西安市农业水价综合改革现状与对策

王 敏

（陕西省西安市水务局，710021，西安）

一、西安市农业水价综合改革目标任务和实施现状

1.目标任务

2016年1月21日，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，计划到“十四五”末期全面完成农业水价综合改革目标任务。2017年8月3日，陕西省人民政府办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的实施意见》，要求全省利用5年时间全面完成这一目标任务。按照国务院办公厅、省政府办公厅的文件精神，2018年1月31日，西安市政府办公厅印发《关于印发〈西安市推进农业水价综合改革工作实施方案〉的通知》，明确提出全市农业水价综合改革采取试点与推广相结合的形式进行，2018年年底之前率先完成周至县黑惠渠灌区、井泉渠纯井灌区和阎良区灌区末级渠系的农业水价综合改革试点任务；用4年左右时间完成 全市260万 亩（1亩=1/15 hm2，下同）灌溉设施的农业水价综合改革目标任务。

2.实施现状

改革工作开展以来，在各涉农区（县）政府和市、区县水务、发改、财政、农业等部门的共同努力下，截至2020年年底，全市农业水价综合改革工作开展顺利。

（1）确定初始水权，实行用水总量控制和定额管理

按照全市水资源承载力和各涉农区县年度水资源定额，对全市自流灌区、灌溉机井核定用水定额颁证。水权证书所登记用水量为该设施或个人年度可开采或可用水量上限。目前全市共计颁发初始水权证书69 152份，水权证书覆盖设施灌溉面积127.39万亩，占全市设施灌溉面积的48.9%。其中，周至县、阎良区、灞桥区水权证书覆盖率均为100%，高陵区水权证书覆盖率为80%，临潼区、蓝田县水权证书覆盖率均为30%，水权确定和颁证工作未全部完成的区县都在抓紧推进中。

（2）加强成本管理，建立合理的农业水价形成机制

为达到设施运行维护成本水平，节约有限水资源，不断提升群众节水意识，全市8个涉农区县都先后通过农业用水成本调查或成本监审，建立了农业用水价格机制，出台农业灌溉用水价格政策。其中周至县、蓝田县农业灌溉用水价格执行办法由县政府印发，其余5个区农业灌溉用水价格执行办法由区发改部门牵头印发。针对使用地下水灌溉的类型，各区县均采取由水管组织与用水户协商定价的办法执行。针对使用地表水灌溉的类型，周至县、鄠邑区、蓝田县考虑作物分类灌溉定额、维护成本等因素，实行分类水价和累进加价政策。高陵区、阎良区地处省直大型灌区末端，采用地表水灌溉执行省直大型灌区末级农业供水价格。

（3）安装计量设施，落实差别水价和累进加价制度

安装计量设施，旨在为农业灌溉用水提供精准计量，为初始水权内外执行不同灌溉水价提供计量依据。自2018年以来，全市累计完成农业灌溉计量设施覆盖面积110.2万亩，占全市设施灌溉面积的42.6%；正在实施农业灌溉计量设施安装的面积150万亩（以项目验收为准），占全市设施灌溉面积的57.4%。同时，通过安装计量设施，由计量设施生产厂家负责构建市、区县农业水价综合改革信息化管理平台，在全省率先实现网上实时控制农业灌溉及初始水权、已用水量、剩余水权、水费、用电量等数据的查询，集智能化、自动化、现代化于一体，操作管理超前，群众使用便利，为体制改革后农村水利事业健康发展奠定基础。

（4）强化终端管理，保障农民用水户协会规范运行

为彻底解决一些灌区管理单位作为基层事业单位不具备收费主体资格问题，通过组建农民用水户协会强化终端管理是农业水价综合改革的亮点。截至2020年年底，全市8个涉农区县通过民政部门累计成立农民用水合作组织584个，覆盖设施灌溉面积222.21万亩，占全市设施灌溉面积的85.5%，其中周至县、鄠邑区、灞桥区、阎良区、临潼区做到了全覆盖，高陵区覆盖面积比为80%，未全部完成的区县都在抓紧进行中。

