刚性约束下盐池县用水权改革研究

王玉秀，刘志成

（宁夏回族自治区盐池县水务局，751500，吴忠）

盐池县水资源总量8 000 万m3，人均水资源量462 m3，不足全国平均水平的1/5，亩均水资源量146 m3，不到全区平均值的1/3。水资源总量不足，属于资源性缺水和工程性缺水。根据宁夏回族自治区黄河流域生态保护和高质量发展先行区 “四水四定”方案，到2025 年盐池县取用水总量为1.085 亿m3，其中用于农业灌溉的黄河水0.77 亿m3，占总用水量的71%。而目前扬黄干渠设计取水能力7 m3/s，只辐射县城中西部5 个乡镇38.66 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）水浇地，其他地区水源依然无法保障，工程性缺水依然存在。

2020 年6 月，习近平总书记视察宁夏时，明确宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的时代新使命，强调要把水资源作为最大刚性约束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，推动水资源节约集约利用。面对盐池现状，“以水定地、以水定产”尤为必要。

一、“四水四定”方案研究

1.以水定人

以首先要保证生活用水为原则，建立总量控制，根据生活用水控制指标和生活用水定额，统筹考虑区域人口与经济社会发展水平匹配程度，注重人水产城协调布局，合理规划人口规模。到2025 年，以水而定的盐池总人口规模为20.5 万人，其中常住人口16.6 万人，生活取用水量为840 万m3。

2.以水定城

以单位城镇建设用地面积用水标准测算。单位城镇建设用地面积用水量指城镇生活用水量与城镇建设用地面积之比，是《城市综合用水量标准》(SL 367—2006)重要指标，也是反映城镇发展用水效率的核心指标。根据2013—2018 年县单位城镇建设用地面积用水量变化趋势，采用趋势外推法测算，预计到2025 年盐池单位城镇建设用地面积用水量为2 050 m3/hm2。根据生活用水量控制指标，基于水资源禀赋、供水保障能力，统筹考虑区域土地利用效率、土地开发强度与经济发展水平匹配程度，合理测定规划水平年各县区城镇建设用地规模。预计到2025 年盐池城镇建设用地面积为3 158.1 hm2，到2030 年为2 380 hm2。

3.以水定产

盐池县规模以上企业主要涉及石油化工、采矿业、农副产品加工等6 个行业，不涉及高耗水产业。2015 年规上企业42 家，工业用水量100 万m3，工业增加值21.996 亿元，万元工业增加值用水量为4.546 m3。2020 年规上企业62 家，工业用水量240 万m3，工业增加值45 亿元，万元工业增加值用水量为5.33 m3。到2025 年，工业増加值年均速控制在7.5%左右，企业67 家，工业用水量控制在400 万m3，以水定产业工业增加值75 亿元，到2025 年配置水量为380 万m3，比2020 年增加140万m3。坚持“以水定产”，以自治区“四定”管控方案用水总量及产业规模为控制上限，结合自治区颁布的用水定额标准体系，合理确定工业确权单元和水量。

4.以水定地

盐池扬黄灌区最初开发灌溉面积19.06 万亩，随着灌区规模不断扩大，灌域外又增加了19.66 万亩，而扬黄水指标还是自治区初始水权分配的5 100 万m3，农业生产中实际用水量占总用水量的83%，在总水量中所占比例最大，年用水量严重不足。落实将水资源作为最大的刚性约束，坚持生态优先，严格控制灌区规模，坚持“总量控制，定额管理”原则，并根据定额法计算灌溉用水量。

二、盐池县用水权改革对策分析

1.精准核定用水权

①农业用水权：扬黄灌区以2019年宁夏引（扬）黄灌区遥感面积为主，确权到村、到组、到户，对土地流转的农业用水权确权给土地所属农户。机井灌区在2019 年已确权基础上，严格落实地下水总量管控指标，按照确权的灌溉面积和灌溉定额做到应确尽确。农业用水权有效期为5 年，每5年重新核定用水权，起止期与国家五年规划相一致。

②工业用水权：以区域工业用水总量、取水许可量等核定水量，直接从地下水取水的企业全部办理取水许可证，城市公共供水管网范围内的企业全面关停自备井，统一核发水资源使用权证。工业企业一律到市场购买用水权，城市工业企业用水优先考虑中水。

