆赫姆召开会议，研讨外来物种的科研、生态环境和社会经济影响，以及入侵的防控管理和清除等问题。我国于2004 年形成了外来生物入侵预防与管理的国家发展策略行动框架报告，之后在诸多法律法规中作了相关规定，但从整体上看，依然存在一些问题。

2.1 控制外来物种入侵立法现状

我国最早涉及外来物种入侵管理规定的法律是《进出境动植物检疫法》。该法主要是为了防止疫病和有害生物传入国内，因此详细规定了动物产品、动植物、邮寄物、运输工具进出境需要经过的检疫程序和禁止进境物种名录。可以说，该法从进出口管理的视角对外来物种进行检疫作出了规定，间接地发挥了防治外来物种入侵法律规范的作用。但该法以维护生产发展和国际贸易为目标，以保护人体健康为目的，针对预防和控制外来物种入侵对生物多样性、生态安全的功能未有实际的效果。此外，禁止入境物种主要在对外贸易进出口目录下选择，名录范围有限，不能有效达到为预防外来物种入境提供较全面指导的目的。

《动物防疫法》授权国务院兽医主管部门负责我国领域内的动物防疫及其监督管理活动，可以说从法律上为进一步防止外来物种入侵作出了规定。为与《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》相配套，《刑法》第337 条还专门设立了妨害动植物防疫检疫罪；《国境卫生检疫法》为保护本国公民人体健康，规定了对可能传播检疫传染病的物品要求依法检疫，从侧面发挥了防止带有疫病的外来物种入境的功能；《环境保护法》也规定了在开发利用自然资源时，对引入外来物种采取措施进行防范，防止生物多样性破坏。

最新通过的《生物安全法》直接提及外来物种入侵问题的有4 个法条，规范内容和特点整体上表现为两个方面：一是在立法适用范围和第18 条国家制定相关名录和清单制度的规定中，明确了防范外来物种入侵是生物安全法调整对象和相关物种动态名录、清单制度建设；二是第60 条和第81 条对防范外来物种入侵监管的专门性规范：明确了外来入侵物种的调查、监测、预警、控制、评估、清除、环境修复相关管理措施和“擅自引进、释放和丢弃”的禁止性规定，并对“擅自引入、释放或丢弃”行为规定了相应的法律责任，在一定意义上有益于对外来物种入侵风险的防范。

除了中央立法，我国陕西、福建、湖南等地方专门针对外来物种进行了地方管理立法。其中，福建省厦门市《环境保护条例》第10 条对引进物种环境影响评价及其相应的法律责任予以了规定；《陕西省秦岭生态环境保护条例》第五章专章规定了生物多样性保护，其中第42 条第五款明确规定“禁止擅自引入外来物种”；福建省龙岩市2011 年专门制定了《防止外来物种入侵管理办法》以保障市内生态环境和人体健康，主要坚持了防控结合的原则和目录制度进行管理；《湖南省外来物种管理条例》是湖南省人大常委会制定的地方立法文件，明确保护生态安全和生物多样性的立法目的，并对非本省内的外来物种予以监控防治管理。

2.2 控制外来物种入侵立法存在的问题

我国现有涉及外来物种入侵相关的法律法规较零散，还没有针对控制外来物种入侵制定专门的法律，涉及生态安全、农业等特殊外来物种管理的立法文件效力较低。不同的立法所要实现的目标不同，分散在立法目的各不相同的法律中的规范对外来物种入侵管理和监督发挥的功能有限，不能系统地防范外来物种入侵规范相关管理，对外来物种入侵监管的实效性不高。从整体上看，主要表现在以下4个方面：

首先，立法理念滞后。外来物种入侵立法一般采用“不能证明对环境有害即为环境安全”，无法应对外来物种入侵中的科学不确定性［5］。当前社会进入高风险时代，由于科学认知的局限性，科学不确定性客观存在，不能证明有害并不等同于安全。外来物种入侵的管理措施倾向于事后控制和治理将导致很多从事可能造成生物入侵、危害生态环境的活动被认定为合法。如《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》的第一条都开明宗义，表明了相应的目的，但这些目的最终都落脚到了农林牧渔等生产、对外贸易发展等方面，不能专门应对生物安全。客观上，人类的认识在特定的阶段具有一定局限性。相应地，人类对外来物种入侵治理也一定存在某些无知或无解，具体在控制外来物种入侵管理过程中表现为是否应当批准引进新物种，是否启用预警机制防止扩散，是否应立即采取生物的、物理的、化学的措施清除现有外来物种等一系列问题上可能存在缺乏科学证据的状况。在这种情况下，相关管理决策者仅以经济收益为目标，而忽略生态安全问题，势必会造成难以估量的损失。因此，贯彻风险预防原则，研究外来物种的入侵机制、传播途径和扩散等全过程可能存在的风险和隐患，是防控外来物种入侵的重要内容。鉴于专门立法对立法者立法水平要求较高，且须遵守严格的立法程序，外来物种入侵立法在《生物安全法》第60 条已有专条规范，为节约立法资源，外来物种入侵防范专门立法非必要之策。