（5）加强供需管理，探索精准补贴和节水奖励机制

建立精准补贴与奖励机制，是鼓励和支持群众树立节水意识、强化农业用水节水管理，探索与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配，和经济社会可持续发展相承接的一项激励政策。目前，全市8个涉农区县在完善农业灌溉水价形成机制的基础上，都制定出台了农业灌溉用水精准补贴与节水奖励办法，并由区县财政部门牵头印发执行。

（6）鼓励水权流转，推行水权交易转让和水权回购

水权作为一种资源，其流转、交易和回购都是以水资源市场化和社会化为导向，以水权交易市场为中介，搭建用水户水权交易活动的桥梁，提升用水效益和效率，也可以由政府或授权政府部门，利用财政专项资金或者水费收入与卖方议价，实现水权回购。截至目前，全市还未开展水权流转、交易、转让和回购工作。

（7）监测农民负担，引导农民调整和完善种植结构

实施农业水价综合改革，就是要不断提升群众节水意识，建立健全农业灌溉水费收缴机制，为设施运行管护提供资金支持，为设施运行效益的持续发挥夯实基础。随着改革不断推进，要引导群众调整和完善种植结构，不能额外增加群众灌溉负担。目前，该项工作正在由地方政府和农业部门跟进推动。

二、改革中存在的问题

1.水权确定与水权市场化交易还有一定距离

农业灌溉用水初始水权确定、水权分配，要求确定用水上限，细化用水定额。该项工作涉及面广、工作量大，目前区县水权证书发放进展不平衡，而且大部分区县初始水权仅仅分配到渠道灌区或者受益村组，还未能细化分配到农民用水户协会、农户，水权交易时机还不够成熟，只有个别区县水权分配到户。水权市场化交易的前提是卖方水权有剩余，买方水权不足，用水户供需矛盾时，二者通过水权交易媒介才能完成买卖双方的水权市场化交易。

2.农民用水户协会组织的正常运转作用还不够凸显

一方面，有些地方计量设施还没有安装到位，灌溉计费仍然采用以电代收费的老办法进行，群众还认为灌溉用水不收费，而有些区域已经安装了计量设施，灌溉后除缴纳电费外还需要缴纳灌溉水费，这就导致一部分群众心理不平衡，灌溉后水费缴纳不积极。另一方面，实行新的灌溉水价后，一部分群众认为实施农业水价综合改革或者安装计量设施，是在变相涨价，群众负担增加而不愿意足额缴纳水费，这也影响和制约着农民用水合作组织的正常运转和协会组织作用的正常发挥。

3.维修养护经费不足与计量精准度受影响问题

农田水利设施重建轻管是长期存在的现象，设施维修养护经费的不足，导致大量灌溉渠道老化失修，相当一部分灌溉机井勉强能够使用，这就是每遇旱情手忙脚乱的根源。随着农业水价综合改革工作的开展，在安装计量设施的同时，为保障精准计量，大量现存农田水利设施需要同步开展维修改造，特别是一些渠道设施，需要通过修补避免“跑冒滴漏”，一些灌溉机井工程需要同步配套水泵、修补输水管道才能确保精准计量。同时，受资金局限，区县所安装计量设施类别不同、性质不同，这也导致计量数据不统一和精准度不一致的问题。

4.农业灌溉信息化建设数据相互不兼容问题

西安市以农业水价综合改革为契机，积极建设全市农业灌溉信息化平台，使得市、区县按照管理层级能够及时把握层级内农业灌溉用水现状和存在的问题。然而以区县为单位，以区县计量设施建设项目为依托，先后通过招标确定实施单位，这种情况下所安装的计量设施不尽相同，前期建立的区县农业灌溉管理系统也不尽相同，灌溉用水数据客观上存在着相互不够兼容的问题。

