长三角生态绿色一体化发展示范区“联合河长制”经验与思考

周莹雅，沈建伟

（江苏省苏州市吴江区水务局，205200，苏州）

一、概 述

1.长三角生态绿色一体化发展示范区的范围

2019年5月13日中央政治局会议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确指出“以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（面积约2 300 km2），示范引领长三角地区更高质量一体化发展”。长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）位于太湖流域沪苏浙两省一市、两区一县,水资源丰富，水面超过整个示范区1/5面积，生态环境总体良好，但局部水环境存在需协同改善的状况。

2.水环境对示范区的意义

从“示范区”命名中可以看出保护和提升示范区的生态绿色是基底，探索生态资源经济价值化是科学路径，推动跨行政区地域率先科学协调发展是示范区建设的重点任务。从生态环境看，示范区环绕淀山湖，北依太湖，“生态绿色”最终成色如何，水资源扮演着举足轻重的角色。此外，三地同属江南水乡，水网相依相连，水环境几乎一致且密切相关。如何“一体化”做好“水”文章，是示范区三地达成“生态绿色一体化发展”需要攻克的重要课题。

二、示范区三地协同治水

1.太浦河工程是已有有益尝试

太湖下游地势低洼，河道容易淤塞，洪灾频发。1958年在上级的推动支持下，示范区三地（青浦、吴江、嘉善）开始联手解决汛期洪灾这一难题。三地数十万人历时30余年挖出了太湖流域最大的人工河道——太浦河,河长57.62 km,将太湖水东引，沟通太湖与黄浦江。1999年太湖流域发生超标准洪水，太浦河工程泄洪28.73亿m3，有效地减轻了洪涝灾害。可以说太浦河工程是青、吴、嘉协同治水的有益尝试，也是“一体化发展”的提前示范。

2.示范区共建“联合河长制”

进入新时代，人民群众对美好生活的向往不再仅仅是“吃饱穿暖”，而是对“碧水蓝天”的生活生产环境有了更高期盼。为了协同管护好示范区水环境，示范区三地共建跨界河湖“联合河长制”，创新开展协同治水，推动力主要来自四个方面。

（1）顶层设计

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容；2017年元旦，习近平总书记在新年贺词中提出“每条河流要有河长了”，全面深化河长制湖长制改革拉开了序幕；2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略；2019年10月，国务院批复成立长三角生态绿色一体化发展示范区。

（2）省级推动

2019年11月，沪苏浙两省一市召开示范区建设推进大会，示范区建设全面进入实施期；同年12月，水利部太湖流域管理局、江苏省河长办、浙江省河长办、上海市河长办召开太湖淀山湖湖长协作会议，审议通过《太湖淀山湖湖长协作机制规则》；2020年6月，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府印发《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》。

（3）基层联动

2016年1月，青浦、吴江水政执法部门联合制定《联动执法及联席会议制度》；2018年8月，青浦、吴江、嘉善、昆山河长办签订《水域保洁一体化协作框架协议》。2019年1月起，示范区三地协同治水动作更加频繁，青、吴、嘉多次召开三地河长办（治水办）工作推进会，并试水开展联合巡河、水质联合检测、联合执法等工作；同年8月30日，三地水务（水利）局签订《党建引领长三角生态绿色一体化发展示范区协同治水协议书》；10月30日，三地联合举办“不忘初心牢记使命长三角生态绿色一体化发展示范区协同治水启动仪式”，共聘“联合河长”，将示范区河湖管护正式定型为以“联合河长制”为基础的协同治水，并明确了联合巡河、联合执法、联合监测、联合保洁、联合治理为内容的“联合河长五大机制”。2020年6月，青浦、吴江、昆山、嘉善河长办（治水办）联合印发了《2020年示范区“联合河长制”工作推进会会议纪要》；同年8月，在经过大量沟通后，又联合印发了《示范区跨界河湖联合河长湖长巡河工作制度》。此外，示范区三地交界村建立“吴根越角”党建生态圈，助力交界村联合治水护河，并发展为青吴嘉三地党建、民生、社会综治等工作的交流群，在新冠肺炎疫情期间协同开展防疫工作；联合建立长三角“水滴”志愿者护河突击队，组织开展青、吴、嘉“水滴”青年联合护河暨学习交流“四史”座谈活动。