其次，调整范围欠充分。现行相关立法的调整范围未能全面涵盖入侵物种，主要集中在与动植物传染性疾病、虫害杂草检疫等相关方面，存在重复、空白或交叉等现象。如《环境保护法》《野生动物保护法》等保护生物多样性的法律，未有涉及防控外来物种入侵的问题。前文所及《进出境动植物检疫法》尽管规定了禁止入境的外来物种名录，但局限于对外贸易进出口目录，所涉范围十分有限，也不能较全面地预防外来物种的入境。整体上看，保护生物多样性的法律规范大多仅适用于预防已知的危险物种，缺乏对物种引进过程中可能携带的危险性生物生态安全性的综合考察和评估。除此之外，既有相关法律规定针对的多是无意引种，对有意引进外来物种方面没有充分规范；只对有意引入并逃避检验检疫的行为规定了行政处罚，未对其他有悖于入侵物种和无意引入的行为予以处罚管理的规范。事实上，任何引种行为带来的生态安全威胁都不鲜见。换言之，我国现行立法未充分考虑所有可能被引入的生物，亦未考虑其可能造成的生态安全威胁。那么，据此进行的相关立法必然会出现漏洞，适用中难免会捉襟见肘。

第三，监管碎片化。一方面，控制外来物种入侵的监管主体分散，职能设置重叠嵌套、职责界分不清。从我国相关法律法规授权的管理部门来看，控制外来物种入侵的机构涉及生态环境、自然资源、农村农业、卫生健康、进出口检疫等相关部门。据悉，原农业部2003 年成立了“外来入侵生物预防与控制研究中心”，并制定了《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》。由于外来物种入侵影响我国生物多样性和生态系统功能，为预防和控制外来物种入侵维护生态系统功能的完整性，生态环境保护部依法享有发布《中国外来入侵物种名单》的权利。《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》则赋予检验检疫部门对入侵物种进行检验检疫等。在引进外来动植物问题上，海关总署、市场监管总局和卫健委都有检疫职能，导致多头管理，在造成执法资源浪费的同时还影响问责机制的落实［6］。另一方面，监管缺乏整体性、连贯性和部门协作性。从现有立法规范发现，保护生物多样性、维护生态安全在外来物种入侵管理制度的体现不够充分。虽然《生物安全法》对外来物种入侵防治有专门规定，但是规定较为原则，未对相关物种入侵调查、监测、预警、控制、评估、清除、生态修复等做进一步精细化规定，因此无法适应风险社会防治外来物种入侵的制度需求，相关监管职责界分缺乏具体明确的规范。此外，既有的检验检疫制度尚未对入境后的外来物种安排全面的监测监管配套制度，加之传统部门之间的条块科层管理模式，部门之间的协同合作有限。由此，既有防治外来物种入侵的监管体制尚未体系化，无预防新物种入侵的风险规制，也无对已扎根外来物种有力的跟踪治理，影响了监管防治入侵物种功能的有效发挥。

第四，法律制度缺失，责任追究机制单一。一方面，有关外来物种入侵的审批制度可操作性不足；另一方面，必要的法律责任缺失，无法应对解决控制外来物种入侵引发的社会纠纷。主要表现在：现行立法对引进的野生动物放生的审批程序规定相对严苛，如申请单位向省级林业主管部门申请（《陆生野生动物保护实施条例》第22 条）；有些法律文件（如《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》）对引种许可、风险评估、预警应急作了规定，但缺乏法律责任条款；也有规定了法律责任，但形式较为单一，只有行政罚款，没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证照等行政处罚未有涉及，民事和刑事责任缺失；已有的处罚罚款数额较违法成本过低（《进出境动植物检疫行政处罚实施办法》第33 条），完全无法应对受损生态恢复。关于外来物种入侵危害造成的社会纠纷没有明确的处理机制，无法解决和追究生物多样性灭失的法律治理责任，势必使法“有虎无牙”，难以实施［8］。因此，防范外来物种入侵相关法律制度健全和法律责任追究机制亟需强化。

