上海大都市圈洪涝灾害共防策略研究

李学峰，陈长太

（上海市水务规划设计研究院，200233，上海）

2019 年12 月国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。上海大都市圈的适时提出，既是圈内各主体发展的迫切诉求，也是城市发展趋势的必然导向，更是责无旁贷的国家责任使然。上海大都市圈规划范围包括上海、苏州、无锡、南通、常州、宁波、嘉兴、舟山、湖州在内的“1+8”市域行政范围，总面积为5.4 万km2。2019 年， 大都市圈总人口达 7 118 万人，约占全国总人口的5.1%；区域国内生产总值10.79 万亿元， 占全国总量的10.9%，人均约 14.4 万元，是全国人均水平的2.1 倍。 大都市圈内的众多城市，基本都是因水而生、依水而兴，同时又以水为脉，互联互通、共兴共荣，因此，大都市圈洪涝灾害共同防御具有十分重要的意义。

一、上海大都市圈防洪除涝现状

1.河网水系现状

上海大都市圈河湖水系承担着防洪、除涝、供水、灌溉、航运、生态、景观等多重复合功能。 从自然属性上划分，可分为三大区域：一是北部地区，包括南通及上海崇明三岛，属淮河流域和长江流域； 二是中部地区，包括常州、无锡、苏州、上海大陆、嘉兴、湖州等城市，属太湖流域；三是南部地区，包括宁波和舟山，属东南诸河水系。 大都市圈河网密布，现状河湖面积约7 776.11 km2，河湖水面率约14.1%。 区域内河网水系均为自然演变和人工改造的结果，但不同区域也有其自身鲜明的特点。

2.防洪现状

经过多年建设，上海大都市圈主要涉及的太湖流域基本形成了“北向长江引排、东出黄浦江供排、南排杭州湾”并且利用太湖调蓄的防洪与水资源调控工程体系， 基本达到防御1954 年型洪水标准，一举扭转了太湖流域河湖水系有网无纲的不利局面。重要城市防洪标准普遍达到50 年一遇及以上标准， 中心城区的防洪标准显著提高，上海、苏州、无锡、常州等城市防洪能力已达200 年一遇及以上标准，嘉兴、湖州已达100 年一遇，宁波、南通基本达到 50 年一遇～100 年一遇，舟山为20 年一遇～50 年一遇。

3.除涝现状

太湖流域现有圩区近5 000 个，圩区面积约占流域面积的53%，排涝能力超过14 000 m3/s。 为支撑城市和区域经济社会快速发展，流域内重要城市基本已建成防洪大包围工程，设防面积和排涝能力大幅度提升。 据统计，环湖五大城市群总排涝能力超过1 200 m3/s，其中苏州、无锡和嘉兴市中心城区排涝模数较大，达到3（m3/s）/km2以上。 上海、苏州、无锡、常州、嘉兴、 湖州等城市除涝能力达到10 年一遇～20 年一遇，南通、宁波、舟山等城市达到5 年一遇～20 年一遇。

二、上海大都市圈洪涝特征及存在的问题

1.区域地势低洼，洪涝灾害风险大

上海大都市圈内大部分属于太湖流域，地形以平原为主，地势低洼、平坦，地面高程一般在3.0～5.0 m（镇江吴淞基面，下同），一半以上地面高程处于太湖设计洪水位 （4.80 m）以下。 地面坡降 1/10 万～1/20 万，河道水力比降小，水流流速缓慢，汛期一般仅为0.3～0.5 m/s；流域排水受东海潮汐顶托影响， 日排水时间仅为 13～14 h，排水能力不足、效率不高，洪涝滞蓄时间较长，易发生洪涝灾害。 另一方面，由于快速城市化，1980—2010 年间太湖流域耕地面积占比由63.89%减少到47.02%，共减少 6 327.33 km2，建设用地面积占比由9.70%增加到25.16%，共增加5 878.29 km2，流域产汇流特性发生显著变化，大大削弱和降低了防洪除涝工程体系的防御能力。