5.当前农业灌溉水价机制政策还有待进一步完善

长期以来，农业灌溉基本上都是粗放式管理，农民灌溉后没有灌溉用水量、灌溉时间、灌溉成本等方面的实时记录，一些灌区在灌溉前后灌溉资料也不够完整，这就导致发改部门在制定灌溉水价时，成本调查十分困难，成本监审缺乏基础。因此，全市8个区县目前已经制定颁布的农业灌溉水价都在试行期间，试行后还有待进一步完善。

6.农业节水奖补办法还难以做到精准奖补

尽管各区县由财政部门牵头制定出台了农业节水奖补办法，但在具体落实中该奖补办法受区县财力、作物布局、用水户水权确定、计量设施完善程度、农田水利设施完好程度等影响，操作性比较差，在实践中还需要进一步修改完善。同时奖补资金还有待进一步落实。

三、解决问题的对策

1.落实工作经费，强化宣传引领

农业水价综合改革是各级政府逐级多项考核中的内容，各级政府有必要落实一定的工作经费，切实加强宣传引导，在全社会形成改革工作的良好氛围。特别是在区县，要积极落实工作经费，通过当地电视台、报刊媒体、公益性广告宣传牌、微信公众号、抖音平台等大张旗鼓地宣传，通过发放简明扼要的农业水价综合改革宣传手册、宣传彩页，发放印有农业水价综合改革标识的实用性日常用品，全方位、多角度引导农民群众提升节水意识、理解水价改革政策、支持和配合改革各项工作。

2.重视维养工作，补足设施短板

随着农业水价综合改革工作的开展，农民用水合作组织按照协会章程和协会财务管理制度，可以计提一定量的设施维修养护资金用于维修养护工作需要，但目前协会组织刚刚运行，从灌溉水费收入中计提的维修养护资金还不足以满足设施维修养护的总体需求。因此，当前市、区县政府和相关部门应当进一步重视和支持农田水利设施的维修养护工作，在维修养护资金上继续给予支持。

3.计量设施招标，区域系统管理

区县不同年度计量设施建设项目通过招标确定的中标单位不尽相同，从而导致可能存在计量数据不统一、灌溉数据不兼容等诸多问题。为此，市、区县相关职能单位应该研究制定专门政策，明确政策界限，通过一次招标确定本区域内中标单位，并通过该中标单位全面负责实施本区县内所有计量设施安装工作，同步建立一个灌溉数据前后连贯、计量精准度一致的农业灌溉管理系统，为后续农业灌溉科学管理、实时管理和信息化管理夯实基础。

4.实行归口管理，全面节水行动

水资源作为有限资源，在体制改革前，水利、农业、国土、林业等部门在实施项目时对水资源的承载力考虑不周，随意开采地下水，水资源归口管理难的问题始终存在着。体制改革后，农田水利建设职能由水利部门划转农业部门，但农业部门随意开采地下水现象依然存在，相关涉及地下水开采的项目并未经过水利部门审批，这就使得水利部门在农田水利设施运行监管和节约用水管理方面十分尴尬。另外，由农业部门实施的高效节水项目，按照部、省要求应该同步建立计量设施，但体制改革后农业部门实施的一揽子农田水利项目并未全部同步安装计量设施。就此问题，立足全面节水行动，应通过机制协调理顺关系，实现水资源归口管理，为农业水价综合改革和构建节水型城市提供保障。

5.营造改革工作环境，激发干部工作积极性和主观能动性

改革工作过程就是摸着石头过河的过程，难免会出现很多意想不到的难点问题，只有解决好这些问题，改革整体工作才能不断向前推进。所以在改革中，要努力营造改革工作环境，拓宽干部提升空间，激发干部工作积极性和主观能动性，使得干部少一点顾虑、多一些担当，愿意多思考、多付出、多研究，从而更快更好地推动改革各个环节工作高质量按时完成。