3 防治外来物种入侵国外立法经验

3.1 制定专门的法律

为保护本国的生态系统的安全和平衡，一些国家如美国、澳在利亚、日本等制订了比较完备的防治外来物种入侵的专门性法律，有些国家还形成了相对完整系统的规制体系。

美国最早在1990 年第101 届国会上通过了首部关于外来物种入侵的法律——《外来有害水生生物防治与控制法》（NSNPCA），主要是防治外来物种通过压舱水侵入。1996 年10 月，第104 届国会又通过《国家入侵物种法》（NISA），进一步对NSNPCA 做了补充，并把压舱水的管理范围扩大到所有水域。此外，美国联邦从国家层面关于外来物种入侵立法还有《植物检疫法》《动物损害控制法》《联邦植物害虫法》《国家环境政策法》《濒危物种保护法》《联邦杂草防治法》等，涵盖了多行业、多物种、多方式等控制外来物种入侵的内容，形成了较为完整的立法体系［9］。此外，美国各州根据自身情况细化并有针对性地制定了法律，如加利福尼亚州明确了涉及植物检疫、病虫害治理、啮齿动物和外来杂草控制等相关规定的立法。2001 年，美国发布了入侵生物防治的第一个国家计划，将防治外来物种入侵纳入国家计划。

澳大利亚也是生物多样性丰富的国家，1991 年针对海洋有害物种入侵发布了世界上第一部强制执行的有关压舱水的规范性文件《压舱水指南》，1996年制定了《生物多样性保护国家策略》；加拿大在2001年制定了外来入侵物种国家计划，提出国家管理外来入侵物种要既充分考虑环境、经济、社会文化和道德等因素，采取生态手段，有义务不出口外来入侵物种；日本于2004 年制定了《外来生物入侵法》；英国《野生生物和乡村法》规定传播非本土动植物为违法行为，《鱼种进口法》《危险野生动物法》有一些限制外来动物引入的规则。

3.2 出台风险预防的相关法律制度

外来物种引进风险评估和达标许可制度：澳大利亚、美国、新西兰、英国等国家和地区为应对外来物种入侵，通过法律规范明确了外来物种风险评估制度，并实践外来物种风险评估系统。其中，美国起初颁布《国家杂草策略》开展了杂草风险评价系统（Weeds Risk Assessment System），为有意引入植物的风险评价明确了指标。系统主要通过问卷调查法设置涉及相关信息、生物学特征、气候参数、繁殖和传播方式等拟进口物种的49 个问题，每个问题对应一定的分数，评估结果根据总分决定。最终评价结果分允许该物种进口、不允许该物种进口或对该物种进行更多的评价3 种。之后，美国又开展了水生外来生物风险评估。英国也分为外来物种风险评估系统（UK Non- Native Risk Assessment Scheme），系统分为两部分，第一部分有14 题必要评估内容，据此决定是否进一步评估；第二部分51 题，用于评估外来物种建立自然种群的风险、扩散能力，以及经济、环境和社会影响程度，最终分为非常高、高、中等、低、非常低5 个风险等级，如果评估结果不确定，也分为低、中等、高3 个等级。新西兰开发的淡水鱼风险评估模型（Freshwater Fish Risk Assessment Model，FRAM）类似英国的方式亦分为A、B两个部分，其中A 部分评估外来鱼类建立自然种群的可能性，B 部分评估外来鱼类环境影响的大小和潜在的严重性。该模型是对21 种已在新西兰有分布的外来鱼类检验发展成模型分类基础的。

这些风险评估系统的运用不只是机械地评估入侵物种的风险等级及对本土生态环境的影响，更重要的在于依据评估结果采取相应的措施，规定了外来物种引入、释放的许可证制度。新西兰在《生物安全法》规定“入境的任何进口植物或植物产品须符合相应的健康标准，携带外来物种或其产品入境须申报”的制度，体现出在对入境物种生态安全评估的同时，兼须考量健康标准。日本《外来生物入侵法》则要求外来物种引入仅限于学术研究的特定物种，确需引入的，主管机关应依法公示其防除内容；对某些尚未确定其损害性的外来物种，须通过主管大臣的审批，认定不构成入侵的方可引进，否则禁止引进。澳大利亚1999 年的《环境保护和生物多样性法》严格限制外来物种入侵，规定了国内国际外来物种贸易，明确损害生物多样性物种的入境种类。可见，国外有关外来物种入侵立法引入风险评估制度，并对风险评估结果的法律定位予以明确，确立了依评估结论进行许可、审批等法律制度。

