村镇建设用地再开发的经验与问题分析

刘 霞

芜湖市湾沚区自然资源和规划局 安徽 芜湖 241100

长期以来我国村镇土地在利用建设过程中面临着布局零散、配套设施不足、村镇建设用地效率低下等问题，这些问题也进一步地制约了地方城镇化发展进程及村镇经济社会的发展。因此深度盘活存量建设用地，有序推进低效建设用地再开发，切实提高土地资源要素配置效率和节约集约利用水平，促进经济发展方式转变，提高土地对经济社会发展的保障能力。

1 村镇建设用地再开发规划编制中的主要内容

1.1 村镇建设用地的规划目标

村镇建设用地再开发过程中，需要对原有的土地进行盘活和释放，这样才可以使得规划区域的土地利用结构基本趋于合理。此外地方政府还需要给村镇建设用地规划过程中配套相应的基础设施、公共服务设施、交通设施等，确保周边居民在居住的过程中生产、生活基本方便，改变原先村镇建设用地的人居环境，提高周边居民的生活质量水平。通过这一模式才可以确保农村正在建设用地的土地资源达到高效配置的标准，进而拉动地方经济的增长，提高区域范围内的城镇形象。

1.2 村镇建设用地的规划期限

村镇建设用地在规划的过程中，其规划实质是实施性规划，规划年限总共为五年左右，并且近期规划年限为三年左右。

1.3 村镇建设用地规划中的主要控制内容

村镇建设用地在规划过程中需要进行详细的规划定位，这一目的是确保土地整治规划下可以合理地开展土地专项用途规划，进而对村镇范围内的闲置、低效率建设用地或是与城市功能和发展目标不匹配的旧区建设用地进行二次开发和改造，但在开发的过程中需要依据村镇建设用地综合性指导实施文件开展工作。

村镇建设用地再开发过程中的主要规划对象有以下几类：一是位于旧城区内、建筑物功能过于老化、建筑早期外观形式过于粗犷、建筑物年份较为久远、建筑风格与城市格格不入等特点的建筑；二是空地及处于闲置未用状态或空闲状态的土地，或是与当前社会经济发展水平及土地利用效率不相适应的土地，具有一定开发价值的村镇建设用地；三是区域内由于单位迁徙、破产、撤销等因素而停止使用的土地，或是由地方企业采矿等建设活动导致土地压毁、破败而造成不能继续使用的土地；四是土地利用不合理、效率较低、不充分且具有开发利用潜力的已开发建设用地或是与区域范围内土地利用规划不相适应需要调整的土地。在对以上类型土地进行规划的过程中，需要划清村镇建设用地的规划任务，这一过程首先需要合理安排村镇建设用地的再开发时序、强度和规模。再根据区域发展战略中的相关要求，针对在开发区域土地的不同利用状况，提出针对性的开发模式。

2 村镇建设用地再开发中存在的问题

2.1 村镇建设用地开发中缺乏先进的引导政策

目前我国多数村镇建设用地再开发的过程中，仍然存在着较多的问题。虽然有关于村镇建设用地的再开发政策文件处于实施调整和完善的过程，但是村镇建设用地再开发过程中的利益分配机制及市场主动参与机制并不完善，这就使得由于利益上的纷争，导致开发机构在村镇建设用地再开发过程中没有做出明确的规划目标，进而严重地制约了开发进度。

2.2 村镇建设用地再开发存在规划问题

村镇建设用地再开发过程中需要具备一定的灵活性，这样才可以适应城市规划过程中的多样性、多元性等特征，但是当前村镇建设用地再开发过程中缺乏一定的规划灵活性，进而影响了村镇建设用地再开发的进程。例如在对村镇在建设用地中的办公商业区域、酒店或公寓楼区域进行开发的过程中，由于在现实生活中无法找到与之相匹配的建设用地范围，这就使得村镇建设用地规划产业缺乏一定的导向性，造成村镇建设用地的运营方向和项目在开发的目标不相匹配，影响了当地经济的协调发展。同时村镇建设用地再开发过程中的运营商，在引入相关产业的过程中存在着开发方向上的被动影响，造成运营商对村镇建设用地后期开发所带来的经济效益保持堪忧，使得建设用地开发中的运营商积极性不高。此外村镇建设用地在规划过程中的作用力不强，如多数村镇建设用地周边道路开发效果不好，对村镇建设用地范围内的污水没有做好集中处理，就要造成一定的生态环境问题，从而制约村镇建设用地再开发过程中的产业升级及转型，甚至部分村镇建设用地再开发过程中没有完善相对应的消防设施，给后期的生产经营带来一定的消防安全隐患。