（4）各自推进

在此基础上，示范区三地也各自发力，在“联合河长制”的共识下开展河湖管护工作。

具体做法以吴江区为例。一是实施跨界河湖治理工程。结合长三角生态绿色一体化示范区建设需要和元荡美丽乡村群建设要求，吴江区计划投资7.6亿元，以元荡为中心、分两年实施元荡贯通工程（先导段）项目及周边跨界河湖治理项目，其中新开河道约2.3 km、土方7.1万m3；河道清障14处，清障面积9.47万m2，清理废弃物44.6万m3；清淤疏浚河道13条，湖泊1个,土方57.6万m3；岸坡整治新（改）建护岸28.1 km。投资2 300万元开展太浦河防洪挡墙修建修复，计划新建挡墙1 980 m，修复挡墙2 300 m，新建木桩护岸1 350 m。通过对启动区及边界湖泊和河道的综合整治，实现河道畅通、湖泊群互连互通、水体有序流动，提升湖泊调蓄洪水、涵养水源、净化环境等功能，形成以水为脉、田林共生、城绿相依的美丽河湖新样板，助力打造世界级湖区。二是加强河湖长效管护。印发《关于开展省际边界及重点区域水葫芦整治专项行动的通知》，特别是在上海进博会期间，对照太湖流域管理局提出的“清剿水葫芦、美化水环境”工作要求，每年累计出动数千人次进行打捞，在水葫芦多发区域设置拦截网，主动出击，层层拦截。其中2019年进博会期间太浦河区域共打捞水葫芦12 000余t，上游麻溪河拦截设备旺季每日打捞水葫芦1 000余t，全力保障上海进博会水环境安全。三是加快推进生态美丽河湖建设。认真落实《关于进一步深化长三角生态绿色一体化发展示范区河湖长制加快建设幸福河湖的指导意见》，深入挖掘幸福河湖内涵，开展生态美丽河湖建设，计划5年建成400个生态美丽河湖，其中包括元荡、华字港等示范区内跨省交界河湖。四是开展太浦河沿岸景观整治。整治范围为太浦河汾湖段（北岸），面积约35.88 hm2，绿地面积32.23 hm2，广场、道路面积3.37 hm2，服务建筑构筑物2 810 m2，推进生态岸线修复、水体优化提质、土地功能调整、产业转型升级、公共空间联通、环境景观塑造等工作，构建城市生态绿廊。其中“联合河长制”主题公园已启动建设，并于2020年10月完成户外部分建设，纪念场馆和巡河码头等项目在推进中。

三、示范区水环境现状及挑战

在三地共同努力下,近年二区一县水生态环境明显改善。以吴江区为例，江南运河、太浦河、太湖等重点河湖水质稳定达标；2018年以来太浦河平均水质连续32个月稳定在Ⅲ类以上；2020年以来元荡水质稳定在Ⅲ类，吴天贞荡和诸曹漾等跨省湖泊水质也稳定达标。全区114个区级河湖中Ⅲ类及以上水质河湖数量由2018年1月21个增加为2020年8月68个。

示范区水环境与过去相比虽有显著提升，但与示范区生态绿色发展引领的定位、目标尚存在一定差距。一是地表水水质达标压力较大。近年淀山湖总体水质有所改善，但氮、磷浓度仍远远高于国际上公认的湖泊富营养化营养盐限值,水体长期富营养化;元荡水质优于淀山湖，但总氮总磷浓度同样较高。受来水河流影响及河湖水质标准评价体系差异,近期淀山湖达标难度较大。二是规范标准地区差异较大。示范区内现有环保标准规范更多关注行政区划范围内主要问题和矛盾，基于示范区一体化规范标准考虑较少，两区一县执行的产业环境准入标准、污染物排放标准、环境监测标准和水政执法标准等均存在差异，导致在一定程度上存在“同案不同罚”情况。三是环境监测数据缺乏共享。示范区内河湖数据共享机制尚未完全建立，水环境监测监控体系不统一，环境信息数据相对分散，尚未实现跨区域共享互联。数据融合难度较大，存在数据不匹配、一数多源、跨部门、跨领域、跨层级的综合利用不充分等现象。

四、经验借鉴与对策建议

目前国内其他地区已有较为成熟的跨区域一体化管理模式值得学习和借鉴。京津冀和粤港澳体现区域横向合作、内部协商治理模式。在机构设置方面,京津冀为推进水污染防治，成立了“京津冀及周边地区水污染防治协作小组”，在此基础上，三地签署了相关的合作框架协议，以横向协作方式推进区域联防联控。粤港澳以《粤港澳大湾区发展规划纲要》为指导，以签署一系列框架协议为基础、以联席会议形式，通过环保合作小组及其下设的专责（项）小组，落实执行相关环境合作规划、协议和行动方案。在制度保障方面，京津冀实施统一规划、统一标准、统一监测、统一执法,以“一张图”“一把尺”统筹生态环境保护工作。粤港澳推进了“粤港碳标签合作”等具体合作项目，并健全了环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，用制度保护区域的生态环境。雄安新区以政府为主导推动区域生态环境保护，建立了跨区域和跨部门的工作衔接机制，制定了环境质量改善考核奖惩机制、生态环境保护“一票否决”机制以及雄安集团生态治理协作和监督管理机制，严格按制度管权、管人、管事。

鉴于其他地区经验提出以下建议：

①加快推进“联合河长五大机制”正式成文。虽然示范区三地已对“联合河长五大机制”达成共识，但除了“联合巡河”机制已正式发文外，另外“四大机制”仍未正式成文。要加快推进“联合河长五大机制”成文，尽快对联合保洁、联合监测、联合执法等工作进行规范，对工作要求和标准进行定量和统一，保障联合治水工作的顺利开展。

②建立示范区河湖数据信息系统。推进示范区“联合河长制”信息化系统建设，提升数据融合度，实现“一河三湖”高地联动、信息共享、实时感知，加快形成示范区治水一体化格局。

③建立示范区统一水政执法标准。建议强化三地人大的沟通联系，加强研究建立与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨、与示范区发展目标和需求相匹配的生态绿色一体化发展法规架构，在水政执法标准及产业环境准入标准、污染物排放标准、环境监测标准上保持一致。

④推动跨镇、跨村“联合河长制”的建立。在建立跨省“联合河长制”的基础上，推动镇、村级交界河湖“联合河长制”的建立，加强镇与镇、村与村之间河湖联防联治、共管共护工作。

⑤探索地区间生态补偿方式。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出“区域生态补偿机制更加完善，生态环境质量总体改善”，生态补偿成为调节区域生态利益冲突、实现长三角区域生态“共保联治”与一体化发展的重要办法。可借鉴新安江流域横向生态补偿，明确补给谁、谁来补、补多少、怎么补等关键问题，健全生态补偿配套机制，探索上下游、区域间生态补偿渠道。