跟踪检测和责任追究制度：美国一方面确立了对评估允许进口的外来物种进行跟踪检测的法律制度，另一方面要求科学评估入侵物种引进和扩散风险，在入侵物种相关有益性和有害性分析的基础上制定具体的名录。同时，在《外来有害水生生物防治与控制法》（NSNPCA）明确规定了外来物种入侵个人责任制度。从外来物种入侵的引入、扩散等环节的法律责任予以明确，从而实现对外来物种入侵法律规制。日本也在《外来生物入侵法》中规定了涉及外来生物进口、运输、饲养、种植、储存等各环节具体的程序、条件、名录管理制度，同时针对未列入名录中的特定外来物种进口作了程序性规定，要求个人就其进口物种类型和其他具体内容向主管机关通报，由主管机关来判定其是否具有威胁生态系统的潜在可能性。

公众参与支持制度：美国1996 年颁布的《国家入侵物种法》规定了为社会民众提供关于有害水生生物入侵的方法，进行外来物种入侵相关知识和防范计划实施的教育，并为此提供防止外来物种入侵的相关活动专门拨款，使防治活动顺利展开。这些规定为提高公众参与外来物种入侵知识和技能提供了明确的法律支持。日本《外来生物入侵法》也规定了提高国民对外来生物入侵相关知识问题。

3.3 确立跨部门协调机制

外来物种入侵的治理是一个综合性、系统性的问题，各国在防治外来物种入侵管理机构的设置上，考虑到跨部门协调的必要。如，日本《外来生物入侵法》要求外来物种引入须经内阁会议决定，主管大臣必须服从中央环境审议会的领导；美国由于应对和治理外来物种入侵的机构涉及20 多个，为协调相关机构的关系，在联邦层面专门设立了跨部门机构的国家物种入侵委员会和非联邦入侵物种咨询委员会（JSAC），各州也成立了本州的物种入侵委员会实现跨部门协调［9］。此外，联邦政府各机构之间和联邦政府各机构与州政府各机构之间也相应地建立了系统的管理体制，以实现阻止非寻常入侵物种的引入和传播，保护本土生物多样性和生态安全。

4 风险预防法律规制的建议

外来物种风险预防是以保护生物多样性、保障生态安全为目标的思想，也是通过科学技术手段识别、判断和评估外来物种引进、种植、扩散、丢弃等过程中产生的不确定事件，并采取适当措施作出相应处理，从而以最小的成本将其对生态环境和公众健康的不利影响减小到最低程度的管理手段。因此，以风险预防为宗旨，指导相关立法制度设计、确立生态安全立法目的、明确风险预防基本原则、健全预防性法律制度、完善规制环节和对象、补充法律责任、提升监管效率等是控制外来物种入侵风险预防法律规制的必然要求。

4.1 确立生态安全的立法目的

立法目的是立法要实现的目标，作为立法的内在精神统帅，立法目的指引和制约着法的具体内容。外来物种入侵不仅直接或间接地对侵入地的生态环境构成威胁，破坏生态系统平衡，还会危害公众身体健康，加速入侵地物种灭绝，危害生态安全，甚至威胁国家安全［10］。因此，为有效预防和控制外来物种入侵，将其危害降到最低限度，防治外来物种入侵相关立法须立足国家战略高度，坚持生态系统的整体保护，以生态安全为价值导向，从保护生物多样性和维护生态平衡的角度确立防治外来物种入侵的立法目的。我国《生物安全法》在防治外来物种入侵，维护生态安全作出明确规范，为进一步制定专门的防治外来物种入侵行政法规坚持“保护生物多样性，维护生态安全和国家安全”提出基本要求。