③规模化畜禽养殖业用水权：规模化畜禽养殖业用水权确权需经当地农业、市场监督管理等行政主管部门批准。在公共管网覆盖范围内使用自来水的养殖场，由水行政主管部门核定其确权水量并核发水资源使用权证；不在公共管网覆盖范围内取用地下水的养殖场，核定其合理用水量作为确权水量，办理取水许可证。

2.深化水价分类改革，实行用水权有偿取得

①农业水价改革方面：积极推进智慧农业，对灌溉渠系闸口进行智能化改造，向末级渠系覆盖。在现有农业水价形成基础上，建立农业用水精准补贴和节水奖励机制。“十四五”时期，农户暂免缴纳农业初始用水权有偿使用费，之后根据经济社会发展趋势确定是否缴纳或部分缴纳。农户无偿取得的“富余”用水权，在农业内部进行市场交易的收益全部归农户所有，向工业进行市场交易的，农户按规定比例获得用水权交易收益。

②工业水价改革方面：结合行业用水定额，完善工业超计划用水加价制度，实际用水每超过用水计划量的20%，按照现有工业供水价格的50%累进加价。

③城乡生活用水水价改革方面：对城市超标准用水，全面实行居民用水阶梯价格制度和非居民用水超定额累进加价制度。逐步实现城乡供水同源、同质、同网、同价。

④生态用水及非常规用水水价改革方面：建立体现公益性的生态用水价格体系，保障生态基本需求。建立非常规水价补贴制度，逐步实现非常规水价低于或持平常规水源水价。

3.构建市场化交易机制

①规范水权市场交易机制。用水权交易纳入自治区公共资源交易平台统一管理运行。用水权一级市场主要开展跨市县、跨行业、跨灌域用水权交易，工业企业用水权一律在一级市场开展交易；二级市场主要开展县域内用水权收储调配及用水大户、农户间用水权交易。

②建立水权收储调控机制。建立政府投资、社会投资或联合投资节水等用水权收储模式。政府投资节约的水权由政府进行收储，社会资本投资节约的水权可由社会资本优先获得，政府和社会资本联合投资节约的水权经政府收储后，余量可由社会资本方优先获得。涉水项目中，凡涉及节水及水资源利用管控节约下来的水权，按照“谁投资谁节约谁享有”原则进行分配，政府有偿回购。结合县域实际情况投资设立“水银行”，收储运营本地“散户”用水权，在一级市场开展批量交易。

③建立用水权交易激励机制。坚持“谁节约、谁受益”原则，建立农业用水权交易收益分配机制，全面实行农业节水精准性、直通式返还节水农户制度。根据自治区节水用水奖惩规定，对“零排放”工业企业和节水型达标企业以及其他节水型载体给予一定的财政奖补支持。

④建立用水权投融资机制。总结完善现有“支部+合作社+农户”“公司+支部+农户”模式的经验做法，并在“互联网+城乡供水”、现代化生态灌区建设、城市再生水利用以及农民用水协会管理等方面，建立“合同节水+水权交易”等模式，鼓励社会资本直接参与节水改造工程建设及运行管护，优先获得节约的水资源使用权，水资源使用权优先用于生活、生态用水。创新节水改造及用水权收储交易投融资方式，探索水权绿色金融，鼓励金融机构开发水权质押、抵押、担保、租赁等绿色金融产品。

4.建立监测监管体系

全面提升监测计量能力，建设覆盖全面、标准统一、信息共享的水资源监测网络和监管信息平台。对机井灌区逐步进行测控计量设施配套改造，提升地下水监测计量能力。对扬黄灌区加快推进现代化生态灌区建设，实施测控一体化配套建设，精准计量农田灌溉用水量，为用水权精细化管理和交易提供科学支撑。到2022年底，扬黄灌区支渠直开口监测计量率达到95%，末级渠系监测计量率达到90%。到“十四五”末，全县集约化用水大户及机井灌区取用地下水在线监测率达到70%。

三、结语

盐池县水资源分布稀缺性以及工程性缺水是当地水资源高效管理的巨大约束。立足盐池县水情，全面落实水资源“四定”原则，全面深化用水权改革，进一步优化用水结构，提高用水效率，强化水资源刚性约束，加快推进水资源利用由粗放低效向节约高效根本转变，切实巩固提升节水型社会建设达标工作成果，让用水权改革成为乡村振兴的“源头活水”，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供坚实水利支撑。