2.灾害天气频发，防灾韧性不够强

上海大都市圈，6—7 月为梅雨期，降雨历时长、总量大、范围广，易造成流域性洪涝；8—10 月为台风多发期，台风暴雨降雨集中、强度大，易造成区域性洪涝。 风暴潮增水引起沿海沿江高潮位，如适逢天文高潮易导致濒江临海地区受灾。 另外，全球变暖将导致极端降水事件频繁发生，并且降水时空变异性增大，从而增加洪水灾害的发生概率。 1980—2014 年，我国沿海海平面上升速率为3.0 mm/a，预计未来30 年， 上海沿海海平面将继续上升 64～135 mm。 此外，部分地区地面沉降问题突出，主要集中在苏州、无锡、常州、嘉兴及上海市中心城区，其中杭嘉湖地区年均沉降速率达10.2 mm/a，沉降中心最大累计沉降量达1 097 mm。地面沉降使得已建工程防洪标准降低，加重区域内涝。

3.蓄排能力不足，工程体系不完善

由于泥沙淤积、湖泊围垦和城镇化建设的综合因素，上海大都市圈河湖空间受到明显挤压。仅2005—2010年的5 年间，太湖流域水域面积就减少293 km2，减少约5.5%。由于大量圩区工程建设，圩外水面减少，使河网可调蓄空间受到一定压缩， 河网实际调蓄能力可能还在下降。 骨干防洪工程尚未全面完成， 流域防洪规划确定的太浦河后续工程、望虞河后续工程、吴淞江行洪通道工程等尚未实施， 太湖洪水下泄主要依赖太浦河和望虞河两大泄洪通道。 2016 年、2020 年流域发生特大洪水， 暴露出洪水外排能力不足等问题， 亟须集中力量扩大太湖洪水出路，加快推进流域骨干工程治理。

4.洪涝压力互转，统筹协调难度大

平原河网地区每遇大范围持久降雨或局部大暴雨时，难以严格区分洪灾和涝灾。 洪水期间，上游洪水和本地涝水在平原河道共同宣泄，致使河道水位迅速抬高， 尤其是低水位的提高，大大削弱了区域涝水在落潮期间乘潮自排的能力，流域下游地区“因洪致涝”问题突出。另一方面，由于城镇化快速发展， 城市和圩区规模迅速扩大，圩区外排能力不断增强，造成外河水位上涨加快、高水位持续时间延长，加大了流域骨干河道、 圩外河道的防洪压力，由涝转洪，加剧了洪涝矛盾。

三、上海大都市圈洪涝灾害共防策略

1.策略一：蓄

太湖是上海大都市圈最大的湖泊，也是流域洪水调蓄中心，太湖蓄滞水位每提高0.1 m， 可增蓄洪水2.4亿m3。 应综合考虑水资源供给需求，继续优化完善太湖控制水位，合理降低汛期太湖水位，适度提高太湖的蓄滞能力。 酌情恢复历史河道、湖泊、湿地，确保河湖水面只增不减。 严格涉水项目审批和监管，杜绝随意填堵河道。 实施断头河沟通工程，恢复河网连通性，结合地块雨水排水加密城市河网密度。 推进河网湖荡周边养殖坑塘的综合治理和生态修复，恢复湖荡原有的行洪、蓄洪、排涝、灌溉、调蓄、通航等功能，提升水系空间自然调蓄能力，改善滨水空间生境破碎化的现象。 加大城市径流雨水源头减排的约束，优先利用自然排水系统，建设生态排水设施， 实施海绵城市建设，从源头滞蓄雨水。 重视农村地区鱼塘、水田等设施积蓄雨水、 削峰减排的“海绵” 作用， 在农业产业结构调整时， 应合理配置不同农业设施的比例。 转变“与水抗衡、寸土必争”的观念，在频繁受淹的低洼区域、单位面积经济产出率相对不高的区域，划出一定区域作为应对超标准洪水、超强台风的可洪泛空间，同时配套政府补助的滞洪保险制度。

2.策略二：排

按照流域防洪规划，加快实施吴淞江工程、太浦河后续工程、望虞河拓浚工程等流域骨干工程，加快推进新孟河、德胜河、锡澄运河、白茆塘等通江骨干河道整治。 新辟或扩大流域性排水通道， 增加流域洪水外排出路， 进一步优化杭嘉湖区入杭州湾、太浦河、黄浦江的排水格局，完善区域防洪工程体系， 扩大沿杭州湾泵闸规模， 提升区域洪水外排能力；新辟或疏拓麻泾港、乍浦塘、杭州西部通道、 京杭运河二通道等杭嘉湖南排骨干河道， 增加区域洪涝水外排杭州湾出路； 增建南排杭州湾泵站， 加快杭嘉湖地区洪水排泄，减轻太湖、太浦河及下游地区防洪压力。