4.2 明确防治外来物种入侵风险预防的原则

法律原则直接决定着法律制度的价值取向，是法律精神的集中体现。外来物种入侵最直接的结果就是对侵入地的生物多样性构成威胁，破坏生态系统破坏。开展外来物种生态环境风险评估是预防和控制外来入侵物种、减少或降低危害后果的有效手段，因此在立法的角度确定风险预防原则是防控外来物种入侵法律制度的理论基础和保障。事实上，该原则最早出现德国《空气清洁法》（1970 年），被界定为“为避免损害的发生，即便缺乏科学上的因果关系证明，亦应采取行动。”之后得到了国际社会的认可，如《保护臭氧层维也纳公约》《气候变化框架公约》《里约宣言》等明确“各国应按照本国国情和能力，广泛适用预防措施；遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分的确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。《生物多样性公约》要求“当生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”《卡塔赫纳生物安全议定书》也将风险预防作为生物安全（狭义）国际规制的重要原则［11］。

从规范的视角看，风险预防原则针对的是科学上尚未获得确凿证据的生态环境风险和健康风险，这并不意味着否定科学研究在确定危险时的作用，而是强调预防危害发生的首要性和科技发展应减少对生态环境的负担［12］。主要原因在于，实践中获得生态环境风险或健康风险的确凿科学证据需要一定的时间，等法律上所需的证据齐全后再采取行动，可能风险发生造成重大或不可逆转的危害甚至灾难。从法律实施上看，确立风险预防原则还能发挥补充法律漏洞，强化法律调控能力的功能。完善现有外来入侵物种管理的相关立法，确立风险预防原则，使外来物种引入者、评估决策者、相关管理者不得以尚未获得确凿的科学证据为理由而推迟采取预防生态环境风险发生的措施，有利于更好地维护生物多样性和生态安全，从而保障生态环境和社会发展可持续发展。

4.3 建立防治外来物种入侵的法律制度

在风险预防原则指导下，在防治外来物种入侵相关立法中确立符合风险预防原则的法律制度体系，建立综合性的风险评价机制。对外来物种入侵风险事件发生的潜在主体、环节和条件予以全面规制，通过风险作用链条评估全过程的风险因素设计相应的法律制度抑制风险事件的发生，规定配套制度规范，降低损失分担和规避相关的风险配套制度。

构建入侵生物安全风险评估制度：这里的安全不仅包括生态安全，还包括从人与自然和谐的视角应当考量的健康安全［13］。入侵生物安全风险评估制度主要是针对入侵外来物种风险科学链上的主体、环节和条件予以识别、分析和评估，建立入侵生物信息系统，开展有害生物生态环境风险和健康风险分析，建立定量风险评估模型，并对各主体在各环节应注意的防控风险要求和程序予以明确，强化生物入侵预防体系建设，从而在法律上明晰各主体的权利、义务和相应的法律责任［14］。生态环境风险和健康风险评估既是科学问题，也是政府权力规制。吸收国外入侵生物安全风险评估系统建设的经验，健全外来物种入侵评估程序和名录，细化外来物种入侵评估标准，充实既有生态环境评价指南体系，设计符合我国国情的、能够发挥实效的入侵生物安全风险评估系统，科学评价外来物种入侵的风险并采取积极的应对措施，为外来物种入侵风险评价提供参考依据和方法。

严格引种许可证制度：引种许可证制度是指所有的引种者或者单位都必须向有关主管部门提交拟引进外来物种的详细资料（包括生物、生态学特征、引种历史、原产地环境条件、经济损益分析和风险评价等），由管理部门会同技术咨询机构进行综合评审后作出是否引入的决定，以及是否附加采取保障措施，对不产生危害的物种引进颁发许可证，杜绝外来物种的非法引进。引种备案制度是指引种者或单位必须将外来物种引进的情况在环保部门备案，以便发现问题可以及时采取相应措施。

建立全过程监测制度：从外来物种的实验研究到引进、适应、演变、扩散、丢弃等，任何一个环节都可能存在发生生物多样性破坏的风险。因此，在外来物种入侵风险防治的过程中，必须将预防、检测、监控和事件应对全面结合，进行全过程紧密跟踪和综合防治，才能掌握外来物种入侵我国的时间、地点，定期监测生长繁殖情况掌握生存发展动态，在外来物种转变为有害物种初期采取有效措施将其根除。范围上，应将进出口检验检疫和国境卫生领域扩展到与保护生物多样性有关的贸易、科研、养殖等多个领域；对象上，应严格对旅行者或贸易商品携带的寄生虫及交通工具或相关容器中的藏匿物等隐蔽性的无意引入的检验检疫；过程上，应把检验检疫制度向前后延伸，实行检验检疫的全过程监控。为保障防范外来物种入侵的全过程监测制度的实施，应加强当地研究机构的跟踪检测和分析研究的能力，并建立快速反应机制，发现入侵物种者及时报告有关部门发现地点及基本情况，各部门立即相互配合有效初步控制疫情，以便为后续生态恢复做充分的调查研究。