2.3 村镇建设用地开发中行政效率低下

村镇建设用地再开发过程中的行政效率低下是当前我国多数城市所面临的困扰之一，行政效率低下最主要的原因是源于政府部门的审批效率低，由于村镇建设用地再开发过程中的相关审批文件，所耗费的时间过长、程序过于复杂、行动效率缓慢等，使得部分开发机构在建设开发中无法达到工程中的预期目标。此外政府各部门之间的联动性较差，由于缺少完善的联动机制，造成村镇建设用地再开发中的运营及发展速率较低。

3 村镇建设用地再开发中的经验浅谈

3.1 完善村镇建设用地的再开发模式

村镇建设用地再开发的过程中，地方政府及有关部门需要结合村镇建设用地的实际开发情况及城市建设发展中的相关需求，为村镇建设用地合理选择相对应的开发模式。根据有关调查研究显示，当前我国村镇建设用地的开发模式主要有以下三种：一是，宅基地换房模式，该模式在实施过程中可以在不减少村镇地区农作物耕地的基础上，完善农民的承包责任制，使建设开发工作建立在农民自身愿意的基础上，使村镇建设用地的开发规划工作更具标准化、特色化、民生化等特点，这一措施不仅可以推动当地产业聚集和发展，同时还可以帮助农民利用宅基地来获得小城镇中的新房，让农民的根本利益得到保护；二是，三区联动模式，这一模式在实施过程中将工业示范园、农业产业园、农民生活社区三者相互联合，借助工业示范园和农业产业园解决农民的就业问题。同时借助三区联动模式可以通过招商引资吸引相关企业在城镇建设用地上建设小微企业，带领地方农民致富，进而促进村镇地区经济的健康发展；三是，三改一化模式，这一模式在实施过程中主要是通过村镇地区实施经济组织股份改革制度，将传统的农民农业户口转化为非农业户口，并将农村地区的农村村委会转化为社区委员会，通过地方政府大力推行的城乡一体化和一体化进程，进而在保障农民最根本利益的基础上，享受地方政府所带来的政策优惠，同时非农业户口还可以给农民带来养老保险制度及医疗保险制度等多项惠民政策，扩大农民在原先基础上的财产性收入幅度。

3.2 拓宽村镇建设用地的资金来源渠道

村镇建设用地在开发的过程中，对于宅基地建房工作需要运用大量的资金作为支持，这样才可以保证项目工程建设工作的质量和效率。因此为了保证村镇建设用地再开发过程中的资金充实，就需要当地政府及有关部门通过建立以未来收益为抵押或经营权的出让型公司，通过这些出让型公司向地方银行机构进行贷款，进而将贷款用于村镇建设用地的开发。此外还需进一步完善资金来源的多样性，来确保村镇建设用地没有资金上的困扰，保证各项建设工作的稳步推进，帮助原地区农民转变为真正的城镇居民。例如，村镇建设用地再开发过程中可以设置专项基金，通过将地方土地的复耕费、新建建设用地有偿使用费等集中收集，将这些资金作为建设用地再开发项目的固定资金来源；负责建设用地再开发过程中可以通过实体经济或农村集体经济，打造出多元化的融资渠道，进而将地方闲散的资金进行整合，用于村镇建设用地开发。

3.3 合理采用村镇建设用地的整治方法

村镇建设用地再开发过程中可以采用“两分两换”的形式进行整治，如地方政府可以将承包地与宅基地或土地流转与拆迁进行分开，帮助农民可以利用宅基地来置换住房。此外宅基地也可以通过区域耕地实现经济上的平衡，农民可以将宅基地的经营权流转到地方农业农头企业中，进而保证自身的宅基地可以在农业企业的帮助下实现规模化的经营。而地方政府也可以组织农民参与相应的农业知识培训，提高农民自身所具备的知识素养，帮助更多的农民投入到第二、第三产业的就业中，而农民也可以通过出租宅基地或耕地来获取基本的租金和农产品，提高生活质量。

4 结束语

在我国现行经济发展常态化战略的实施背景下，对我国现有的国土开发格局及土地利用率进行调整是实现地方经济转变的重要途径，因此我国地方政府将村镇建设用地的再开发问题提上了重要日程。村镇建设用地再开发的过程中需要结合土地利用区域总领指导文件，在存量中寻求增量，并借助增量规划来达到村镇建设用地的存量规划，这一过程是村镇建设用地重新布局和安排的重要途径，同时村镇建设用地在规划过程中还需满足土地利用文件中的空间、规模、结构、布局、时序等相关要求，只有这样才可以促进村镇地区经济的可持续发展，提高村镇建设用地再开发效果。