3.策略三：挡

江堤海塘是上海大都市圈第一道外围防线，但江堤海塘的防御能力与规划标准尚有一定差距， 常州、无锡、 南通等长江岸段基本为50 年一遇， 尚未达到长江流域规划要求的100 年一遇。 应进一步加快江堤海塘达标建设，开展长江干流堤防升级改造工程，提高防洪（潮）标准，维护干流河势稳定和区域整体防洪安全。 对标长三角区域一体化高质量发展要求，加快推进《长江口综合治理规划》修编工作，深化长江口河势控制治导线研究， 推进长江口综合整治工程，继续实施河势控导工程。 对标世界级大湾区建设要求，着力推进海塘生态化改造、 功能融合和数字化建设，进一步筑牢沿海地区防台御潮安全屏障。 实施环太湖大堤剩余工程和东太湖综合整治后续工程，进一步加高加固太湖环湖大堤。 开展京杭大运河综合整治，实施运河堤防、护岸达标加固，扩大运河洪水外排能力。 持续推进黄浦江市区段防汛墙近远期防汛保障措施研究，深化黄浦江河口闸前期研究并择机启动建设。 完善甬江防洪工程，谋划甬江河口建闸工程等储备项目，加快姚江干流、奉化江及其支流东江、 剡江的防洪堤防建设，实现“三江”干支流防洪堤封闭，阻挡洪（潮）侵入城区。

4.策略四：拦

宁波、舟山、湖州、无锡等受山洪影响的城市， 应划定洪涝空间边界，外截山洪，内排涝水，充分利用现有地形，上游山区兴建控制性工程拦洪削峰；对已建水库的防洪能力进行复核和调整拦截山洪，减缓冲刷，化害为利；加快推进水库除险加固，消除存量隐患。 同时，结合远景发展边界，依托外围主干河道构建“护城河”，实现洪涝分开，既可拦截山洪，避免山区洪水进入城区， 又可作为疏水通道，引导上游客水绕城而走，以缓解中心城区防洪排涝压力。 重点推进湖州老石坎、 无锡桃花和宁波葛岙、柏坑、清溪等水库建设，提高“上蓄”能力。 实施甬江流域姚江上游西分工程、余姚北排一通道及二通道等新通道工程建设， 新增上游洪水外排通道，增加“中分”能力，减轻下游防洪压力。

5.策略五：联

上海大都市圈江河湖库关系复杂，干支流、上下游、左右岸相互制约相互影响， 在工程补短板基础上，进一步突出防洪除涝的联防联控。 统筹流域与区域，完善超标准洪水和超强风暴潮应急预案体系，完善部门协调联动机制和社会动员机制建设，提升超标准洪水和超强风暴潮应对能力。强化行业监管，合理制定圩区排涝标准，严格限制大规模联圩并圩，加强对流域、区域防洪排涝影响较大的水利工程和圩区建设的协调指导。 加强城市协同，探索跨省市、跨区域、跨部门联合行动， 形成多部门紧密协作、责任共担、信息共享、问题协商、联防联控的工作格局。 立足数字长三角建设技术优势，探索构建基于空天地一体化监测预报的水利工程统一调度平台，建立大都市圈联合调度工作机制，加快推进区域协同、优势互补、共建共享的智慧水利建设。 主动规避灾害，加强防洪除涝风险管理，推进洪涝灾害风险图的编制和应用，探索推进洪涝灾害损失保险体系建设。

四、结 语

上海大都市圈是典型的平原感潮水网地区，易受台风、暴雨、洪水、高潮的多重侵袭。 经过多年建设，基本形成了相对完整的防洪除涝工程体系，有力支撑了大都市圈经济社会发展。 但面对突发灾害性气候频发、海平面上升、 地面沉降等变化趋势，现有工程体系与上海大都市圈规划发展定位还有较大差距。 作为水脉相依、血脉相连的生命共同体，大都市圈各城市应借助长江经济带、长三角一体化发展等国家战略的实施，共同打造纵横交错、 连通畅活的蓝色水网，共同塑造水清岸绿、人水和谐的生态水乡，共同构建江河安澜、富有韧性的防洪体系， 共同建设协同共享、高效智能的管理体制，为大都市圈经济社会发展提供更安全、更富有韧性的洪涝安全保障。