建立外来物种信息披露和公众参与制度：外来物种入侵风险涉及科学不确定性，为提高决策的科学性，规范信息披露和鼓励公众参与是必要之路。其中，信息披露是行政公开的基本要求，也是便利公众参与和提高行政管理效率的重要手段。相关管理部门将引入的外来物种及情况及时向公众披露，能够使公众及时知晓外来物种引进、扩散、释放等动态，便于其积极参与相关应对和防治工作。确立和保障公众参与外来物种入侵等相关法律政策制定过程的权利，畅通和保障公众参与，能够调动全社会的力量，人人身体力行，为我国本土生物创造相对安全、稳定、平衡的发展空间。尤其要重视有关专家在公众参与中的作用，积极组织社区、学校、社团开展生态安全教育，利用网络、电视等大众媒体宣传和普及防治外来物种入侵知识，提升公众参与能力，为防治外来物种入侵打下良好的群众基础。

补充法律责任追究制度：一方面，立法应当细化对外来物种引进程序，确定野生动物放生的审批主体为市级主管部门，增强审批程序的可操作性；另一方面，应当对引种许可、风险评估、预警应急制度的法律责任内容予以补充，确保法律制度的实施。目前的责任追究形式较为单一，只有行政罚款，没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证照等行政处罚未有涉及，民事和刑事责任缺失；且已有的处罚罚款数额较违法成本过低，完全无法应对受损生态恢复。由于外来物种入侵危害造成的社会纠纷没有明确的处理机制，无法解决和追究生物多样性灭失的法律治理责任，势必使法“有虎无牙”难以实施，因此必须健全防范外来物种入侵相关法律制度和法律责任追究机制。

4.4 建立部门监管协调机制

控制外来物种入侵是一个复杂的综合性问题，涉及到多个环节和众多管理部门。这些部门对物种入侵的管理权由于主体过多，导致权力分散，整体性和协调性不足，不但影响行政效率，而且无法保障治理效果。国外防治外来物种入侵管理体制大致可以分为分散式主管模式和协调式主管模式。其中，分散主管是外来物种入侵管理体制的初级阶段，影响行政效率的实现；而协调式主管则能够适应外来物种入侵治理的综合性和系统性［15］。因此，借鉴国外设立专门机构综合治理，政府负责跨部门协调相关资源配置的监管体制经验基础上，结合我国国情，实行统一监督与部门分工负责相结合、中央与地方管理相结合，由各部门分工承担具体职责。2004 年，我国曾成立由原农业部牵头，质检、环境、林业、海洋、海关、商务等部门参与的全国外来物种防治协作组，由于农业部门监管职责范围有限，实践中未能发挥实质有效的协调职能。2008 年国务院机构改革后，生态环境部门对生物多样性保护、生态安全的维护职能更有利于从源头预防生物不安全风险。因此，建立以生态环境部门牵头负责风险预防和生态系统安全监督［16］，检验检疫部门为核心提供信息支持，自然资源、农业、海关、海洋、贸易、科技等多部门共同参与的协调管理机制更为可行。

5 结语

外来物种入侵已成为威胁生物多样性、公众健康的重大生态安全重大问题，“不能证明对环境有害即为环境安全”的事后治理已不能应对外来物种入侵，“防范化解风险挑战”的需要［17］。坚持“安全第一”，确立生态安全理念和风险预防原则，优化外来物种风险管理机制，健全外来物种风险评估、引种许可证、跟踪监测、公众参与和法律责任制度，促进生物安全治理体系完善非常必要。由于生态系统和自然资源可以跨越国家边界，对生态系统和自然资源的威胁经常不能由单一的国家对付和控制，因此如何与贸易国家建立外来生物物种合作关系，加强国际合作和跨界交流，以达到对外来物种入侵有效预防和控制，实现生态效益和社会效益、经济效益的统一［17］，激发发达国家向所有国家提供检测、风险评估的数据的国际法律制度尚需做进一步的深入研究［18］。