龙生平
(中共宁夏区委党校 宁夏行政学院,750000,银川)
2020 年6 月,习近平总书记视察宁夏时提出“要努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”,为推动宁夏高质量发展指明了方向。宁夏党委和政府也将“建设先行区”确定为自治区今后一个时期最核心最重要的工作任务。宁夏是全国水资源最匮乏的地区之一,人均水资源占有量不到全国平均水平的1/3,用水权问题是制约先行区建设的机制性障碍和深层次问题,必须以改革的方式解决。用水权改革是一项系统工程,各方面的配套要求高,对相关环节的落实要求细,需因势利导,攻难点、破障碍、找出路,切实采取有效措施加以推进。
宁夏地处黄河中上游,干旱少雨,生态环境脆弱,多年平均年降水量289 mm,年蒸发量1 250 mm,干旱半干旱面积占自治区总面积75%以上。宁夏水资源禀赋条件差,分布不均衡且随季节变化大。2020 年全区农业用水占总用水量的85.1%,远高于全国61.4%的比例;农田灌溉水有效利用系数为0.524,仍低于全国0.548的平均值;全区万元GDP 取水量为191 m3,是全国平均水平73 m3的2.6倍。随着经济社会快速发展,用水需求呈刚性增长。《宁夏水资源承载能力分析评价报告》预测,到2030 年宁夏缺水量将达14.2 亿m3,水资源短缺已经成为制约宁夏经济社会发展的瓶颈。
宁夏各业用水主要依赖黄河水。宁夏再生水、苦咸水、矿井水、雨洪水等非常规水源对缓解水资源短缺、促进水资源合理利用、支撑经济社会发展具有重要作用,但目前对非常规水的开发利用处于初级阶段,利用率较低。宁夏节水灌溉只占1/3,大水漫灌等粗放式用水未发生根本改变。宁夏尚未治理的水土流失面积仍占46%,清水河水资源开发利用率高达84%,沙湖、典农河等河湖水系水环境不容乐观。宁夏中南部地区大部分中小河流长年断流,河流生态功能衰减,农业面源污染严重,公众节水、惜水、护水意识不强,全区22 个县(市、区)中有12 个水资源开发利用已超出红线。
因历史欠账多,水利投入不足,水利工程体系不完善,工程老化未得到根本改善。部分中小型水库亟须除险加固,山区库井灌区大部分没有配套基础设施,农田水利配套设施较差。灌区排灌体系较好,但丰枯补给的调控手段较弱;无灌溉条件和设施的山区“靠天吃饭”状况未根本改变,资源性缺水与工程性缺水并存。红寺堡灌区的水利骨干工程及田间水利设施历经10 多年运行,各级泵站的管理房和厂房标准低,门窗老旧、屋顶漏雨,机泵、机电设备老化磨损严重,干渠及支干渠土方沉陷、混凝土板不同程度剥落破损,危及渠道安全,80%的节制闸、生产桥等建筑物不同程度损坏。水利设施薄弱问题在中部干旱带和北部灌区都不同程度存在。
各市县(区)对水生态文明建设重视程度普遍不高,监管能力弱、监测手段落后,不能及时掌握各种水体的水质变化。基础资料信息尚未实现共享,重复建设和重复监测的问题依然存在。南部水土流失、中部土地沙化和草地退化、沿黄湿地水体污染、引黄灌区土壤污染和次生盐渍化等生态问题严重。全区仍有水土流失面积1.96 万km2,尚有适宜改造为水平梯田的15 度以下坡耕地369 万亩(1 亩=1/15 hm2,下同),有陡坡耕地和严重沙化耕地250 万亩,水土流失和风沙危害严重;全区3 665 万亩天然草原中90%以上存在不同程度退化,其中重度退化面积1 346 万亩、沙化面积1 177 万亩。黄河沿岸湿地渔业养殖与过量农药化肥,致使地表水污染、农田退水、土壤和固废污染等严重威胁湿地生态系统。
一些区县担心“指标失控”,未将黄河水指标有效细分到乡镇、村组。一些区县未将用水与 “四水四定”结合起来,用水粗放,管水、护水、兴水合力不足。个别乡镇、园区用水定额管控不够严格;一些地方违规抽采地下水;一些地方农民用水户协会运行不规范。基层干部是贯彻落实“四水四定”方针和推进节水型社会建设关键力量,由于未将用水、节水指标与其政绩挂钩,一些干部漠视缺水、浪费水现象,当地水资源效率长期低下。
一些区县存在用水量与土地面积不匹配问题,原因在于土地面积有多种统计方式,且各统计口径之间差异较大,对水权确权颁证形成一定困扰。宁夏90%的用水在农业和生态,用水计量主要在各大干渠进水口,支、斗渠计量设施尚不完善,农渠几乎无计量。计量设施覆盖不全,使管理部门难以精准供配水,农户用水往往进行估算或推算,不利于发挥水价的调控作用,还影响用水者的节水积极性。水资源确权是个系统工程,现实中还存在确权方式单一、确权参与力量不强、确权协调性精准性不足等问题,对权证的有效使用形成制约。
宁夏一些区县的农业水费,还按灌溉面积收费,未调整为按种植作物种类收费,水价分类不细,这也是造成节水动力不足的一个重要原因。相比而言,邻近的甘肃省已建立分类差别水价和超定额累进加价制度等价格调节机制,水价及水资源税的调控作用十分明显。
宁夏水权交易还存在机制不够健全、交易成本较高、交易便利性不够、交易专业性“撮合”不足等问题,对水权交易形成制约。水权交易的前提是实现水量收储,但由于缺乏收储的基础条件,也使水权交易难以得到有效支撑。市场交易激励机制不够健全,使一些用水户的节水动力未充分激发,影响市场活力,也影响银行、社会投融资机构等的参与热情。
(1)坚持“四水四定”促优化
按城市(镇)规模、用地面积、人口数量、产业特性等建立宁夏水“四水四定”管控服务体系,对初始水权予以调整优化,夯实公平用水基础。对移民迁居、园区合并、产业结构调整引起的水资源变化,应及时优化水指标。
(2)严格定额促节水
将用水定额标准纳入节水型社会建设体系,引导家庭、学校、机关、企业、社会团体等全面加强水资源节约集约利用。应鼓励适水种植、减少用水总量,适度压减水稻、籽粒玉米面积,有序扩大酿酒葡萄、枸杞、黄花菜、青贮等高效作物面积。工业上应坚持量水生产、节水增效,严禁高耗水产业发展,严禁违规抽采地下水。
(3)强化考评促增效
结合先行区建设要求健全水资源最大刚性约束考评机制,将节水用水约束性指标纳入市县党政领导班子和干部绩效考评体系,促进节水增效。将水资源论证作为涉水规划和用水项目审批必要条件严格落实“双限批”。
(1)确权到企到户提振节水意识
工业方面,对直接从河湖、地下取水的企业全部办理取水许可证,公共供水管网内的企业全面核发水资源使用权证;工业用水全面核定、全面监管,确保确权到企。农业方面,在确权基础上细化完善到有效计量的最末级单元;引扬黄灌区应确权到农业用水大户或最适宜计量的末级渠口,库井灌区应确权到户;及时核发水资源使用权证,向确权到户延伸。
(2)强化协同协调提高效率
将用水权核定与自治区资源核查有机结合起来,协同推进,增强核定工作的协调性。完善用水权核定标准体系,力争一次摸底排查搞清全部状况,增强工作的系统性和有效性。用水权核定主要由22 个县(市、区)落实,但基层工作上的横向协同及落细,还需要自治区层面提出相应规范性要求并予以指导和帮助,避免“窝工”和重复核定。
(3)精细核权颁证保护权益
宁夏水资源已成为平衡奶牛、肉牛、滩羊、葡萄酒、枸杞等特色种养业与粮食、草业及其他产业关系的特殊纽带,用水权核定应与产业结构调整、发展适水产业等要求结合起来实施分类确权,保护节水者权益。
(1)科学定价促交易
充分考虑市场因素、节水成本等,加快建立分类交易基准价体系,激活水权市场,提高水权交易量。加快供用水计量体系建设,新建、改扩建工程应同步建设计量设施。灌区和末级渠系应细化计量单元,使用地下水灌溉的要计量到井,有条件的地方要计量到户。
(2)有偿获权促节水
推行有偿获得用水权机制,促进节水惜水。现有工业企业中无偿取得用水权的,应按照基准价体系,要求其购买用水权。新建、改建、扩建工业项目用水权应全面实行有偿获取。为鼓励农业发展,应允许市县根据实际情况,因地制宜减免水权使用费。
(3)深化价改提水效
加快推进水价综合改革,借鉴甘肃等地做法,实行按量计费、灌溉用水定额内优惠水价、超定额累进加价,着力打破“大锅水”。目前工业超计划用水还没有严格实行累进加价,造成违规取水、超计划用水现象频发,应尽快实行累进加价,倒逼工业企业节水。应建立非常规水价格补贴制度,实现非常规水水价低于或持平常规水源水价,扩大非常规水源开发利用。
(4)加快税改降漏损
宁夏水资源的漏损率还很高,应强化管护。目前,水资源税为末端征收,输水过程损失无法体现,应尽快将城市生活、公共供水管网计税环节,由末端征税改为取水端征税,减少跑冒滴漏,倒逼节水增效。
(1)培育水权经理促交易
将用水权交易纳入自治区公共资源交易平台,分两级管理,一级市场为跨市县、跨行业、跨灌域用水权交易市场,二级市场为县域内用水权收储调配及用水大户、农户间用水权交易市场。应将工业企业全部纳入一级市场交易,加快培育一批水权交易经理人,扩大“撮合”交易比重。
(2)健全收储机制促盘活
加快建立用水权分级收储制度,鼓励收储政府投资节约的水量、政府无偿配置节余的水量等,盘活存量水资源、增加可交易水权;进一步完善用水权交易风险防控体系,设立用水权交易风险补偿基金,以有效应对枯水年份用水风险。
(3)强化激励促节水
按照“谁节约、谁受益”原则,建立健全农业用水权交易收益分配机制,提高农户节水积极性和水权意识。健全以奖促节、以罚促节机制,对“零排放”工业企业和达标的节水型企业返还一定比例的水资源税,强化用水者节水意识。
(4)创新投融增引力
鼓励金融机构开发可用以抵押贷款的用水权绿色金融产品。推进再生水交易试点,明确再生水使用权和交易权。大力推广吴忠市利通区的实践经验,扩大合同节水及水权交易应用范围,吸引更多社会资本及科技型节水企业参与宁夏节水增效建设。
宁夏用水权改革关系宁夏高质量发展全局、关系先行区建设大局及美丽新宁夏建设格局,涉及面广、集成性强。建议:
一是加强组织领导。在自治区层面增设用水权改革专项小组,由自治区政府分管领导担任组长,水利厅具体负责,发展改革委、工业和信息化厅、财政厅等部门主要负责同志为成员,聚力推动改革任务落实落细。
二是明确责任分工。各地各部门应根据工作职责进一步明确任务,政策一体谋划、改革一体发力、工作一体推进,确保用水权改革各项工作有序推进。牵头单位应细化工作方案,明确改革目标、路径及措施,制定出路线图、任务书、时间表;配合单位应主动作为、密切配合、协同推进。
三是强化基础保障。各地各部门应多渠道筹措资金,支持用水权改革顺利推进。进一步强化与科研院所、高校及党校的合作,加强对水权收储、交易、监管等改革问题的研究;各县(市、区)、园区等应进一步加大节水改造力度,完善配套水利基础设施建设。同时,应加强人才队伍建设,加大培训力度,全面提高水资源管控及社会服务能力。
四是加大宣传引导。各行业、各县(市、区)应加大对用水权改革的宣传,及时总结推广好经验、好做法,扩大社会知晓度和参与率,依法公开用水权改革信息,强化水情交易引导,营造有利于用水权改革的舆论氛围。